张雪樵：星星之火可以燎原 ——持续推进行政争议实质性化解工作

星星之火可以燎原

——持续推进行政争议实质性化解工作

 最高人民检察院副检察长  张雪樵

继2019年9月全国检察机关行政检察工作座谈会首次提出“以诉讼监督为基石、以化解行政争议为‘牛鼻子’、以非诉执行监督为延伸”的行政检察工作格局，次月部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动以来，行政争议实质性化解案件从无到有，从少到多，已经形成星星之火可以燎原的发展态势。随着疫情形势的好转，全国检察机关的化解案件每月都在大幅上升，到今年9月底共计3200余件，是2019年全国行政抗诉案件156件的20倍。据不完全统计，行政抗诉案件经法院再审后的平均改变率不足30%，即使法院改判，多数案件还不能定分止争，仍陷于“程序空转”而不拔。但已经实质性化解的行政争议案件可谓百分之百实现了案结事了政和，也就是说，2019年11月至2020年9月间，化解行政争议的办案效果远非常规的行政抗诉监督可以相提并论。预计到今年年底，全国行政检察部门实质性化解行政争议的案件数量可以达到四千多件，与年均五千件左右的全国民事抗诉案件数量相差不远，这是多么不容易的成绩啊！传统的民行检察一分为三才一年多时间，如果行政检察可以“士别三日刮目相待”，那就是“做实行政检察”的高分答卷！

当然，行政检察部门将行政争议实质性化解作为核心职能只处于起步阶段，远不是百尺竿头，问题远多于成绩，困难远多于经验。譬如，不少同志还停留于要不要办的犹豫之中、会不会办的困顿之中。对探索中出现的不当做法不能及时总结、理性辨析，机制制度建设相当匮乏，基础理论研究几乎空白。不解决这些问题，就必然影响行政争议实质性化解工作的持续健康发展，最终让做实行政检察的目标半途而废。

1

切实强化司法为民担当，紧盯老百姓“天大的事”，进一步加大实质性化解行政争议力度

习近平总书记在今年5月29日中央政治局学习民法典重要讲话中指出：“畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织合法权益。”解决行政争议是立法赋予行政诉讼监督的重要任务。张军检察长指出，行政争议实质性化解确实很难，但解决的是老百姓“天大的事”。办好老百姓“天大的事”就是我们检察机关的神圣天职。天大的事无论多难，我们都不能避而不办。行政诉讼监督案件历经行政决定、行政复议、行政审判等阶段，环节多、周期长、矛盾复杂尖锐，但我们每成功化解一件，就是解决了政府、司法、信访等多家部门多年想解决而没有解决的一桩难事，消除了一份社会戾气和安全隐患，等于是多赢得了一份民心认同、厚植了一寸党的政治根基。我们办理每一起行政诉讼监督案件，都要增强实质性化解行政争议的意识，不能简单地以一纸不支持监督申请决定书草草结案，或者签发一份抗诉书一抗了之。凡是有实质性化解可能的，都要从政治自觉、法治自觉和检察自觉的高度去想方设法、恪尽职守。

▶1.压实化解行政争议的主体责任。哪些检察机关要承担化解行政争议工作的主体责任。最高人民检察院《加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动实施方案》（下称专项活动实施方案）明确了“属地管理，分级负责；谁主管，谁负责”的基本原则。目前，全国法院系统基本实行行政诉讼异地管辖，与此同时，很多地方检察机关也在进行行政诉讼监督案件的异地管辖改革，有的地方为了对接法院管辖，将行政检察业务划归铁路运输检察院，或者划归作出生效裁判法院的同级检察院。对化解行政争议案件而言，异地管辖模式容易产生主体责任不明的问题。负责行政诉讼监督的检察院因为不是行政争议的属地检察院，协调工作难度更大，或许党委政府支持力度不大，工作的积极性也深受影响。基于此考虑，将行政争议所在地的检察机关确定为化解争议的责任主体，包括市级院和基层院。其中市级院相对于基层院更能发挥协调作用，对违法行政部门可以传导压力，主体责任更大。但这绝不是说负责诉讼监督包括生效裁判监督、执行监督或者审判人员违法监督案件的检察院可以只管监督不问化解了。行政诉讼和行政诉讼监督的最终目的还是化解行政争议和保护当事人合法权益，在案件审查时应当对化解争议的可能性进行论证，如果由属地检察机关进行化解更能促进和解的，应当启动指定管辖程序。除了把握好属地与异地检察机关之间的主体责任关系，还需要把握上下级检察机关的主体责任关系。对依法由最高检、省级院审查的申请监督案件，上级院当然负有主体责任，最高检和省级院的分管检察长、高级检察官带着案件到基层了解实情、协调地方领导，敦促当事人回归理性等，对化解行政争议能起到不可代替的作用。只有把二级或者三级乃至四级检察院的主体责任都压实了，实质性化解行政争议工作才能持续健康发展。

