全国碳市场亟需三项新政：更新配额发放标准，修订碳排放核算和核查规范，以及重启CCER机制
文 | 徐沛宇
编辑 | 马克
实现碳达峰、碳中和（下称双碳）目标是一场广泛而深刻的系统性变革。去年7月启动的全国碳排放权交易市场（下称全国碳市场）作为双碳系列政策中率先落地的一项，2022年将进入制度建设的高峰期。
碳市场旨在以市场化方式降低碳排放量，高碳排企业须在碳市场购买超额排放权，其交易标的为纳入碳市场管控的企业（下称控排企业）每年获得的碳排放配额。生态环境部是全国碳市场的主管部门，省级生态环境部门是给企业发放配额的执行机构。在全国碳市场运行的第一年，大部分控排企业都拥有配额盈余，全国碳市场可出售的配额总量大于需购买的配额总量。在此情况下，全国碳市场2021年首个履约年份履约率较高。根据生态环境部披露的数据，截至2021年12月31日，按履约配额量计算，履约完成率为99.5%；另据多位业内人士估算，按履约企业数量计算，履约完成率在95%左右，百余家控排企业未完成履约。控排企业每年会获得一定的碳排放配额，可理解为允许该企业免费排放的二氧化碳总量指标。控排企业在碳市场登记缴纳的配额，等于其实际的排放量，即完成履约。若企业的实际排放量小于其获得的配额量，意味着该企业配额有盈余，可出售配额，也可以不出售继续持有；反之，企业配额不足，必须在碳市场购入配额，以完成履约。2021年未完成履约的控排企业主要是由于自身的财务状况不佳或者运营水平较差；也有部分企业是由于欠缺经验，在履约截止日期前未能买到配额导致未能履约。展望2022年，全国碳市场亟需制定三项政策：更新配额发放标准，修订碳排放核算和核查规范，以及重启中国核证自愿减排量（China Certified Emission Reduction，下称CCER）机制。碳市场是强制碳交易体系，CCER则是自愿碳交易体系，是碳市场的补充，两者均是以市场化方式降低碳排放的手段。控排企业可购买一定比例的CCER，用作配额以完成履约，一个单位的CCER相当于一吨配额。CCER需由国家发改委审批登记后方可交易。该机制于2012年配合区域试点碳市场推出，于2017年暂停审批。全国碳市场启动后，尚未重启审批。从更长远的角度看，全国碳市场还需要填补诸多政策空白，并且提高信息公开披露的力度。此外，全国碳市场还需要考虑连通用能权市场、绿电交易、新能源汽车双积分等其他双碳政策，共同推进减碳。
2021年是全国碳市场第一个履约周期，纳入管控的是2162家发电企业，年排放总量约45亿吨二氧化碳，占全国排放量40%以上。中国的全国碳市场是全球覆盖碳排放量规模最大的碳市场。每年12月31日之前，控排企业需对前一年的碳排放完成履约。首个履约年份2021年比较特殊，控排企业需在2021年12月31日之前，完成2019年和2020年两年的碳排放配额履约。2021年履约截止日，全国碳市场收盘价为54.22元/吨，较2021年7月16日的开盘价上涨13%。能效越高、单位产品碳排放量越低的电厂，配额盈余越多；反之，一些能效偏低的电厂获得的配额不足，需要在碳市场购买配额。五大发电央企（国家能源投资集团、华能集团、国家电力投资集团、华电集团和大唐集团）手握大量盈余配额，但出售意愿不强。据金融市场数据商路孚特估算，算上用于可履约的3000余万吨CCER，2021年度全国碳市场配额总盈余约3.6亿吨，其中约50%盈余掌握在中国的五大电力集团手中。不过，有盈余并不代表配额供大于求。全国碳市场2021年7月16日启动当天的成交量达到410万吨，从第二个交易日开始成交量开始下降，部分交易日成交量不足百吨。11月底开始，量价齐升，12月成交量达到整体交易量的76%，成交价超过60元/吨的高位。在此期间，多日出现有价无市的状态，挂牌交易的配额在一开市即被抢购完，当天余下的时间则无配额挂牌，企业求购不得。据《财经》记者了解，为使企业能如期完成履约，有地方政府出面游说有配额盈余的企业多拿一些配额出来交易。有的企业为找到可以购买的配额，不惜支付2%佣金给中间商。路孚特首席中国电力与碳分析师蔺苑对《财经》记者表示，手握大量配额的电力集团惜售，主要是担心未来政策对自身造成限制，担心卖出配额后需要时却无法买回来。这说明气候和环保政策有很大的引领作用，有利于碳市场发展。但也表明企业对政策连续性缺乏信心，因此持有大量盈余配额以应对未来的突发事件。大型发电集团方面则认为，履约截止日期前有价无市是由于政策不完善导致的。某电力集团碳市场负责人告诉《财经》记者，获取全国碳市场宏观基本面信息较困难，不便于企业做决策，建议主管部门完善信息披露，在发履约通知的同时披露碳市场有关信息，公布履约企业名单。此外，主管部门留给企业的履约时间较短，企业的决策体系难以适应，希望能给企业留出更长的履约时间。2021年各省配额发放时间不一，最早发放配额的是海南、上海、江西等地，从11月24日开始发放配额。