IIGF观点 |《基加利修正案》的历史脉络与近期风波

2022年9月下旬，美国参议院批准了《蒙特利尔议定书》的《基加利修正案》，但提出附加条件即美国国务院向实施《基加利修正案》的国际机构维也纳公约秘书处要求，将中国从接受过渡期资金援助的发展中国家名单中移除。在谈论美国此举之前，我们首先需要了解《基加利修正案》和《蒙特利尔议定书》到底是什么？臭氧层保护行动是如何与气候变化应对联系起来的？我国如何参与全球合作，在其中又发挥了怎样的作用？

有鉴于此，本文将沿着《保护臭氧层维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》及《基加利修正案》的时间轴，对各项条约的制定过程与主要内容进行回顾，帮助读者了解全球臭氧层保护行动的历史脉络，及其与气候变化应对行动的协同轨迹。随后，对我国在履行各项公约承诺中的实际行动进行梳理，并分析美国参议院此次歧视性提案的内容与实质，最后对该提案的影响与未来发展做出展望。

一、《保护臭氧层维也纳公约》奠定了全球应对臭氧层破坏问题的合作框架

臭氧层是大气平流层中臭氧浓度最大处，距离地球25至30公里，是地球的一个保护层。臭氧层能吸收99%以上对人类有害的太阳紫外线，保护地球上的生命免遭短波紫外线的伤害，被誉为地球上生物生存繁衍的保护伞。

1976年，联合国环境署(UNEP)理事会第—次讨论了臭氧层破坏问题。在UNEP和世界气象组织(WMO)设立臭氧层协调委员会(CCOL)定期评估臭氧层破坏后，1977年召开了臭氧层专家会议。1981年开始就淘汰破坏臭氧层物质的国际协议进行政府间的内部讨论，并于1985年3月制订了《保护臭氧层维也纳公约》(Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer)。

《维也纳公约》于1988年正式生效，其在前言中指出，臭氧层破坏给人类带来了潜在影响，并根据《联合国人类环境宣言》中的原则，呼吁各国采取预防措施，使本国内开展的活动不要对全球环境造成破坏。公约同时呼吁各国加强该领域的研究，鼓励政府间组织在研究、有计划地观测臭氧层、监督氟氯碳化物CFCs的生产，以及信息交流方面的合作。缔约国承诺针对人类改变臭氧层的活动采取普遍措施以保护人类健康和环境，旨在减少人为活动对臭氧层产生的影响，对消除臭氧层空洞起到了关键作用。

需要注意的是，《维也纳公约》是一项框架性协议，不包含法律约束的控制和目标，但已经成为全球保护臭氧层行动的重要法律基础。此外，该公约在前言中指出在保护臭氧层行动应考虑发展中国家的特殊情况和要求，这实际上暗示了发达和发展中国家在处理全球环境问题上的合作原则，即1992年联合国环发大会所确定的“共同但有区别的责任”原则。

我国政府于1989年9月11日正式加入《公约》，并于1989年12月10日生效。

图1：臭氧层保护的国际与国内行动

资料来源：IIGF整理

二、《蒙特利尔议定书》旨在明确臭氧层消耗物质的管控措施及缔约方责任

《维也纳公约》制定2个月后，英国南极探险队队长J.Farman宣布，自从1977年开始观察南极上空以来，每年都在9至11月发现有“臭氧空洞”。该发现引起举世震惊。1985年9月，为制定实质性控制措施的议定书，UNEP组织召开了专题讨论会。同年10月，决定成立保护臭氧层工作组，从事制定议定书的工作。

《蒙特利尔议定书》全名为“蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）”，是联合国为了避免工业产品中的氟氯碳化物对地球臭氧层继续造成恶化及损害，承续1985年保护臭氧层维也纳公约的大原则，于1987年9月16日邀请所属26个会员国在加拿大蒙特利尔所签署的环境保护公约。该议定书自1989年1月1日起生效。

