王美鹏 李俊：“醉驾”入刑十年的反思与治理优化——以浙江省T市和W市检察机关办理案件为分析样本
2011年刑法修正案（八）增设危险驾驶罪，将醉酒驾驶机动车（以下简称“醉驾”）纳入刑法规制范畴。醉驾入刑十年来的司法实践表明，有必要对醉驾入刑后的司法实务进行检视并对相关制度进行改良。浙江省醉驾案件多年高居全省刑事案件榜首，甚至曾占到全省刑事案件数量的四分之一。对此，浙江省公检法三部门开展有益探索，相继出台多份文件规范醉驾案件办理。笔者以浙江省经济体量中等的T市和经济体量较大的W市醉驾案件为样本，结合浙江省高级法院、检察院、省公安厅2017年联合印发的《关于办理“醉驾”案件的会议纪要》（已失效）（以下简称《浙江2017醉驾纪要》）以及2019年联合印发的《关于办理“醉驾”案件若干问题的会议纪要》（以下简称《浙江2019醉驾纪要》）的规定，客观展示醉驾案件的司法实然状态，总结醉驾案件的特征及司法困境，并提出改进和完善醉驾治理的建议。
一、T市和W市醉驾案件的实证分析
T市和W市均为民营经济发达地区，汽车保有量大，以两市醉驾案件为样本进行分析，一定程度上可以动态反映浙江全省醉驾案件办理的司法实况。
（一）司法实践反映的数据增变量值分析
一是醉驾案件量经初期上涨后回落维持平稳，又再反弹。刑法修正案（八）开始实施的2011年至2016年间，T市和W市检察机关办理的醉驾案件量高速增长，其中T市醉驾案件量在2016年至2017年达到峰值，W市在2015年至2016年达到峰值。两市在达到峰值后均有所回落，T市在2017年至2020年、W市在2016年至2020年回落后维持平稳但未持续下降。2020年5月至2021年4月，两市醉驾案件量又再次反弹。
二是醉驾案件和交通肇事案件并未呈现此消彼长的关系。从醉驾案件和交通肇事案件办理情况看，交通肇事案件数量在醉驾入刑后虽相比入刑前有所减少，但案件减量的绝对数少、降幅小（十年间，T市检察机关办理交通肇事案件年均减少约103件；W市年均减少约142件），与醉驾案件的巨大增量相比严重失衡。同时，在醉驾案件持续增长期间，交通肇事案件并未显现持续下降的趋势。在Ｔ市和Ｗ市醉驾案件经上涨后回落维持平稳又再反弹期间，交通肇事案件量在无规律波动，未呈持续下降状态，对醉驾采取严刑峻法并不能实现反向抑制交通肇事犯罪的效果。
三是醉驾案件不起诉率逐年提高，其增速及绝对值远高于刑事案件整体不起诉率。得益于宽严相济刑事政策的深化落实及醉驾案件不起诉数量的持续攀升，近十年来T市、W市刑事案件整体不起诉率呈平稳上升状态，大体可分为三个区间段：2011年至2015年间低于10%，2016年至2019年间上升至10%以上未超过20%，2020年猛增至25%。在醉驾刚入刑的2011年至2013年，醉驾案件不起诉率远低于刑事案件整体不起诉率，两者在2014年持平，随后从2015年开始醉驾案件不起诉率迅速提高，增速远高于刑事案件整体不起诉率，两者逐渐拉开差距。2016年至今，醉驾案件不起诉率已基本维持在刑事案件整体不起诉率的2倍至3倍之间。
四是醉驾犯罪主体多为20岁至50岁的文化程度较低的中青年男性。据T市和W市检察机关案件管理部门统计，2014年1月至2021年5月T市检察机关醉驾案件受案总人数为15460人，W市为22244人。其中，性别方面，T市和W市男性均占95%以上；年龄方面，T市20岁至50岁的约占90%，W市20岁至50岁的约占88%；受教育程度方面，T市和W市高中及以下文化程度的均占90%。
（二）提高醉驾入刑门槛对司法实务的影响
数据显示，《浙江2017醉驾纪要》出台并提高了醉驾案件的起诉标准后，T市检察机关在2017年至2020年间、W市检察机关在2016年至2020年间办理醉驾案件量呈现回落后维持平稳但未持续下降的特征。然而，在《浙江2019醉驾纪要》进一步提高醉驾案件的入刑门槛，规定公安机关对行为人血液中酒精含量高于80mg/100ml但低于一定标准且无某些从重情节的可以不移送审查起诉，并将检察机关办理醉驾案件不起诉酒精含量标准进一步提高之后，T市和W市检察机关2020年5月至2021年4月办理醉驾案件量不降反升，且交通肇事案件量并未因醉驾入刑门槛提高而增长。综上可以看出，单纯以提高醉驾案件不起诉酒精含量标准的方式将刑罚的“枪口”不断上抬，并不能达到有效降低醉驾案件数量的预期目标。
