为何经济制裁对朝鲜无效？

2017年以来，朝鲜多次进行弹道导弹测试与氢弹试爆，让朝鲜半岛的局势持续加温。美国为制裁朝鲜，除跟南韩与日本进行数次联合军演，亦透过外交游说促成联合国安理会通过对朝鲜第9次最严厉的经济制裁。尽管如此，为何朝鲜依然无所畏惧，除了继续进行导弹试射之外，对于美国的威胁也不假辞色的回呛。经年累月的经济制裁难道真的无法发挥约制朝鲜的效果吗？这点倒是值得反思之处。

近期联合国对朝鲜制裁案的效益评估

今年9月3日朝鲜进行氢弹试爆之后，联合国安理会于9月11日以15：0全票通过第2375号制裁决议，内容包含禁止朝鲜一切煤、铁、铁矿砂、铅、铅矿以及鱼和海产出口，剥夺朝鲜三分之一的出口获利。新决议也阻止朝鲜增派劳工赴海外打工，他们在海外赚取的所得，是朝鲜政府重要的外汇收入来源之一。制裁的目标是大幅削减朝鲜的外汇收入和能源进口，从而限制平壤发展核项目的财政和能源。

但这些措施似乎不足以让朝鲜经济瘫痪，迫使其坐到谈判桌上，从过去的经验或许可以看出经济制裁的成效令人怀疑。举例来说，朝鲜于2016年1月6日宣布的核试验以及2月7日发射的“光明星4号”导弹，联合国安理会于2016年3月2日通过第2270号制裁决议案，针对朝鲜进行的个人、实体的经济和商业制裁。但决议通过后，朝鲜于2016年3月3日再次发射6枚短程导弹。

2017年5月14日，朝鲜仍测试“新研发的弹道火箭”，声称可以运载大型核弹头。2017年7月4日，朝鲜声称进行了第一次成功的“火星-14”洲际弹道导弹测试。7月底平壤宣称成功进行了第二枚“火星-14”洲际弹道导弹试射。为了对朝鲜试射举措做出反应，联合国安理会于8月6日通过第2371号决议，禁止朝鲜出口煤、矿石以及其他原材料，同时限制对该国进行投资，禁止已设立企业增资扩大规模。美国禁止朝鲜出口煤矿的制裁，让平壤损失约10亿美元，相当于朝鲜全部出口经济收益的1/3。但8月26日朝鲜又再次试射3枚短程弹道飞弹，8月29日再试射一枚中程弹道飞弹，飞越日本上空。

朝鲜随后于2017年9月3日进行第六次核子试爆，据信是试爆了一枚氢弹。联合国安全理事会随即于2017年9月11日一致通过第2375号决议，确定了一系列对其进行的个人、实体的经济制裁和商业制裁。但联合国通过决议后，9月15日朝鲜又从平壤的顺安区发射了一枚飞越日本北部的洲际弹道导弹，落在襟裳岬以东的太平洋海域。这已是9月以内第二次跨越日本上空的导弹测试，显示朝鲜并未因制裁而退缩，反而更进一步得进行挑衅。

这一来一往的导弹试射与制裁，就像是小鸡博奕理论的“谁是胆小鬼”游戏，双方一直测试对方的底线，直到有一方因为害怕而停止。但如果双方都不愿承认自己是弱势的一方，其结果就是对撞后的头破血流，难有真正的赢家。

为何朝鲜不怕制裁？

联合国的制裁案一个接着一个，但朝鲜的弹道导弹测试却是一次接着一次，似乎完全不在乎经济制裁。以目前执行的经济制裁项目，很难说没有效果，但以目前情势发展观察，要等到“压倒骆驼的最后一根稻草”出现，不知道要到何年何月。令人好奇的是，为何经济制裁方案无法改变朝鲜的决心与意志？为何朝鲜不怕制裁？本文分析其原因概略有以下几点：