▶2.切实发挥领导办案的“头雁效应”。为什么要求各级检察长、副检察长带头化解行政争议？因为行政争议案件是法治建设中的“硬茬子”，化解行政争议，有时“难以上青天”。张军检察长强调，院领导通过认真阅卷、亲历办案，能更好地实现“三个效果”相统一，能更好地实现宏观指导，解决好讲政治和讲法治的关系。再者，产生行政争议的根源在行政机关，“解铃还须系铃人”，实质性化解争议必须取得行政机关的有力支持。而行政机关是实行首长负责制，化解争议的关键主要在于行政机关负责人的决策拍板。如果是检察长领衔办案，就容易引起行政机关的重视，可以协调多家部门调动资源，为化解争议创造条件。另一方面，检察长亲自接访当事人，结合争议分析利弊、释法说理，依法协调解决争议中遇到的难题，有利于赢得当事人的信任，促使当事人转变失望、麻痹的习惯心理，加深化解争议的期待，在考虑利益取舍时会尊重检察长的合理建议。实践证明，领导包案的化解成功率明显要高，特别是5年、10年以上的老访户案件，往往是领导的积极参与发挥了至关重要的作用。到今年5月底，各级院领导办案促进化解行政争议165件，占比为26%；6月份新增的457件化解案件中领导包案167件，占比约为37%；7月份新增化解案件488件中领导包案139件，占比约为28%。应该说，相对于其他各类检察业务，总体30%的领导包案数占比已经很高了。但是，基于化解行政争议的办案特点和要求，领导包案或者参与案件的绝对数还远远不够。各级院检察长和分管检察长都应当高度重视、积极参与。张军检察长继去年到重庆亲自接访重庆某材料公司与某市应急管理局行政处罚纠纷监督案后，最近又和最高检每位领导一起分别包案2件申诉信访案件，其中一部分是行政争议案件。云南、山西、黑龙江等省级院的检察长都成功化解了行政争议，发挥了很好的示范作用。

▶3.发挥业绩考评指挥棒作用。张军检察长在全国检察机关“抓实业绩考评、深化检察改革、全面推进检察事业高质量发展”电视电话会议上强调指出，行政争议实质性化解确实很难，这类案件妥善办结，促成和解、撤回监督申请等实质性化解的，就应在办案基础分之上再加分，推动做得更实。各级检察机关对行政检察工作的考评、对行政检察部门检察官的考评，都要突出化解行政争议这个核心任务，提高考核权重，树立正确的工作导向，鼓励检察官将更多精力和智慧投入到化解行政争议中来。

特别需要强调的是，“六稳”“六保”是当前党和国家最重要的中心工作，最高检发布了服务保障“六稳”“六保”的“11条意见”，有针对性地明确了检察政策指引，包括深入推进行政争议实质性化解工作。各级检察机关要围绕扶贫救助、社会保障、房屋征迁安置、违章建筑拆除、农民工等弱势群体合法权益保护等方面化解矛盾纠纷，维护人民群众合法权益，在促进基层依法行政，提高公共服务能力方面展现行政检察的作为和担当。