议定书对主要的臭氧层消耗物质（Ozone Depleting Substance, ODS）CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114、CFC-115等五项氟氯碳化物及三项哈龙的生产做了严格的管制规定，并规定各国有共同努力保护臭氧层的义务，凡是对臭氧层有不良影响的活动，各国均应采取适当防治措施，影响的层面涉及电子光学清洗剂、冷气机、发泡剂、喷雾剂、灭火器等。此外，公约中亦决定成立多边信托基金，援助发展中国家进行技术转移。议定书中规定将氟氯碳化物的生产冻结在1986年的规模，并要求发达国家在1988年减少50%的制造，同时自1994年起禁止哈龙的生产。

图2：主要的臭氧层消耗物质

资料来源：环境科学研究

议定书签署当年，中国政府认为条约内容没有体现出发达国家是排放CFCs造成臭氧层耗减的主要责任者，对发展中国家提出的要求不公平，所以当时没有签定这个议定书。1990年6月，在伦敦召开的缔约方第2次会议通过了《议定书》修正案。由于《伦敦修正案》中建立多边基金的条款基本上反映了发展中国家的意愿，包括印度在内的许多发展中国家，都纷纷表示将加入修正后的《议定书》。中国代表团在会上也表示将建议我国政府尽快加入修正后的《议定书》。1991年6月14日，中国政府驻联合国代表团将加入修正后《议定书》的文件交给联合国秘书长。在缔约方第3次会议上，中国政府代表团宣布了中国政府正式加入修正后《议定书》的决定。

《蒙特利尔议定书》规定，从1990年起，各缔约方根据可以取得的科学、环境、技术和经济资料，至少每4年一次对《蒙特利尔议定书》的控制措施进行评估。根据做出的评估，缔约方可以对《蒙特利尔议定书》进行调整和修正。迄今为止，《蒙特利尔议定书》经过5次修正（《伦敦修正案》《哥本哈根修正案》《蒙特利尔修正案》《北京修正案》和《基加利修正案》）和6次调整，主要涉及管控气体范围的增补，以及多边基金的建立和与气候变化应对的协同等。

《蒙特利尔议定书》是臭氧层保护领域第一份具有法律约束力的文件，比起同样致力于全球环境保护的《京都议定书》要早十年，为全球气候变化合作提供了良好的示范。各缔约方履行《蒙特利尔议定书》后，世界共削减了98.6%的消耗臭氧层物质的生产量和消费量。联合国前秘书长科菲·安南先生称：“我们签订的《蒙特利尔议定书》是迄今为止最成功的国际协议”。根据《自然》杂志2020年的一篇论文，自《蒙特利尔议定书》签订后，平流层中破坏臭氧层的化学物质的浓度开始逐渐降低，臭氧层空洞开始愈合，臭氧空洞值在2019年9月观测到过去30年的最低值，预计在2070年左右完全恢复。

分析《蒙特利尔议定书》成功的原因，首先是概念清晰，没有利益冲突，任何国家都会遭受到臭氧层变薄的危害；其次，破坏臭氧层的主要物质为氯氟烃，该物质仅在部分工业化国家生产，因此从供给端切断氯氟烃的生产只需少数几个国家下决心即可，责任易于落实到位；再次，臭氧层遭受破坏的原因、现状和影响都具有明确的科学依据，容易形成科学共识和政治共识，从而推动全球合作；最后，氯氟烃的替代技术发展迅速，有低成本高效能的替代物。

三、《基加利修正案》开启了气候变化应对与臭氧层保护的政策协同

《基加利修正案》于2016年10月15日在卢旺达基加利通过，将氢氟碳化物（HFCs）纳入《蒙特利尔议定书》的管控范围。HFCs是消耗臭氧层物质（ODS）的常用替代品，虽然本身不是ODS，但HFCs是温室气体，具有高全球升温潜能值（GWP）。2016年达成的《基加利修正案》不仅是《蒙特利尔议定书》的修正条约，同时也是继2015年通过《巴黎协定》的全球减排框架之后出台的一系列有关气候变化的行业性协议中的第一个，从而开启了协同应对臭氧层耗损和气候变化的历史新篇章。