一、朝鲜与西方国家的经济连结薄弱，制裁本身就缺乏影响力。就互赖理论来看，两国的经济关系中“敏感性”与“脆弱性”，使经济制裁产生作用。也就是说，制裁国要能够对目标国进行经济制裁，必须是双边先有经济上的往来，而且具有经济权力的优位，才能透过制裁让目标国产生经济上的困局与痛苦，促使对方在政策上让步。

但是朝鲜与西方国家之间的经济脐带在多年来的制裁中，已经几乎消失殆尽。朝鲜对于西方国家经济依赖程度低，制裁当然无法产生效果。套句朝鲜官员的话，“朝鲜从1953年以后一直受到制裁，已经习惯了。”因此，即使联合国通过了最严厉的制裁，就如同在沙漠中多倒了一车沙一样，难以改变朝鲜的政策。所以美国才会一直希望中国与俄罗斯加入制裁的行列。美国认为中国能帮助制裁朝鲜，是因为中国对朝鲜有经济影响力。问题是中国在参与西方国家的经济制裁过程中，也逐渐失去对于朝鲜的影响力。假使朝鲜至今仍绝对依赖中国的经济援助，或许局面不会演变成如此。

二、朝鲜自身的调适作为降低制裁的压力。朝鲜虽然受到多项国际经济制裁，但总能够寻求其他出路。例如美国寻求推动高丽航空全球禁飞，高丽航空国际航班因此只能飞往北京、沈阳、上海、广州及俄罗斯的海参崴。而今年3月中国航空也暂停北京到平壤的航线。在航线逐渐被缩减的情况下，媒体指出高丽航空为了求生存近期频频发展副业，包括生产汽水、香烟等，补偿失去多条国际航线引起的损失。这是企业寻求生存的方式，而这种方式应该也会反应在朝鲜其他企业部门。

此外，朝鲜对于发展核武会受到制裁似乎也早有准备。在联合国安理会制裁决议限制朝鲜出口煤矿、铁和劳动力，但朝鲜经济状况并未立即恶化。朝鲜劳动党干部曾向媒体透露其原因是：“朝鲜已经预测到这种事态，2016年大量从中国进口石油，因此可以确保当前的使用量。”此外，俄罗斯在石油供给上亦给予朝鲜协助，目前朝鲜还可以从俄罗斯通过铁路进口石油。

而就劳动力出口而言，只要与贸易国“私下达成协议”就不难办到，显示朝鲜面对制裁已有准备。而近来俄朝双方贸易往来不但没有下降，反而有上升的趋势。俄罗斯主要向朝鲜运送能源，朝鲜向俄罗斯输送轻工业制品和日用百货等。此一发展显示俄罗斯即是朝鲜背后的支持者，可能也是经济上的受益者。有了俄罗斯这个伙伴，朝鲜可能短期内不会出现太大的经济灾难。

况且朝鲜两面临海，中朝之间又有着1400公里的陆上边界，中国一直都无法对其进行完全的管控，让走私活动成为朝鲜得以苟延残喘的管道之一。上海国际问题研究院的学者龚克瑜就指出，中朝之间的贸易虽在缩小，但两国间的非官方贸易依然继续。因为受到国际制裁的影响，走私商品的价格会被提高，走私集团就能获得更多的利润，让更多人愿意铤而走险。这样的地下经济行为是中国官方难以察觉与全面禁止的，毕竟中国有句俗话“人为财死，鸟为食亡”，有钱赚的事就有人会冒险，经济总是会自己找到出路。

三、区域国家不愿将朝鲜逼上绝路，而给予喘息的空间。这些国家包含了中国、俄罗斯与南韩。中国一再强调朝鲜核问题必须“和平解决”，而不是通过军事手段处理，决不会允许朝鲜半岛生战生乱。此一理由一方面是担心美韩改变朝鲜半岛的均衡，另一方面可能是担忧朝鲜难民涌入中国东北，影响东北的经济发展。朝核问题的走向间接影响到中国东北的经济前进步伐，东北未来如果要获得高速经济发展的话，需要良好的周边国际环境，特别是朝鲜半岛的和平稳定环境，因此中国不会希望高强度的经济制裁让朝鲜瓦解。