2

进一步规范化解行政争议工作，确保化解办案始终在法治轨道内开展

化解行政争议工作作为法律授权之外的一项重大创新，又涉及检察权与审判权、行政权的关系，我们一定要在遵循规律和法理的基础上规范要求、谨慎而行，确保这项工作始终在法治轨道内。对较为关注的几个问题试作一分析。

▶1.关于促成行政争议和解活动的性质。首先，促成行政争议和解活动不属于司法职权。检察机关履行行政诉讼监督职责，但依法不能在诉讼主体之间重新分配权利义务，既不能指令行政机关撤销、变更原行政决定或者作出新的行政行为，也不能对行政相对人增加实体利益或者设定义务以及减损权利。检察机关在行使抗诉等诉讼监督权之外，促成双方自愿达成和解，虽然能够消灭争议，实现权利救济，但起决定性作用的还是行政机关的公权力作为和当事人的私权利处分。促成和解既不是检察机关行使监督职权的法定方式，也不能归功于检察职权的必然后果。所以，严格意义上的检察机关化解行政争议活动，是指促成双方和解，而不是指抗诉、检察建议等常规性的诉讼监督活动，也不包括法院对抗诉案件的再审调解。其次，促成争议和解在本质上属于权利救济范畴。依法保障行政相对人合法权益是行政诉讼监督的重要任务，但立法赋予检察机关的监督方式还无法直接实现保障当事人合法权益的目的和功能。譬如抗诉虽然能启动法院再审，但监督的法律后果也许只是让诉讼程序“再飞一会儿”，真正解决争议的关键还是在于行政机关的实体处理活动。因此，对当事人进行权利救济是检察机关启动化解行政争议程序的初心和目的。当然，化解行政争议与检察机关的法律监督地位不可分割，检察机关作为法律监督机关秉持客观公正立场开展化解行政争议活动具有天然的正当性和公信力，相比于司法行政机关或者社会调解组织在专业性和中立性方面具有更高的公信度。正如司法机关不必因被动定律而忽视司法能动性，法律监督也无须因监督定位而事事以监督者自居。譬如，有的地方探索在行政复议阶段参与和解，这时候就不需强调检察机关的法律监督身份。如果在提起行政诉讼之前监督行政行为，就要被质疑检察监督的立法赋权根据。同样，在法院审理阶段，如果检察机关受邀请介入调解，也不是为了监督法院的调解活动。实践中，检察机关经提起抗诉而促使法院改变判决，或者向行政机关提出检察建议被采纳从而直接满足当事人诉求，那是监督促进法治、法治保护权利的应有之义。再次，促成争议和解可以理解为检察机关基于国家治理目的的司法服务功能。现代社会需要公权力机关除了履行管理职能还应发挥服务功能，服务型政府正在改革进行时。检察机关作为与行政权最接近的司法权也需要增强服务意识，发挥监督职权优势，弥补国家职权治理的结构性短板，定分止争化解矛盾、促进官民和谐。

▶2.关于化解行政争议案件的范围。专项活动实施方案列举了两类行政申诉案件：一是法院驳回起诉但当事人诉求合理合法的；二是法院裁判确有错误致使行政争议未能得到实质性化解的。这两类案件属于检察机关的行政申请监督案件，对当事人的合法权益给予救济存在实体和程序的正当性，应当纳入专项活动的重点范围。实践中，对于法院裁判虽然没有明显错误但当事人诉求合理合法的案件，经过我们成功化解，效果也很好，所以，化解行政争议的案件范围可以扩大为因行政活动违法或者错误而影响当事人合法权益的行政申请监督案件。

根据有些地方检察机关探索在行政复议阶段和法院审判、执行阶段参与化解行政争议，最高检提出过“潜在之诉”“过期之诉”和“遗漏之诉”等案件类型。因为这些案件不属于检察机关的法定受理案件，对检察机关能否介入化解行政争议在认识上存在分歧，在实践中一旦操作失度，也容易受到质疑。对此，我们尤其要坚持法治思维和法治方式，理清法理关系，恪守权力边界，站稳角色定位。