氢氟碳化物不是指某一种特定的化学品，而是一类物质，不含会导致臭氧消耗的氯或溴，因此是传统ODS的常用替代品，广泛应用于制冷、空调和消防行业，同时还被用作发泡剂和喷雾罐推进剂，以及生产其他化学品的原料。《基加利修正案》共管控18种HFC，包括HFC-32、HFC-125、HFC-134a、HFC-143a、HFC-152a、HFC-227ea、HFC-245fa和HFC-23等，并列明了各物质的GWP（表示该物质的全球变暖影响相当于等量CO2的倍数）。

图3：《基加利修正案》新增的管控物质及其GWP

资料来源：生态环境部

《基加利修正案》为发展中国家和发达国家分别制定了HFCs的削减时间表，其中我国作为A5第一组的发展中国家，应从2024年期将受控用途的HFCs生产和使用量冻结在基线水平，2029年起HFCs的生产和使用量不超过基准线的90%，2035年起不超过基准线的70%，2040年起不超过基准线的50%，2045年起不超过基准线的20%。非A5的发达国家则已经于2020年开始进入HFCs的实际减排履约期。

图4：HFCs的削减时间表

资料来源：生态环境部

根据科学评估，《基加利修正案》具有显著的气候效益，履行修正案的管控要求可以使HFCs的排放量在本世纪末降低至每年10亿吨二氧化碳当量，从而实现每年避免70亿吨二氧化碳当量的排放，能有效减缓全球升温0.4℃。此外，制冷器和空调设备在由HFCs向低碳环保制冷剂替代转换的过程中，还可以通过提升能效等手段，使气候变化减缓的效益提升数倍。

图5：《基加利修正案》的气候效益

资料来源：生态环境部

四、中国用实际行动兑现自身在臭氧层保护与气候变化应对领域的国际承诺

自上世纪80年代末以来，中国政府高度重视保护臭氧层工作，积极加入国际臭氧层保护的相关公约组织，并积极成立专门机构，全面开展保护臭氧层履约管理工作。

中国国家保护臭氧层领导小组成立于1991年，由18个部委联合组成，是中国政府跨部门间的协调机构，负责履行《维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》，组织实施《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰的国家方案》，并审核各项执行方案和提出决策性意见。国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室成立于2000年，由当时的环境保护部（现为生态环境部）、商务部和海关总署联合组成，全面负责有关消耗臭氧层物质进出口管理事宜。保护臭氧层多边基金项目管理办公室于2000年设在环境保护部（现为生态环境部），负责有关保护臭氧层多边基金项目的选择、准备和报批工作，并对项目的实施进行统一协调、管理和监督。

此外，为实施消耗臭氧层物质逐步淘汰计划，中国政府在消耗臭氧层物质及其替代技术与替代品的生产、消费、进出口等各个环节加强政策、法规控制与监督管理力度。所有政策法规都与相应的国家和行业淘汰战略和淘汰计划配套实施。除《中华人民共和国大气污染防治法》和《消耗臭氧层物质管理条例》这些原则性法律法规外，已实施的政策法规主要包括生产管理政策、消费管理政策、排污申报登记制度、产品质量管理政策、环境标志制度、进出口管理政策、禁令、监督管理体系等八个方面。