二、醉驾入刑十年来司法治理的现实困境
T市和W市近十年来的醉驾案件数据反映出当前醉驾司法治理的几个现实困境。
（一）醉驾入刑未能有效实现抑制交通肇事犯罪案发的立法初衷，反而伴生出巨大社会成本
回顾2011年醉驾入刑的立法背景，当时接连出现多起因酒驾交通肇事致多人伤亡的事件，社会舆论反响强烈，公众纷纷呼吁加大对酒驾行为的刑事打击力度。醉驾入刑回应了当时的社会关切，同时也确实存有通过刑事打击来防范和减少危害公共安全行为的立法初衷。但从上文分析可知，2011年醉驾入刑以来，两市年均交通肇事案件量相比醉驾入刑之前仅略微减少，减量少、降幅小，醉驾入刑对于抑制交通肇事犯罪虽有一定效果但非常有限，以醉驾入刑的方式来防范危害公共安全行为的立法初衷未有效实现。且伴随而来的是两市每年新增刑事案件数千件，十年合计数万件，其中大部分刑事处罚对象为20岁至50岁的青壮年男性，该群体是从事社会生产、建设的中坚力量，多为家庭顶梁柱，因社交活动频繁导致醉驾，其犯罪的主观恶性较小，刑法对这部分群体的威慑作用没有达到相应的预期效果。
（二）醉驾刑事处罚的附随后果严重，制造了可引发潜在矛盾的社会对立面
醉驾虽是微罪，最高刑仅为拘役，但行为人一旦被定罪就会被“标签化”，需承担除刑罚外的犯罪附随后果。犯罪附随后果是指根据刑法之外的非刑事法律法规的规定，曾因故意犯罪受过刑事处罚的人将被剥夺或限制行使某些权利及从事某些职业的资格，其虽不是刑法对犯罪人施加的，但却是因犯罪而产生的直接后果。具体而言，曾因故意犯罪受过刑事处罚的人不得从事军人、公务员、律师等多种职业，禁止取得一些职业资格，用人单位有权解除劳动合同；同时，其子女也会因此受到牵连，在参军入伍、从事公务员等职业时会受到影响。醉驾犯罪“标签化”的附随后果远远超过刑罚本身惩罚的严厉性，不仅阻碍行为人回归社会，诱发行为人再次实施犯罪，更影响其家庭的正常运转及子女的就业、生活，不利于社会稳定。醉驾人员多为家庭顶梁柱，对其判刑产生的社会负面效应呈几何式递增扩散。醉驾入刑十年，T市、W市醉驾犯罪坐稳第一大罪，数量远超第二名的盗窃罪。醉驾案件数量常年高居刑事犯罪前列，所产生的“犯罪分子”数量远超绝大部分普通犯罪，潜在的社会矛盾和社会风险不言而喻。
（三）醉驾入刑十年的曲线变量反映出边际效益递减趋势
总体而言，T市和W市醉驾案件量于醉驾入刑初期的2011年至2016年呈大幅上升态势，2016年至2019年回落并维持平稳趋势，2020年又反弹上升。应客观看待醉驾入刑初期案件量的大幅上升，因为影响醉驾案件数量变化的因素有很多，除醉驾入刑对潜在违法者可能产生的威慑作用外，还包括社会的汽车保有量、经济发展程度、执法机关查处醉驾的资源投入等。T市和W市均属民营经济相对发达地区，汽车保有量多、增长快。醉驾案件数量在醉驾入刑之初的2011年至2016年呈上涨趋势，应归因于社会对新法的实施需要一段时间来接纳和消化，结合这一时间段两地汽车保有量及驾驶员人数均直线上升的社会背景，该段时间醉驾案件量上涨可认为属于自然惯性上涨。醉驾案件量在2016年至2019年相比之前有所回落，结合这一时间段汽车保有量及驾驶员人数仍持续增加的背景，可认为醉驾入刑对醉驾行为产生了一定的控制效果。但醉驾案件量在2016年至2019年仅保持平稳趋势而未下降，并于2020年出现反弹性逆势上升，即使将公安机关执法强度变化这一因素考虑在内，也可看出醉驾入刑的规制效果呈边际效益递减趋势。
（四）醉驾入刑的规制效果群体性差异明显，且刑事处罚与行政处罚出现倒挂现象