↔如何把握行政复议阶段的“潜在之诉”。何谓“潜在之诉”？行政相对人如果经行政复议的程序救济仍然不服行政决定，即可提起行政诉讼。检察机关依法监督行政诉讼，怎么可以监督行政复议？！的确如此，检察机关绝不可以在行政复议阶段超前履行诉讼监督之职，行政复议活动也不应当接受检察监督。换言之，检察机关如果介入到行政复议阶段参与化解行政争议，绝不是以诉讼监督者的身份，并且不是以法定的程序主体地位独立开展以化解争议为目的的相关工作。实践探索中可从以下几个方面来把握：一是依托基层多元化矛盾调解平台而不主动介入案件。近年来，为弘扬“枫桥精神”，基层多元化矛盾调解平台建设风生水起，法院、检察机关与行政部门和社会组织一起参与化解各类申诉、信访包括行政复议申请案件，在诉源治理中发挥了积极的作用。检察机关参与其中不是依法独立履行监督违法之职，是按照地方党委政府的统一安排，确切地说，是受行政机关的邀请配合相关部门来化解行政争议的。无论按照矛盾调解中心的规范要求，还是依据政府与检察之间的协作机制，检察机关都应当把握好不主动介入、不充当主角的底线思维。二是以专业性司法服务为主而不扮演诉讼监督者角色。在行政复议阶段，检察机关所发挥作用的不是检察职权，而是专业优势。不以监督者自居，就不能对涉案的行政机关进行违法调查。参与化解行政争议，主要是秉持客观公正立场，发挥类似于“国家律师”在司法专业包括认知与判断方面的优势，对于行政行为合法合理的，释法说理，加强法治引导；发现行政机关违法行为和执法瑕疵的，可以以柔性方式提出检察建议，但绝不是督促行政机关纠正违法。

↔如何把握法院审判阶段的调解活动。法院针对行政诉讼的程序空转问题，也在积极开展行政争议实质性化解工作。对于法院主持行政诉讼的双方当事人进行调解包括达成和解协议，检察机关不能以监督民事诉讼调解的标准来监督行政争议的实质性化解。民事诉讼的调解不允许违法和损害国家和社会公共利益，但行政争议的实质性化解往往涉及国家和社会公共利益的处分，如果以严格遵循法律法规的实体和程序规范为标准，实质性化解则很难推进。基于此，对法院的行政争议实质性化解，行政检察部门应当以“事中不监督，过程不参与”为原则。如果检察机关参与法院的调解活动，绝不同于提前介入到行政复议阶段，已经显示不出作为司法机关的专业优势。在行政诉讼的调解活动中，绝对“以审判为中心”，检察官不宜提出与法官不同的引导方案。而如果仅仅是“附和”或者“背书”，那是“搭便车”，劳而无功不可取。而且，在诉讼阶段，检察机关的唯一身份就是客观中立的诉讼监督者，如果检察机关积极参与法院调解一旦促调不成，会影响当事人日后到检察机关申诉时对审查结果的公正性期待。最高检曾经发布过法院拟裁定驳回起诉而邀请同级检察院化解争议的案例，因为这类案件法院拟决定驳回起诉，为化解行政争议在作出或者送达裁定前邀请检察机关化解争议，相当于检察机关关口前移办理申诉案件，是检察机关切切实实在发挥主体作用，独立促调成功。

↔如何把握法院非诉执行案件中的监督申请。当事人没有提起行政复议和行政诉讼，但在法院强制执行阶段向检察机关提出监督申请。依据法律规定，申请人可以针对法院的执行活动向检察机关申请监督，但如果对已经进入强制执行阶段的行政处罚决定，行政相对人以行政处罚决定违法为由申请检察监督，即所谓的“遗漏之诉”，那么检察机关是否可以受理？或者检察机关查明行政处罚决定确实违法，因为立法没有赋权针对违法行政决定直接行使抗诉或者检察建议等监督方式，是否可以对执行阶段的行政争议进行实质性化解？这个问题比较复杂，但还是需要重申和强调法治思维和法治方式，可以从以下几个逻辑基点去思考。