大部分省份到12月才发放配额，离履约截止时间不足1个月。各地配额发放与履约完成的情况，主要与当地纳入管控的企业规模和历史经验有关。控排企业数量较少、有区域试点碳市场经验的地区履约较顺利。例如，海南省纳入管控的企业数量最少——仅7家，该省在全国率先完成了履约。山东省纳入管控的企业数量最多，共有330家；山东没有试点碳市场运营经验，且该省存在配额缺口的企业也远多于其他省份，因此履约较难。对于未能履约的控排企业，全国碳市场目前适用的政策为2020年12月25日由生态环境部部务会议审议通过的《碳排放权交易管理办法（试行）》。该文件规定，控排企业未按时足额清缴碳排放配额的，由市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款。如果没有整改，会相应扣发下年配额量。三万元的罚款远并不足于威慑恶意不履约的企业。全球发展最成熟的欧盟碳市场对不履约企业的经济惩罚非常高，企业在履约截止日时每缺少一吨配额，罚款为100欧元，远高于其购买配额的成本。此前中国的区域试点碳市场的整体履约率接近99%，与全国碳市场首年的履约率相当。个别区域试点碳市场对未履约的企业惩罚力度则更大，例如，北京碳市场在开市第一年，未能履约的企业需按照碳市场均价的3至5倍接受处罚。
在2021年的第一个履约周期里，生态环境部制定的配额发放标准较宽松，多数企业不需要购买配额即可完成履约，因此，全国碳市场2021年的交易量较低，市场活跃度偏低。市场活跃度可以用换手率（每年的配额交易量占当年发放配额总量的比例）和大宗协议交易（非挂牌的线下交易，每笔交易规模在10万吨以上）比例这两个指标来衡量。全国碳市场为了提高市场活跃度，至今未设交易手续费，而区域试点碳市场均有交易手续费。即便如此，全国碳市场2021年的市场活跃度与区域试点碳市场相比仍较低。中国共有广东、湖北、上海等8个区域试点碳市场，均开设于全国碳市场开市之前。全国碳市场启动后，区域试点碳市场继续运行，纳入全国碳市场的发电行业从区域试点碳市场剔除。各区域试点碳市场自行制定适用于当地的规则，包括纳入管控的行业、配额发放标准、交易细则以及履约要求等等。未来，所有可纳入碳市场的行业均会纳入全国碳市场，区域碳市场规模将逐渐萎缩直至关闭。区域试点市场每年的换手率在5%左右。而全国碳市场2021年的换手率不到2%。区域试点碳市场每年的挂牌交易和大宗交易之比接近1：1，大宗交易占比约50%；而全国碳市场2021年的大宗交易占比超过八成。业内人士认为，市场活跃度低体现了碳价格的市场化属性不够，未发出真实的碳价信号。流动性不够意味着有购买配额需求的企业有时难以买到配额，碳价容易被卖方操控。如果增加碳配额期货、期权等衍生品进入碳市场，可提高市场活跃度、增强流动性。欧盟碳市场在2005年推出时就同步上线了碳期货等衍生品，以每年12月底到期的碳期货为标杆合约。企业可提前购买12月底交割的期货来管理跨期碳资产。与此同时，欧盟碳市场从2013年起大幅削减给电力行业的免费配额，转为配额拍卖。这些都拓宽了企业参与碳交易的渠道，提高了市场活跃度。蔺苑表示，碳配额可以无成本跨期存储，且配额发放标准预期会更严格，所以全球各个碳排放交易体系中，都存在碳配额惜售现象。欧盟碳市场因为有机构投资者，有期货，有拍卖，所以避免了硬短缺。建议中国碳市场尽快丰富交易品种，提高市场活跃程度和流动性。根据中国相关规定，期货上市需要经过证监会批准。广州期货交易所计划两年内上市的碳排放权期货已获得证监会的批复，且已纳入广东金融“十四五”规划目标。全国碳交易系统运维管理机构上海环交所近期则表示，正在研究非期货类的碳现货衍生品，比如远期交易，掉期交易等。不过，有电力集团碳管理部门负责人认为，碳市场的目的是控排减排，最终实现碳中和，因此，碳市场交易的配额规模肯定是会不断萎缩的，控排企业参与碳期货的积极性不会很高。
2022年，全国碳市场进入第二个履约年份，控排企业将对2021年的碳排放情况履约。在这一年里，全国碳市场将有多项政策规范待完善，包括更新基准线（即发放配额的标准）、修正碳数据核算核查体系，重启CCER审批以及出台其使用细则等等。全国碳市场的基准线将越来越严，碳配额将日益紧张是确定的，但每一年的基准线具体如何变化，目前并未确定。路孚特预计，2019-2020年第一履约期里，全国碳市场配额发放盈余近7%，即可出售的配额总量比企业需购买的配额总量多出7%。2021年的基准线要在2019-2020的基础上降低7%以上，才能在账面上改变当年配额盈余的状况。蔺苑表示，2021年已经结束，但2021年排放基准线至今还没确定，控排企业至今不知道自己在2021年里发一度电排放多少二氧化碳，才能实现配额的盈亏平衡。同时，2019-2020年的盈余配额是否作废，主管部门至今亦未确认。政策缺乏连续性会使得企业欠缺安全感，既不利于碳市场交易，也不利于减排。