图6：中国加入《维也纳公约》以来的积极行动

资料来源：环境科学研究

自1991年正式加入《蒙特利尔议定书》以来，中国履约工作取得显著进展。到2008年底，中国共实施了400多个多边基金单个项目和17个行业计划，涵盖了5大类12种消耗臭氧层物质。2007年7月1日，中国已经全面停止CFCs和哈龙的生产和进口，提前两年半实现议定书履约目标。2007年9月《蒙特利尔议定书》第19次缔约方大会通过了加速淘汰HCFCs的调整案，根据该调整案，发展中国家应加速淘汰HCFCs。2010年1月1日，中国停止了CTC和TCA的生产和使用。加速淘汰HCFCs成为目前保护臭氧层和减缓气候变化工作的重中之重。

2021年4月16日，习近平主席宣布中国已决定接受《基加利修正案》，加强氢氟碳化物等非二氧化碳温室气体的管控。2021年6月17日，中国常驻联合国代表团向联合国秘书长交存了中国政府接受《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》（以下简称《基加利修正案》）的接受书，修正案将于2021年9月15日对我国生效，我国成为修正案第122个缔约方。中国政府高度重视保护臭氧层履约工作，扎实开展履约治理行动，取得积极成效。

2021年9月10日，生态环境部发布《关于控制副产三氟甲烷排放的通知》（环办大气函〔2021〕432号）。自2021年9月15日起，所有副产HFC-23应尽可能进行销毁处置，不得直接排放；除作为原料用途和受控用途使用外，副产HFC-23应采用《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》缔约方大会核准的销毁技术尽可能销毁处置。

2021年9月29日，生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部共同修订发布了《中国受控消耗臭氧层物质清单》（2021年第44号公告），增补基加利修正案提出的受控物质，并注明其主要用途和削减义务；明确受控物质应包括该类物质的异构体，也包括运输或储存容器中的相应物质或混合物，但不包括制成品内所含的受控物质或混合物。

2021年10月25日，生态环境部、商务部、海关总署共同修订了《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》（2021年第50号公告）。自2021年11月1日起，我国正式开始对HFC进出口贸易实行进出口许可证制度。相关申请经国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室批准后，向商务部或受商务部委托的发证机构申领进出口许可证，凭进出口许可证办理通关手续，并遵守相关法律法规。

中国批准《基加利修正案》及履约行动具有非常重要的意义，作为全球最大的HFCs产品消费国和出口国，我国的冰箱和空调产量的全球占比分别达到60%和80%以上。接受该修正案就意味着中国承诺将在2024年之前冻结HFCs的生产和使用水平，并在2040年之前将其减少一半。就减排轨迹而言，这比中国目前承诺的“3060”碳减排路径都要陡峭，这也反映出甲烷、HFCs等高GWP气体是近十年减排任务分解的重点方向。

五、美参议院批准《基加利修正案》，但提出将中国移出“发展中国家”名单

在9月21日的美国参议院投票中，《基加利修正案》支持者获得了超过三分之二的投票比例，美国参议院以69比27的投票结果批准了这项协议。该协议拟在15年内将HFCs的生产和使用逐步减少85%，自2016年发起以来，已有120多个国家加入。美参议院议员声称这是“应对大规模全球变暖的历史性一步”，在一遍遍炫耀所谓“贡献”的同时，美国国会还不忘借机打压中国。

在批准该协议之前，参议院以96比0的票数通过了由参议员丹·沙利文和迈克·李提出的条款，规定只有由美国国务卿布林肯向维也纳公约秘书处（负责监督联合国《蒙特利尔议定书》的执行情况）提出将中国从该条约的发展中国家名单中删除，参议院的批准才生效。在该名单上的国家被允许有更长的时间逐步淘汰《基加利修正案》规定的HFCs（如图4所示，美国遵循的是红线减排路径，中国遵循的是蓝线减排路径），并有资格在过渡期获得资金援助。

资金援助指的是《伦敦修正案》把原《蒙特利尔议定书》中第十条“技术援助”改为“基金机制”，规定缔约方应设置一个机制，建立一个多边基金，由不属于第五条第一款行事的缔约方捐款，向按第五条第一款行事的缔约方提供财务及技术合作。其中我国为第五条第一款缔约方，美国为非A5缔约方。多边基金还在缔约方权力下设置一个执行委员会，制定并监督具体业务政策、指导方针和行政安排的实施。还明确指出，每一缔约方应配合基金机制，在公平和最有利的条件下，确保向按第五条第一款行事的国家迅速转让替代物和有关技术。