一是对法院的执行活动能否受理当事人的监督申请问题。去年全国检察机关行政检察工作座谈会上已经明确非诉执行监督的对象是法院的执行活动，而不是行政决定或者行政行为。非诉执行监督的目的主要是支持和促进依法行政，也就是说，只要法院执行的行政决定是合法的，检察监督的任务就是保障其强制执行到位，从而维护行政执法的权威性。如果法院在执行活动中存在违法情形，应当执行而不执行，譬如审判、执行人员主持双方达成违法减免处罚金额等处分国家利益行为的和解协议，即使没有当事人申请监督，检察机关也应当依职权进行监督，不仅要督促法院纠正违法，还可以对行政机关提起公益诉讼。当然，如果法院的非诉执行活动影响了被执行人的合法权益，当事人是可以向检察机关申请监督的。一言以概之，对法院非诉执行活动的监督申请，检察机关可以受理，但监督对象是法院的执行活动。

二是对已经生效并正在强制执行的行政处罚决定能否受理当事人的监督申请问题。行政检察职能以诉讼监督为基石，离开了行政诉讼，诉讼监督就无从谈起。行政相对人针对行政处罚决定放弃了申请行政复议和提起行政诉讼等程序救济权利，没有引发诉讼，自然没有诉讼监督，检察机关也就无法启动程序来审查行政处罚决定的合法性。如果检察机关在执行阶段受理当事人针对行政处罚决定本身的监督申请，并独立审查行政决定的合法性，就是违背行政诉讼程序，失去了监督的程序正当性。即使发现行政处罚决定违法，也无权行使旨在否定行政处罚决定法律效力的抗诉或者检察建议等监督方式。

三是对办理非诉执行监督案件，能否实质性化解行政争议的问题。实践中，当事人往往不仅申请监督法院的违法执行活动，而且申请执行和解以达到减免行政处罚的目的，检察机关该怎么办？

首先要分清行政决定是否合法。依据程序法规定，法院对申请执行的行政决定应当进行合法性审查，认为合法的才裁定予以强制执行。既然检察机关非诉执行监督的本义是监督法院依法执行合法的行政决定，那么，检察机关建议行政机关减免处罚或者建议法院暂缓执行，就会与行政检察的非诉执行监督职责背道而驰。依据现行法律，已经生效的行政决定未经法定程序不得推定为违法，法院裁定强制执行的行政决定更具有形式上的合法性，检察机关应当多做释法说理，让当事人息诉服罚，配合法院执行活动，而不应当直接促成双方和解包括执行和解，以满足减免行政处罚或者变更行政决定等相关诉求。

那么，对不合法的行政决定该怎么办？实践中检察机关通过调查、审查或者既有证据可以认定某项行政决定不合法，但诉讼法没有赋予检察机关直接认定行政决定违法的终局裁决权，无论是否经过听证、咨询，哪怕是与行政机关进行磋商取得共识，它还只是涉嫌违法，仍然具有程序上的法律效力。也就是说，检察机关还不能以行政决定违法为由直接建议行政机关撤销或者变更行政决定。但我们可以监督并建议法院对涉嫌违法的行政决定重新进行合法性审查并依法撤销强制执行的裁定。如果法院采纳检察建议作出相应裁定，让涉嫌违法的行政决定失去执行效力，当事人的合法诉求就可能得到了支持，行政争议也就基本得到了实质性化解。但如果一边是法院在强制执行，一边是检察机关向行政机关建议减免行政处罚或者会商和解方案，那么，检察机关就必然被质疑违背职权法定原则和行政非诉执行监督的法定职责，也不符合行政检察的穿透性监督规律。如果法院依法应当采纳检察机关的建议而未采纳，那再考虑是否跟进监督。但在非诉执行监督阶段的监督方式和路径一定要遵循法律和法理。