另一方面，由于2021年发现了多起碳排放数据造假的案例，生态环境部正在全国开展大范围的数据质量调查。待调查结束后，2021年核算的排放量和发放的配额将在2022年多退少补。这部分排放量和配额量具体规模有多少暂不清楚。业内人士认为，上述调查会摸清全国碳市数据质量出现问题的关键原因，同时找到核查体系的漏洞，因此，相应的碳排放数据核算和核查规范可能会因此作出调整。这有助于全国碳市场更健康的发展，也会间接导致碳配额供需有所变化。作为碳市场补充机制的CCER机制预计将在2022年进入新周期。该机制源于2012年国家发改委发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》 (下称暂行办法) 。暂行办法规定，自2013年起，各区域试点碳市场启动运行后，允许控排企业使用CCER履约，同时鼓励其他企业主体通过自愿注销CCER的形式，进行自身碳排放量的中和。国家发改委于2017年3月宣布暂停有关CCER的审批，至今仍处于暂停状态。目前市场上的CCER都是2017年3月之前审批的，有数千万吨的存量CCER尚未被用于碳市场履约。全国碳市场的首个履约年份允许企业使用CCER抵消其5%的排放量，但今后如何使用CCER在全国碳市场履约，政策尚未明确。据碳中和综合服务商中创碳投计算，2021年进入全国碳市场的CCER预计约在3000—4000万吨。到2021年11月底以后，原本几元到十几元不等的各类CCER迅速涨价至每吨30元以上。据上海环交所董事长赖晓明近日透露，相关部门正在积极筹备CCER项目的备案和审批政策，有望于2022年重启。
碳市场是全球公认的以市场化方式减排温室气体的制度安排。目前全球共有30多个国家和地区正在或计划实施碳交易体系，覆盖的温室气体排放量约占当前全球排放总量的16%以上。欧盟碳市场发展最为成熟，其具有高度金融化、交易主体与产品多元化、交易监管机制与配套机制结构化等特征。2021年11月举办的联合国气候变化框架公约缔约方大会第26次会议（COP26）已达成了国际碳市场的制度框架和总体原则。未来，碳市场将越来越多地成为各国政府部门实现排放目标的有力工具。中国需要尽快完善碳市场制度建设，并积极与国际接轨。中国的区域试点碳市场从2012年就陆续开设，但全国碳市场的运行仍需要一整套全新的制度建设，目前正处于政策成熟前的临界状态。全国碳市场顶层设计——《碳排放权交易管理暂行条例》（下称条例）是全国碳市场运行的法律基础。条例由生态环境部组织起草，从监管体系、交易规范、碳排放数据核算核查等等多方面做出了规定。该条例列了入国务院2021年度立法工作计划，预计2022年将正式发布实施。根据生态环境部2021年3月20日发布的条例征求意见稿，全国碳市场主管部门为国务院生态环境主管部门，负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理。同时，生态环境部还要会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。对于全国碳市的交易细则，征求意见稿中指出：全国碳市场的交易产品主要是碳排放配额，可适时增加其他交易产品。全国碳排放权交易市场的主体包括重点排放单位，以及符合国家有关交易规则的其他机构和个人。未履约的控排企业未来所受惩罚预计将有所提高。征求意见稿称，控排企业不及时完成履约的，将由市级以上地方生态环境主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下的罚款。业内呼吁全国碳市场应尽快制定总量控制目标，取代目前的强度目标。强度目标是指未制定碳排放总量目标，只设定了单位产品的碳排放量控制目标。这意味着碳排放总量随着产量的增长而增长。欧盟以及其他多个地区的碳市场均设定了总量控制目标。当前，国家主管部门正在研究制定全国的碳达峰行动方案，未来这些任务会分解到各级地方政府和各个重点行业。如果全国碳市场从强度目标转为总量目标，就可以和碳达峰目标更好地衔接。上海联合产权交易所董事长周小全近日撰文表示，碳市场总量目标在碳排放控制中具有最基本的锚定作用，是减排政策制定、实施、评估的主要依据。建议充分考虑2030年前碳达峰和2060年前碳中和的要求，以及产业的承受力及竞争力，合理控制能源消费总量和能耗强度，并在全国碳市场初期碳排放强度控制的基础上，统筹建立碳排放总量控制目标。为了更好地推进双碳目标，全国碳市场还需要做好与其他政策机制的协同，包括可再生能源消纳保障机制、绿色电力证书交易制度、新能源汽车双积分制度、生态补偿制度，以及全国用能权交易制度等等。这需要生态环境部、发改委、工信部等多个政府部门的协同一致。
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