分析T市和W市案件数据可知，醉驾入刑对受教育程度较高、法律意识较强的群体尤其是女性群体规制效果较好，而对于文化程度较低、法律意识相对淡薄的男性群体规制作用并不理想。同时，醉驾案件出现刑事处罚与行政处罚倒挂现象。根据道路交通安全法规定，因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，饮酒后驾驶营运机动车的处十五日拘留。但醉驾案件中部分被作相对不起诉、免于刑事处罚或适用缓刑的行为人，其受到的处罚反而轻于普通酒驾行为人受到的行政处罚，即因法律衔接问题导致行为和处罚不相适应。对此，《浙江2019醉驾纪要》明确规定，检察机关作不起诉处理、法院作出有罪判决的，公安机关也应当依照道路交通安全法第九十一条第二款、第四款的规定作出吊销机动车驾驶证，五年内或十年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚，但该规定的落实情况还需进一步考察。
三、醉驾入刑十年来司法治理困境的理性反思
一是对醉驾的刑事处罚应适度，否则会增加社会管理风险。醉驾系微罪案件，区别于普通刑事犯罪的行为人，醉驾者主观恶性不大，其又以20岁至50岁的青壮年男性居多。对这些主观恶性不大且未造成损害后果的醉驾者施以的刑事处罚过重，可能会刺激其对政府及社会产生对抗情绪，从而将其推向社会对立面，增加不必要的社会管理风险。因此，醉驾刑事处罚的适度性亟须引起重视，在司法办案中应把握好刑罚的尺度。
二是醉驾入刑标准过于单一。根据2013年最高法、最高检、公安部《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》第一条，驾驶人血液中酒精含量是否达到80mg/100ml是衡量其是否构成犯罪的客观标准，并不对机动车类型作进一步区分。实践中，司法机关审查判断行为人是否构成醉驾，主要依据是行为人血液中酒精含量，一般不考虑其年龄、酒精耐受度、所驾驶车辆的危险性大小等具体情节。虽然国家标准化管理委员会《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》第5.1条规定，对不具备呼气或血液中酒精含量检验条件的，应进行唾液酒精定性检测或者人体平衡试验以评价驾驶能力，但司法实务中几乎从未采用人体平衡试验等方法评价行为人的驾驶能力。
三是醉驾案件不起诉制度的规制功能仍需完善。在浙江，醉驾案件一般采取刑拘直诉的方式办理，即公安机关对醉驾者自立案之日起采取刑事拘留措施，后直接移送检察机关审查起诉，检察机关一般在刑事拘留期限内作出起诉或不起诉的决定，因此对于符合相对不起诉条件的醉驾案件，醉驾者一般仅羁押7天即可结案释放。当前，部分群众对有罪但相对不起诉的法律后果缺乏充分认识，司法机关对醉驾者的释法说理及教育引导也未有效跟进，导致刑法的威慑、教育、引导功能在醉驾案件中大打折扣，难以有效遏制行为人再次醉驾。
四、醉驾司法治理的路径优化
治理醉驾，需进一步恪守刑法谦抑性原则，推行“刑退行进”方针，采取措施切实降低醉驾刑事处罚的社会成本，最大程度释放司法善意。
第一，分类提高醉驾入刑的酒精含量标准，分层加大酒驾行为的行政处罚力度。在医学或生理学角度，血液中酒精含量“80mg/100ml”是否属于普通人生理性醉酒的临界点，目前无权威的科学论证，但从司法实践效果的角度作实证考察，酒精含量“80mg/100ml”的入罪标准确有提高的空间。以浙江省为例，《浙江2019醉驾纪要》规定，“醉酒驾驶汽车……酒精含量在100mg/100ml以下，且无上述8种从重情节，危害不大的，可以认为是情节显著轻微，不移送审查起诉。醉酒驾驶摩托车……酒精含量在180mg/100ml以下，危害不大的，可以认为是情节显著轻微，不移送审查起诉”。这实质上提高了醉驾的入罪标准。但在该纪要施行后，T市和W市检察机关2019年5月至2021年4月办理交通肇事案件量不仅没有上升，反而略微下降了约10%，可见适度提高醉驾入刑的酒精含量标准，不会带来不良的社会后果。基于刑法谦抑性原则，参考T市和W市司法实践数据，笔者建议适度提高醉驾入刑的酒精含量标准，具体可根据不同车辆的危险性大小、车辆类型，如将酒后驾驶汽车的入罪标准提高到100mg/100ml～170mg/100ml之间，酒后驾驶摩托车的入罪标准提高到180mg/100ml～200mg/100ml之间。