还有，对于行政决定合法或者虽然存在瑕疵但不足以构成违法，但当事人的诉求也正当合理的情形，怎么办？譬如云南红河州水污染治理涉及的网箱养殖户拆除补偿问题，网箱养鱼本来是政府倡导的，现在因治理污染需要被统一拆除，养殖户本可以提起行政赔偿诉讼，但时过境迁，今天已经难以提起诉讼来维护正当性权益了，这就是比较典型的“遗漏之诉”。对这类当事人诉求确有正当性的行政争议，检察机关可以参与政府、法院的矛盾调解工作来实现权利救济，既要维护行政执法的权威，也要维护当事人的合法权益。但如果以诉讼监督者身份单独建议或者促成行政机关减免行政处罚，就会损害行政法制，影响社会秩序。这是检察权的边界，越雷池一步就可能走向了法治的背面。需要引起足够重视的是，在办理非诉执行监督案件时主动协调行政机关减免行政处罚，存在多重廉政风险，既有行政官员乘机徇私放水的风险，也有法官违法失察的可能，还有检察官被围猎的隐患。如果检察官被质疑因违法建议而损害国家和社会公共利益，干扰依法行政，怎么来解释或者自证清白？！防止权力寻租是对干部的最好爱护，新业务的开展一定要格外小心谨慎，否则，一定会影响来之不易的良好开局。

▶3.关于客观公正的规范要求。可以从程序和实体两个方面来考虑。首先从程序上讲，一是在受理环节，以当事人申请监督为原则，以职权介入为例外。当事人对自己的实体权益和程序救济权利具有处分权，不向行政、司法机关提出异议、申诉、申请的，检察机关不主动引发行政争议；对确因行政违法导致当事人贫困、健康或者严重影响基本权利的，才可以以职权介入已经客观存在的行政争议，启动必要的救济程序。有一家公司未经审批占用耕地建设公墓，自然资源部门处以十多万元行政罚款。村民举报后，检察机关作为化解行政争议案件来办，促成村委会与公司达成和解协议，让公司为村里免费建了公共厕所。实际上这是一个公益诉讼案件的线索，公司违法占用耕地，行政机关处罚不当而损害了公共利益。虽然公墓已经建成不宜另迁他乡，但应当按照商业用地的征用程序支付土地款。如果为了多办一件化解行政争议的案件而损害了公共利益，那就谈不上客观公正的立场了。二是公开听证的时间节点。公开听证对于化解疑难复杂案件的行政争议是十分管用的利器，因为公开听证可以将行政争议大白于天下，引入社会监督，也可以敦促各方当事人反思过往主张，创造消弭矛盾和分歧的条件，切实能帮助检察官客观公正处理案件。一方面，让听证真正发挥作用，不能为听证而听证，使听证流于形式，浪费司法资源。对于拖延、搁置多年的行政纠纷，双方处于一种僵持、冬眠状态的，可以在前期就利用公开听证来激活行政机关的化解积极性，听证传播的范围、影响越大，激活效果就越好。对于双方诉求分歧过大、其他工作也难以奏效的，公开听证可以引入社会评议，最大限度让结案方式取得社会认同。另一方面，不能过分夸大听证的功能，有的检察院认为经过听证就足以认定行政决定违法，这是错误的。诉讼法只规定诉讼可以认定行政决定违法，没有授权于听证类似的法律效力。再说，听证再怎么样也不能与庭审相提并论，听证不可能为程序错误做背书。三是抗诉的时间节点。抗诉是行政诉讼监督的主要方式，但抗诉后仍有可能让行政争议程序空转的案件，要坚持以抗促调，既然查准了行政违法和法院错判，就更要向行政机关晓之以理，动之以情，努力把抗诉的“势能”转化成调处争议的“动能”，把检察机关维护公平正义的“最后一道防线”转化为当事人维护合法权益的“最后一公里”。

