使馆的人员构成——话说馆长

说起在大使馆里工作的人，大家总会觉得带有一些神秘色彩，其实他们和在其他政府机构里工作的人员一样，只是工作的机构和条件有些特殊而已。

在大使馆里工作的人员大致上可以分为三类：即外交官员、行政事务及技术职员、当地雇员。

话说馆长

外交官员中阶层最高的当然是馆长，在大使馆中自然是大使。这是大多数外交界之外的人们都十分清楚的。人们读报、看新闻，都知道一个国家和另一个国家建立外交关系时就会互相派遣大使。

这种情形其实还只是在近几十年的外交实践中才出现的。在现代国际社会中，各国建立外交关系后，都互派大使。但是在自十五六世纪至本世纪初叶的相当长时期内，情形却并非如此。在很长一段时期里，一些国家通常只向少数相互友好的君主国家派遣大使。

印度学者B·森在他所著的《外交人员国际法与实践指南》一书中指出：“在19世纪和本世纪前20年，由于大使是君主或国家元首个人代表的理论仍然流行，派遣大使级外交代表是有区别的。通常大使只派往大国和那些被认为是传统的友好国家。1893年以前，美利坚合众国未曾任命过大使级的外交代表。同样，向华盛顿派遣的外国外交代表也低于大使级。瑞士联邦虽然接受来自其他国家的大使，但直到近几十年才开始向外派遣大使。

维多利亚女王统治时期，联合王国仅在维也纳、圣彼得堡和君士坦丁堡派有大使。联合王国于1862年任命了驻柏林的大使，1876年任命了驻罗马的大使，1877年任命了驻马德里的大使，1893年任命了驻华盛顿的大使。本世纪的前30年，联合王国仅在东京、布鲁塞尔、里约热内卢、里斯本、布宜诺斯艾利斯、华沙和圣地亚哥设立了大使馆。”

而对于被认为不重要或不友好的国家，从前的外交实践中则是派驻公使。美国作家马丁·迈耶指出：“‘大使’的尊衔不是轻易封赠的；至1860年止，英国一共只派出三位大使——即驻巴黎、圣彼得堡和君士坦丁堡的三位大使。法国派出的大使要多一些，而美国直到1893年止，还未曾派出一位大使，宁愿使用‘公使’这一官衔。美国人固有的、强烈的共和主义情绪使他们对这个称谓更感安心。因为公使身份使他只能和驻在国政府打交道，而不能参加围绕宫廷举行的各种典礼仪式。”公使与大使不同，因为（B·森说，）“公使没有与君主直接交谈的权利”。

中国自清政府从19世纪60年代开始派出驻外使节至本世纪30年代民国时期，所派驻各国的都是公使，而当时向中国派出外交代表的国家派往北京的，也都是公使。

• 老外交官顾维钧

中国的老外交家顾维均在他的回忆录中讲到他奉派出任中国驻法国公使时说：“那时没有大使馆，只有一等公使、二等公使等。驻外公使通常是二等。当我在华盛顿任公使时，我们在国外还没有一等公使。中国在国外甚至连一个大使馆都没有。外国认为中国没有资格设立大使馆。”

1815年的维也纳会议对各国派出的使节的地位高下有过规定，即各国派出的外交代表分为四级。

B·森在他的著作中写道：“1815年维也纳会议首次对外交代表的等级作出明确规定，其后在1818年的埃克斯，拉·夏佩勒会议上又对此做了修改。根据这些规定，外交代表分为以下几等：

（一）大使

（二）全权公使

（三）向君主派遣的驻办公使

（四）向外交部长派遣的代办

这些等级划分至今仍然适用，只有驻办公使已不再被视为使馆馆长，教皇的外交代表称教廷大使，和大使属同一等级，教廷公使与全权公使属同一等级。”

关于馆长级外交代表之所以要分成四级，并且要通过国际会议把礼宾次序定下来，是因为那时的大使或公使都是作为君主的代表派出，他们在国外的荣誉和地位高低常常被视作其所代表的国家和君主的荣誉、地位的象征。因此，争夺礼宾席次的高低，便成了维护国家与君主的地位之争，成了关乎国家荣誉的大事，大使们有时为此会大打出手。

• 英国皇家马车

萨道义在他所著的《外交实践指南》一书中记下了一则今天看来似乎有点可笑的故事：

1661年9月30日在伦敦，瑞典大使正式入城时发生了严重的事件。在举行这种‘仪式’时，按照习惯，各国驻当地的大使派遣他们的马车参加，以壮仪仗。西班牙大使瓦特维尔派他的马车和牧师、侍从等40余人组成的一队武装仆从，到出发地点——托尔码头。法国大使德斯特拉德伯爵的马车和瑞典大使乘坐的王家马车也在该处。坐在法国马车里的有德斯特拉德的儿子，带着一些侍从，并且由150个人护送他，其中有40个人带着枪。