同时，相比刑事处罚，行政处罚具有效率高、成本低、不产生刑罚附随后果等优势。在大幅提高醉驾入刑酒精含量标准的同时，相应加大行政处罚力度同样可以取得良好震慑效果。道路交通安全法第九十一条规定，饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处1000元以上2000元以下罚款，醉酒驾驶机动车的，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。上述规定中行政处罚措施的种类过于单一，建议进一步拓展行政处罚种类，增加行政处罚层级，分层级加大酒驾的行政处罚力度，使其与酒驾严重程度相匹配。
第二，探索建立醉驾犯罪前科消灭制度，削减轻罪的附随后果。前科消灭制度是指曾被宣告有罪或被判处刑罚的人在具备一定条件时，可以注销其相关犯罪记录的制度。刑事诉讼法规定了未成年人犯罪前科消灭制度。前科消灭制度可以有效克服犯罪“标签化”的缺陷，有助于轻罪行为人回归社会，使其家人的就业、生活不受影响，降低刑罚的社会成本。醉驾虽是微罪，但其产生的刑罚附随后果却与其他普通犯罪无异，这与罪责刑相适应原则相违背，不符合立法初衷。刑法规定醉驾最高刑仅为拘役，说明立法者认为醉驾犯罪的社会危害性及行为人的人身危险性比较低，对这类犯罪只需施以轻微的处罚即足以实现惩罚与预防的目的，没必要过多地对其进行处罚或对其权利行使进行限制。因此，笔者建议在醉驾案件中引入前科消灭制度，根据犯罪情节，作以下规定：对醉酒驾驶汽车的初犯，自被不起诉、缓刑考验期结束或刑罚执行完毕后5年内没有再犯新罪的，可依当事人申请注销其犯罪记录；对醉酒驾驶摩托车的，其前科消灭的限制情节可在醉酒驾驶汽车的规定之上再大幅限缩，仅规定“除造成他人轻伤及以上后果的”，自被不起诉、缓刑考验期结束或刑罚执行完毕后5年内没有再犯新罪的，可依当事人申请注销其犯罪记录。通过附条件地消灭犯罪前科，可以最大限度减轻醉驾犯罪的附随后果，实现社会治理和对“犯罪分子”改造的平衡。
第三，建立综合评判和分层入罪标准，发挥宽严相济刑事政策的导向功能。构建分层入罪标准，即参考《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》规定的驾驶能力测试方法，仍以行为人血液中酒精含量为基本判断依据，首先设定一个醉驾犯罪门槛数值A，再在此标准之上设定一个醉酒数值B。行为人血液中酒精含量达到B的，直接认定构成犯罪；行为人血液中酒精含量介于A与B之间的，再辅以步行回转或者单腿直立等人体平衡试验方法，以综合评判驾驶能力。
第四，发挥检察机关审前过滤职能，倡导醉驾案件“依法能不诉的不诉”的政策基调，最大程度释放司法善意，减少社会矛盾和刑罚负面产出。对犯罪情节轻微的醉驾者作不起诉处理，可以缓和其对政府和社会的对抗情绪，消除潜在风险。检察机关办理醉驾案件十年的实践也表明，对大量情节轻微醉驾案件作不起诉处理，不仅实现了诉源治理，促进了社会稳定，而且还节约了司法资源，其方向是正确的，应继续坚持。
第五，完善醉驾案件相对不起诉制度。对于拟作相对不起诉的醉驾案件，必须严格落实法定程序和要求，同时充分发挥刑事诉讼过程对醉驾者的教育、引导作用，促进刑法的威慑效果向醉驾者周边有效传递。具体而言：一是做好不起诉后的“行刑衔接”。刑事诉讼法第一百七十七条规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。应严格落实刑事诉讼法精神，做好“行刑衔接”，对醉驾案件拟作相对不起诉处理的，检察人员应同步审查公安机关对该案已作行政处罚的情况，及时向公安机关提出给予行政处罚的检察建议，并将公安机关落实检察建议的情况作为案件评查要点予以常态化督查。二是探索醉驾案件不起诉强制公益服务，即对符合相对不起诉条件的醉驾者，要求其参加社会公益服务并设定一定的考验期，检察机关以行为人的具体表现为参考，决定是否作出不起诉处理。此项制度可进一步增加醉驾者的犯罪成本，实践表明有一定效果。
作者分别系浙江省台州市人民检察院检察长；浙江省温州市永嘉县人民检察院副检察长
编辑：张 倩
制作：刘梦洁
本文节选自2021年《人民检察》第18期