再从实体上来看，一是区别对待当事人的具体诉求。到了检察院仍然没有解决的案件，大多数当事人都诉求过高。化解行政争议的标准是以合法的方式办成合理合情的事情。首先在维护当事人的合法权益上下功夫，即使达不成和解协议，也要促使政府部门应赔则赔，不再以当事人继续申诉上访为由默认政府成为永久的债务人。其次，检察机关不能成为当事人的“代理人”，不能迁就当事人不合理的诉求“和稀泥”，对既不合法也不合理的诉求要保持定力动员敦促其放弃，对不放弃的也绝不迁就，在满足合法诉求后及时结案。同时，对于政府部门达成和解协议中的变通处理，在不明显违法和不严重损害国家利益和社会公共利益的前提下，尊重行政机关的自由裁量权和当事人的意思自治。二是妥善运用司法救助，坚决杜绝花钱买平安。专项活动实施方案明确规定，对于行政裁判和行政行为并无明显不当，但当事人因多年诉讼确有生活困难的，检察机关为了促进行政争议实质性化解，可以积极协调予以司法救助。如果行政行为存在违法，检察机关原则上不能替行政机关买单，要把宝贵的救助资金用在最需要救助的案件上。同时，不能借司法救助之名无底线满足当事人的不合理诉求，避免滥用司法救助以达到息诉罢访的目的。

3

以问题为导向，加强长效机制建设，推动行政争议实质性化解工作常态化、制度化

化解行政争议是行政检察监督工作的核心，这项工作不会随着专项活动的结束而告一段落。最高检开展专项活动，目的是在集中解决一批群众反映强烈的行政争议的同时，促使行政检察监督理念的转变，使化解行政争议成为检察官的自觉，并固化为长效机制，使化解行政争议常态化、制度化，努力为人民群众提供更加优质高效的行政检察产品，保障人民群众合法权益，助推法治政府建设。

▶1.解决当前突出的地区发展不平衡问题。截至今年7月底，全国398个市级检察院中，行政争议实质性化解未破零的还有156个，占39%。行政检察作为四大业务之一，应当在每个基层院实现全覆盖，基层院可能没有行政诉讼监督案件，但不可能没有有待化解的行政争议。目前还有这么多的市（州）地区存在空白，主要原因还是主观上不够重视。去年11月我连续到江苏、安徽、云南、广西、海南调研专项活动，当时各省都报不出几件像样的案件。客观困难都是相似的，但不相似的主观对事物的发展是决定性的。今年1月，最高检挂牌督办45件重点案件，目前仅化解5件，占挂牌督办案件总数的11%。如果没有“不破楼兰终不还”的决心，怎么可能从行动和实效上来落实高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉呢？接下来对空白地区要加强督导，每月一通报。

▶2.加强长效机制建设。各级检察机关要切实把化解行政争议作为做实行政检察的核心任务，按照常态化、制度化的要求抓实抓细，推动行政检察工作行稳致远。以专项活动为“试验田”，着眼于长远发展，加强制度机制建设。最高检印发的行政检察核心指标和检察官业绩考评指标中，都把化解行政争议工作放到最突出的地位。福建省院研究制定了行政争议实质性化解程序的“路线图”。各地在办理好个案的同时，要加强制度机制建设，建立健全检察机关上下一体、内部协作化解行政争议机制；建立健全争取党委领导、人大监督和政府支持，破解化解行政争议难题的制度机制；同时，要完善化解行政争议案例指导制度，注意对优秀案例的发现和培养，充分发挥指导性、典型案例的引领、示范、指导作用。

▶3.加强行政检察队伍建设，补足基层行政检察办案力量。最近最高检咨询委到地方调研，反映基层院一个部门一名检察官承担民事、行政、公益诉讼检察三项职能的情况较为普遍，单枪匹马要同时对口落实最高检部署的民事虚假诉讼监督、行政争议实质性化解和公益诉讼守护美好生活三个专项活动，办案力量严重不足，任务极其繁重艰难。应抓紧改变这一与新时代四大检察工作格局严重不相适应的队伍现状，至少保证一名检察官来办理行政检察案件。

办好检察为民实事，实质性化解行政争议，任务艰巨，使命光荣。我们要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，积极回应人民群众的正当利益诉求，全力做实做好专项活动，努力让人民群众在行政检察监督中有实实在在的获得感，为实现全面依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化贡献行政检察智慧和力量！

制作：张   倩

本文选自2020年《人民检察》

第20期