俄罗斯也是近期朝核事件中的获益者。俄罗斯与中国在朝核问题上的差异在于，朝鲜核试验对俄罗斯边境安全的威胁不是太严重，虽然核试验地点离俄罗斯也不远，但远东地区毕竟不是俄罗斯的主要经济区，地广人稀，核试验的风险要低得多。况且，朝鲜在目前情况下反而可以变成俄罗斯的战略空间，提高俄罗斯自身的地位。特别是朝鲜核子能力的建设，应该是有获得过去苏联的支持，甚至某种程度上是与俄罗斯有直接或间接的关系，因此俄罗斯的态度暧昧不明。朝鲜第6次核试验让中国感到直接威胁，所以加大了制裁的力度，让俄罗斯成为朝鲜利益的保障者。

另一个不希望将朝鲜逼入绝境的是南韩。虽然特朗普正在暗示要用军事行动来让朝鲜失去核武器，但南韩却一直反对使用武力。南韩担心朝鲜半岛发生战争，首尔将会遭受袭击。南韩近期提出向朝鲜营养不良的儿童和孕妇提供800万美元的人道主义援助，并再次呼吁平壤通过对话缓和局势。之所以会有如此动作，应是担心朝鲜崩解波及南韩，所以才会想要用800万美元的人道援助来平衡制裁压力。日本首相安倍晋三在与文在寅总统通电话时，对韩国计划提出异议，但文在寅总统的响应是：“人道主义问题应该与政治分开”。在这种情境下，很难让朝鲜真到感受到“山穷水尽”的苦楚。

第四是经济制裁无法激发朝鲜内部的变化。经济制裁要能够发生作用，必需要能够有足够的作用来撼动目标国的国内政治，形成舆论或者是影响人民的意愿，迫使政府做出让步。在伊朗核问题上，西方国家的经济制裁并非让伊朗政府让步的原因，而是民众在饱受多年制裁后希望有所改变。这反应在伊朗民众选择了温和派的鲁哈尼作为选总统。鲁哈尼当选后，伊朗同意签署将核子武器研发搁置10年的协议，换取西方减缓制裁措施。朝鲜与伊朗最大的不同是，伊朗已有民主制度存在，民意可透过选举反应出来。朝鲜是“先军政治”的一党专政体制，内部没有明确的反对势力，经济制裁无法成为反对势力争取政治权力的理由或借口，自然无法撼动金正恩的政权。

此外，经济制裁虽然可能造成目标国国民的痛苦，但是对生活标准低的国家而言，只要政府能够维持基本的生活，民众可能会产生刻苦的习性而降低经济制裁的作用。特别是政府透过民族主义的操作，将经济制裁变成帝国主义的压迫，将民众对经济生活条件的怨气转化为一致对外的怒气。特朗普总统在联合国发表演说，威胁要“彻底摧毁朝鲜”的说法可能被金正恩用来证明其政权需要核威慑是有正当理由，可能也会激励朝鲜民众愿意忍受经济制裁的痛苦，降低经济制裁的效果。

经济制裁的人道的反思

经济制裁虽是在国际政治上经常被使用的权力工具，在实际执行上也有成功的例证。但不可否认，经济制裁产生的人道问题是必须要关注的议题。

如果联合国等国家对于朝鲜的制裁真的产生效果，各国全面对朝鲜进行贸易与油品的禁运，今年冬天朝鲜将没有足够的燃料与粮食过冬。届时如果朝鲜政府仍不愿屈服，朝鲜民众势必要过一个冷冽的寒冬。如果因此产生民众因饥寒交迫而大量死亡，这笔帐是该算在金正恩头上，还是主张全面制裁的特朗普总统头上？

一昧的使用经济制裁，只会造成目标国民众的痛苦，却不一定会造成目标国政府的痛苦。一般民众受苦，主政者依然吃香喝辣，这样的制裁到底符不符合联合国倡导的人道原则呢？这也是我们该反思的地方。在对朝鲜经济制裁的同时，别忘了朝鲜的百姓才是真正可以解决朝核问题的主角，把他们都逼上绝路成为敌人，朝鲜将永远是东北亚国家的梦靥。

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