除了沙利文的提案以外，参议员约翰·巴拉索提出了与中国有关的更严厉的修正案，但并未能付诸投票。该提案要求“把各国同意修正《蒙特利尔议定书》以将中国从发展中国家名单剔除作为参议院批准条件。” 他在9月21日的投票前发言说，中国被列为发展中国家可能对美国不利，美国不应该让中国从旨在帮助真正的发展中国家的一系列特殊规则中获利。

这些参议院的提案表达了国会的观点，即中国“不是一个发展中国家，联合国和其他国际组织不应如此对待它”。国会要求布林肯在《蒙特利尔议定书》签署国召开2023年会前提出将中国移出发展中国家名单的要求。美国参议院之所以通过该条款，就是想借机攀扯中国，以应对环境危机为借口将中国“踢出”发展中国家行列，用发达国家标准要求、限制中国经济发展，实现在经济领域对我国的进一步打压。

六、提案难获通过，更不会对我国的发展中国家地位产生实质影响

正如上节所述，美国参议院获全票通过的提案是 “要求国务卿布林肯在《蒙特利尔议定书》签署国召开2023年会前提出将中国移出发展中国家名单的修正案”。此处有两个关键点。首先，政府部门的国务卿布林肯需要接受另一权利分支参议院的提议，代表美国在缔约方大会上提出修正案；其次，《蒙特利尔议定书》的国际缔约方大会需要表决通过美国移除中国发展中国家地位的修正案提议。

逐一进行分析，首先是美国参议院和政府内部的利弊权衡。

参议院环境委员会主汤姆·卡佩尔在9月20日的投票发言中反驳了共和党人的担忧，他说，《蒙特利尔议定书》的金融援助计划促进了向下一代制冷剂的过渡，并非只向中国提供援助。事实上，中国只得到了这些资金的一小部分。他引用了一个行业组织的研究，发现《蒙特利尔议定书》的资金只支持不足中国制冷市场规模的2%，而且这个百分比还在不断下降。此外，外交关系委员会主席鲍勃·麦能德兹在谈到对中国有利的问题时表示，“坦白来讲，提出这个观点是可以的，但它不应该对我们是否加入《基加利修正案》有任何影响。”他强调，HFCs削减协议将更有利于美国而不是中国，因为美国正在生产HFCs的替代品，而中国还在“广泛使用过时的化学品”。

近段时间中美关系陷入建交以来的低谷，加上拜登批准延长对华加征关税，打破了中美贸易战结束的可能，若现在再提出改变中国“发展中国家”身份，那中美两国关系很可能如驻美大使秦刚所提到的“颠覆性，全局性的破坏”。鉴于此，短期内拜登政府或不会在该问题上轻易向参议院妥协，进而进一步刺激中国。此外，一旦美国将中国从发展中国家行列剔除，那中国所享受的发展中国家待遇也将逐渐取消，虽然早在2020年2月美国贸易代表办公室就曾宣布取消包括中国在内25个经济体的WTO发展中国家优惠待遇，但总体上相对发达国家而言在关税等领域还是拥有一定优惠待遇。而一旦这些待遇全部取消，造成的成本提高将有很大一部分转由美国民众买单，这对于当下屡创历史新高的美国通胀率无异于雪上加霜。所以，出于自身利益考量，在现阶段美国政府也不会轻易改变中国“发展中国家”身份。