在瑞典大使上岸并乘坐了王家马车后，法国的马车想跟随王家马车而去。当西班牙人出来抵制时，法国人拔出剑来刺向他们并向他们射击。西班牙人就进行自卫，砍伤了法国人所骑两匹马的腿腱，重创骑在马背上的马夫，把驾车者拖下车来，接着胜利地取代了法国马车的位置，别人再也无法同他们争夺。

萨道义还记述了一个小故事：1762年冬在伦敦王宫的舞会上，俄国大使先到达，即坐在罗马皇帝的大使的次席，罗马皇帝的大使座位是在外交席的两排座位中的第一位。法国大使来迟了，就登上第二排，并设法插入他的这两位同僚之间，接着你一句我一句地发生了口角。在这次事件引起的决斗中，俄国大使受了重伤。

在今天的人们看来，上面两件事情似乎显得十分可笑。要是今天有两个国家的大使在一场舞会上或其他外事活动场合争吵起来并大打出手，CNN一定会以最快速度在它的新闻节目中向全世界报道，不出24小时，全球至少会有10亿人看到他们两位狼狈的“尊容”。用中国老百姓的话来说，外交官应当是“骂人都不带脏字”的人，但在一二百年前，却发生过在外交场合上演的全武行闹剧。

• 新中国第一份国书是由毛泽东主席签署、周恩来总理兼外长副署，任命王稼祥为中国驻苏联特命全权大使。图源：《建国初期的外交部》

与此类争夺席次先后或地位高低有关的，还有今日大使们的正式称呼。稍微有一些外交常识的人都知道，在现代国际关系的实践中，一个国家派出的大使，一般都被称为“特命全权大使”。“特命全权”四个字的意义并不难理解。只是为什么所有大使的官衔前一定都要冠以这样两个词呢？再说，既然所有的大使都拥有这样两顶桂冠，那它们还有什么重要意义呢？

原来，所谓“特命全权”，也是为了争夺地位和席次。当初欧洲一些国家派出的大使并不都是“特命全权”的，特命全权大使的地位要高于非特命全权大使，在外交活动中，特命全权大使的礼宾次序要排在非特命全权大使前面。为了避免在外交场合排位在他国使节之下而有损本国的颜面，各国就都向外派遣“特命全权”大使，这一做法后来也延续下来而成了今天的惯例。当所有的大使都是“特命全权”的时候，自然就要用另外的办法来排列位次和顺序了。

因此，为了减少和防止发生类似的冲突，在B·森提到的两次国际会议上，对大使们和其他馆长的席位次序的先后，作了明确的规定。这是上个世纪的聪明人想出来的办法。而外交发展到今天，一切都要成熟得多了，使馆长们的位次更加明确了。

费尔萨姆的《外交手册》引用了更新的材料，指出：

使馆馆长等级根据有关政府的协议，分为如下三级：

（一）向国家元首派遣之大使（AMBASSA-DORS）或教廷大使（PAPALNUNCIOS），及其他等级的使馆长（如英联邦成员国之间互换的高级专员HIGHCOMMISSIONERS)；

（二）向国家元首派遣的使节（ENVOYS）、公使（MINISTERS）及教廷公使（PAPALINTERNUN-CIOS)；

（三）向外交部派遣的代办（CHARGESD'AF-FAIRS)。

使馆长并不因等级的关系而有所区分，但在有关位次和礼宾的事务上除外；而且只有大使级的馆长享有晋见国家元首的权利。

 费尔萨姆书中所述，其实也就是1961年《维也纳外交关系公约》中的规定。

但在实际的外交实践中，近几十年来的情况还要简单一些。

教廷大使是梵蒂冈教皇派出的，在信奉天主教的国家里，教廷大使的地位自然受到尊崇，但这一情形并不普遍存在于世界各国的外交界。而且梵蒂冈教廷在国际事务中的作用也不能等同于一个主权国家。

另外，第二次世界大战以后，尤其近几十年来，各国其实已渐渐地不再互派公使了，而逐步改为一律互相派遣大使。公使这一级别的外交官衔依然存在，但是现在各国派出的公使只是在大型使馆中担任该馆的第二把手，而不再像从前那样担任馆长了。可以说，在当今的外交实践中，担任馆长的公使，实际已渐渐不存在了。

所以，在当今世界的外交界，我们经常见到的馆长级外交代表往往就是大使和代办两种。

大使的地位和级别，在同一个国家派出的大使中，当然是有区别的，尤其在大国的外交系统中。一般国家的大使，其内部级别大致会分成三四个等级。派至重要大国的大使，其级别和地位显然要远高于派往小国的大使，甚至有时驻大国使馆中的公使、参赞的级别都要高于派驻小国的大使。比如中国驻美国大使馆中的公使，其级别显然要高于驻某个岛国的大使。苏联派驻美国的大使要当到执政的苏联共产党的中央委员，而驻小国的苏联大使在级别方面自然无法和其相比。有的国家将派往小国的大使调至驻大国使馆中去担任参赞的事，也屡见不鲜。

但只要是大使，不论其内部级别高低，都是自己国家驻一个外国的首席外交代表，都可以被称作“阁下”，在一个国家的外交界，所有各国派来的大使，其地位都是相等的。

如果在外交场合一个国家的若干名驻外大使碰在了一起，尽管他们在国内的级别可能不一样，但在礼宾上都会受到同样的尊重。

驻同一个国家的各国大使的位次则按他们递交国书的日期先后来排列，先到达递交国书的位次在前。

有些英联邦国家派驻同样是英联邦国家的外交代表，称作高级专员。这是有历史由来的。

《外交人员国际法与实践指南》一书中对此有这样的介绍：英联邦的情况需要专门讨论。第一次世界大战之前，英国的海外属地包括加拿大、澳大利亚、南非、新西兰、印度帝国以及各殖民地和被保护国，加上不列颠和爱尔兰共同构成了一个以英王作为国家元首的国际法意义上的统一体。若干英帝国领地在第一次世界大战中曾起到积极和巨大的作用，为其后来的自治以及最终在英联邦内被承认为独立国家铺平了道路。

1926年的帝国会议承认加拿大、澳大利亚、新西兰和南非与大不列颠为英帝国中地位平等的自治体，在内外事务中互不从属，共同忠于英国国王，并自由联合作为英联邦成员。尽管这些自治领继续效忠于英王，但它们在英联邦内已经成为独立的主权国家，这样它们就有权自由向外国派遣使节和接受外国使节。但是，在各自治领之间是不能互派使节的，因为英王作为所有自治领的国家元首，不能代表一个自治领向作为另一个自治领首脑的他本人派遣使节。因此，英联邦国家之间就采取了互派高级专员的做法。”

后来，英联邦中的有些国家不但取得了独立，还成立了共和国，有了自己的国家元首，但它们还是留在了英联邦内，并且出于历史和感情方面的原因，承认英国国王为英联邦的国家元首，所以英联邦国家之间互相派遣的外交代表称高级专员。但是这些高级专员的地位和所行使的职务与其他国家派出的大使是完全一样的。

因此，在英联邦国家内的外交界，既有大使，也有高级专员，除了称呼不同，其他方面，尤其在礼宾方面，这两者被视作是完全一样的。这已为各国外交界所普遍认可和接受。

大使的地位是很崇高的，这是“由于大使拥有国家元首在国外的化身的身份”，美国总统肯尼迪在1961年曾把美国驻各个国家的大使称作是“国家队”的领队，他在给一位美国大使的指示中写道：“就你的个人权力和职责而言，我将依赖你监督并协调美国政府在该国的一切活动。你主管美国驻外机构的全部人员，我并且认为，你应监督其全部行动。驻外机构不仅包括国务院人员及驻外外交人员，并且还应包括在该国有行动方案或活动的一切其他美国政府机构的代表。”

• 2021年11月21日，外交部发布声明，中国立陶宛两国外交关系降为代办级。

代办也是馆长（或代馆长），但代办的级别要低于大使。目前外交实践中代办分为常驻代办和临时代办两种。

临时代办是当担任馆长的大使因故（休假、述职或开会等）离开驻在国时，由馆内的首席馆员担任。一般在设有公使的馆内由公使担任，未设公使的则由负责政治事务的公使衔参赞（在未设负责政治事务的公使衔参赞的则由政务参赞）担任。有时有的使馆中连政务参赞也未设，则由负责政治事务的一等秘书担任。个别情况下（如未设负责政治事务的一等秘书）也有由负责政治事务的二等秘书以至随员出任临时代办的。临时代办只是在馆长离开驻在国期间临时担任代理馆长和主持馆务，一旦馆长回任，其任期自然结束。

常驻代办则分为两种情况。一是多派在大使不常驻的国家。比如一名大使奉命兼驻同一地区的几个国家，在他常驻的国家里，自然由他担任使馆馆长。而在他不常驻的国家里，有的也设立使馆，大使只是每年一次或有事时前去，这时国内就往往派有一名官员（通常是参赞或一等秘书）在驻那个国家的使馆中担任代办，主持日常馆务。

另一种情况则是在外交关系处于特殊情况下派出的代办。如中华人民共和国成立后，英国和中国未建立正常的外交关系，双方仅互派了代办，而不是大使，这一做法延续了许多年，直到70年代两国外交关系才升格为大使级。又如80年代，因为荷兰向台湾出售武器，中国立即召回了驻荷兰的大使，不久两国的外交关系降为代办级，后来才又恢复正常。

代办不同于大使，在外交上级别低于大使，在外交活动中其礼宾地位在大使之后。但这并不说明代办在国内的地位也一定低于大使。从国内派任代办的官员可能是各种级别的。一般来讲，代办多由参赞或一等秘书级的外交官出任，但当年中国驻英国的代办或英国驻中国的代办，其内部的官阶却决不比派驻一般国家的大使低（如果不说更高的话）。

类似的特例还有，70年代中期中国和美国两国互设的联络处，其联络处主任不是大使，但其重要性、地位和级别却要远高于驻一般国家的大使。

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文字 | 《大使馆和外交官》 

作者 | 科兰 著

图片 | 除标注外源自网络

编辑 | 外交官说事儿 小哈

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