其次从国际角度来看，中国的发展中现状与美国的气候不负责形象都不会让美方阴谋轻易得逞。

各大全球组织包括联合国、世贸组织、世界银行衡量发达国家与发展中国家都有着不同标准，但有几项关键指标却是相对一致的，例如人均国民生产总值、工业化水准、人类发展指数等等。以人均国民生产总值为例，在世界银行列出的全球31个发达国家中，位居最后一位的是希腊，而2021年希腊人均GDP总额为2.03万美元，位居第一位的卢森堡人均GDP则为13.67万美元，至于美国则以6.93万美元跻身全球第五。同期中国人均GDP为1.25万美元，仅是希腊的61%，美国的18%，卢森堡的9.1%。从事实出发，中国的发展中国家地位是毋庸置疑的。

历史上，美国是最大的温室气体累积排放国，迄今为止，美国占全球累积二氧化碳排放量的25%，中国仅占13%。更重要的是，近年来美国在应对气变领域的所作所为，早已使其丧失了在气候变化领域的信誉和领导力，不但曾先后退出《京都议定书》与《巴黎协定》。并且，美国和其他发达国家在2009年哥本哈根会议承诺的每年1000亿美元的气候援助资金始终没有落实。与之相对的，作为全球最大的发展中国家，中国在应对气候变化领域一直坚持共同但有区别的责任原则，近年来做出大量贡献，包括提出“双碳”战略、推动“一带一路”绿色发展、以及帮助太平洋岛国共同应对气候变化等。根据《维也纳公约》第9和第10条的规定，议定书的修订需要获得出席并参加表决的该议定书的缔约国三分之二的多数票。

由此可见，美参议院要求移除中国在《蒙特利尔议定书》下的发展中国家地位的提案通过的可能性极低。更重要的是，发展中国家地位的修正提案仅限于《蒙特利尔议定书》，目前暂未涉及到其他国际合作领域。因此，起码在短期内，该提案都不会对我国的发展中国家地位产生实质影响。

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参考文献

1、百度百科—保护臭氧层维也纳公约.

https://baike.baidu.com/item/%E4%BF%9D%E6%8A%A4%E8%87%AD%E6%B0%A7%E5%B1%82%E7%BB%B4%E4%B9%9F%E7%BA%B3%E5%85%AC%E7%BA%A6/8894348?fr=aladdin

2、百度百科—蒙特利尔议定书. https://baike.baidu.com/item/%E8%92%99%E7%89%B9%E5%88%A9%E5%B0%94%E8%AE%AE%E5%AE%9A%E4%B9%A6/8551529?fr=aladdin

3、陆克文：中国接受基加利修正案释放积极信号. https://mp.weixin.qq.com/s/86akrBYvFuECR9HRZMIOQg

4、臭氧层与碳排放扯到一起了？《基加利修正案》：氢氟碳化物纳入消耗臭氧层物质清单. https://mp.weixin.qq.com/s/T1IMxXjCZA7cFVE9CkRZmQ

5、速递｜美参议院批准《基加利修正案》，但提出将中国移出"发展中国家"名单. https://mp.weixin.qq.com/s/TIGmafjryXoea8JfeKktyQ

6、美参议院批准气候修正案，不忘给中国“使绊儿”. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1744751004546735628&wfr=spider&for=pc

7、96：0全票通过！将中国定为“发达国家”，美国可没安好心. https://www.163.com/dy/article/HI7LBEIJ0535MYRI.html

8、《蒙特利尔议定书》35周年：全球合作以保护地球上的生命. https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4OTUwMDM1Ng==&mid=2654546347&idx=1&sn=c619b419fa4dbc9a637dd4a10fb1404d&chksm=8bd47600bca3ff1684aa65d35694238d958088be67913cb1b4ae456cfb81aa5875de9213c912&scene=27

作者：

郭敏平 中央财经大学绿色金融国际研究院粤港澳大湾区绿色金融研究中心副主任

研究指导：

崔莹   中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

原创声明

如需转载、引用本文观点，请注明出处为“中央财经大学绿色金融国际研究院”

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新媒体编辑：侯一佳

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