学者观点 | 胡铭：论数字时代的积极主义法律监督观

胡铭浙江大学光华法学院教授浙江大学国家制度研究院特聘研究员

论数字时代的积极主义法律监督观内容提要
积极主义法律监督观是以数字检察战略为指引，以检察权的国家法律监督权性质为基础，以数字检务实践为依托的一种新型法律监督理论。传统法律监督受监督范围和监督方式的限制，已经难以满足数字时代的新需求。积极主义法律监督观具有宪法依据，契合能动司法检察理念，有助于法治与治理能力现代化，且与传统法律监督方式并不抵牾。基于Z省S市的实证调研显示，积极主义法律监督观在实践中区别于传统法律监督，呈现出并行监督、类案监督、主动监督、有效监督等特点。积极主义法律监督观具有局限性，在数据平台建设、权利保障和权力冲突等方面存在风险，可考虑从法定主义和比例原则等角度对其进行规制，以推动新时代检察机关法律监督工作向纵深发展。关键词
积极主义法律监督观  大数据法律监督  检察制度  数字法治目  次
一、积极主义法律监督观的提出二、积极主义法律监督观的理论基础三、积极主义法律监督观的实践逻辑四、积极主义法律监督观的局限性及其应对五、结语
数字时代，检察机关法律监督面临着新的机遇与挑战。传统法律监督观具有限缩性、被动性、滞后性等特点，很难应对数字时代的新问题和新风险。2021年8月2日，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出新时代“加强检察机关信息化、智能化建设，运用大数据、区块链等技术”推进检察机关法律监督工作。监察体制改革、四大检察的重新定位，以及大数据、区块链等新技术的引入带来了法律监督的流程再造，使得传统法律监督观很难在理论上有效支撑数字时代的法律监督职能，亟需重新审视我国的法律监督理论以洞察当前数字技术发展带来的新型法律监督实践及其合法性困境，并以理性的精神重塑新时代的检察机关法律监督。

一、积极主义法律监督观的提出

我国法学界围绕检察权性质的讨论由来已久，主要存在四种观点，即司法权说、行政权说、双重属性说和法律监督权说。近年来，全球化和经济压力导致世界范围内许多国家的检察官角色和职能产生了新的转变，呈现出检察官权力日益增强的特征。在我国，随着监察体制改革、认罪认罚从宽制度改革以及检察机关内设机构改革的逐步推进，检察机关的定位也日益清晰。中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。法律监督权是我国检察机关的核心职权，而传统法律监督观在新形势新制度新问题之下，已经难以满足新时代检察工作的要求，大数据法律监督等探索在实践中应运而生，积极主义法律监督观正是在此背景下提出的新理论。

（一）积极主义法律监督观的内涵

所谓积极主义法律监督观，是指数字检察背景下检察机关积极、主动、高效地行使法律监督职能，提升刑事、民事、行政和公益诉讼等领域监督工作质效的法律监督新理念新方法新形态。“观”即对事物的认识或看法，是带有某种价值判断的认识。“法学及司法裁判的特质正在于它‘几乎完全是在与价值判断打交道’。”检察机关享有的裁量权是“国家刑事司法系统的核心”，检察官必须努力将利益相关者的价值观转化为实践。积极主义法律监督观相对于传统法律监督观，带有明显的价值判断，是以数字检察战略为指引，以检察权的国家法律监督权性质为基础，以数字检务实践为源泉的一种新型法律监督理论。

积极主义法律监督观区别于传统法律监督观的特征表现为三个方面：一是积极主义法律监督观发挥了检察机关的主观能动性，改变了传统监督模式下检察机关被动监督的局面。尤其是目前部分地方司法机关联合探索搭建大数据诉讼平台，借助数字检察系统，通过案件数据碰撞，发现各类型诉讼案件流程中存在的问题，进而制发检察建议，实现检察机关在事前层面的主动监督。二是相较于传统法律监督，积极主义法律监督观更具广度和深度。在广度上，主要是检察机关的法律监督范围实现扩展和突破，这种范围的扩大不仅仅局限于单一层面上诸如刑事、民事、行政以及公益诉讼领域内的新兴、疑难问题等，还表现在双向甚至多向层面上的交叉复杂案件。在深度上，检察机关在发现问题之后，继而开展数据挖掘、数据碰撞、线索追踪、监督建议、提起诉讼、监督执行等工作，这在深度上超越了传统诉讼监督手段，也是传统监督模式下无法实现的。三是积极主义法律监督观更强调与各机关之间交流协作，打破了传统法律监督观中孤立的监督地位。数字检察背景下，检察机关通过制发检察建议等方式与各机关共同致力于解决问题，检察建议在积极主义监督观下具有更加重要的地位和作用。

（二）传统法律监督观的瓶颈

长期以来特别是改革开放四十年来的司法实践证明，检察机关对侦查权、审判权和刑罚执行权进行监督，在保证司法执法权规范行使中发挥了重要作用。但传统法律监督模式在监督内容和监督手段上存在一定的局限，已经成为制约法律监督工作的瓶颈。

首先，传统法律监督方式在监督范围上存在限缩性，与检察机关长期以来的宪法定位并不相称。检察机关虽然在宪法层面是国家的法律监督机关，但从1979年《人民检察院组织法》第5条所列举的监督范围限于刑事法律活动就可以窥见，检察机关的法律监督范围存在实质限缩。在很长一段时期内，检察机关实际履行的法律监督职能并不能满足宪法层面对其赋予的职能期待。直至2016年，国家监察体制改革试点工作开始推进，将检察机关的职务犯罪侦查职能和机构转隶监察委员会，即由后者承担原由检察机关承担的职务犯罪侦查职能。这给长期以来以刑事公诉权为核心的检察机关造成了较大冲击，但同时也为检察机关改革发展提供了新的契机。2018年《人民检察院组织法》修改拓宽了检察机关法律监督的范围，不再局限于刑事案件的法律监督，而是延展至民事、行政、公益诉讼当中。但是，即便如此，很多涉及公民基本权利的重要方面依旧处于法律监督的“真空地带”，亟需转变法律监督观念予以涵摄。

其次，传统法律监督方式在手段上存在被动性和滞后性。我国检察机关法律监督存在广义和狭义之分，广义上是指检察机关全部的职能权力，狭义上则仅指诉讼监督职能。应当说，诉讼监督是检察机关法律监督的核心，但长期以来，检察机关的诉讼监督具有明显的被动性和滞后性。被动性表现在诉讼监督工作的启动以其他机关或者个人提供线索为前提，滞后性则表现在诉讼监督工作的开展基本都是在事发之后进行。在这种被动性和滞后性的监督模式下，诉讼监督极易产生形式化的积弊。近些年来，为解决监督被动与滞后问题，在司法实践中，检察机关提前介入引导侦查、调查制度呈现出较好态势，但是这种同步监督因为缺乏刚性而很难对侦查、调查活动形成有效控制，尤其是在监察调查案件中，还存在一定的难度。而且即便是同步的诉讼监督，也应当存在一定的边界，因为诉讼监督仍然属于一种程序性权力，其应当建立在公检法“分工负责、互相配合、互相制约”的基础上，不宜逾越权力结构。

（三）数字时代法律监督的新趋势

近年来，检察机关面对日渐增长的智慧司法发展需求，努力探索推进数字检察工作。2018年1月3日，最高人民检察院明确提出智慧检务建设重大战略，正式印发《最高人民检察院关于深化智慧检务建设的意见》，勾勒出智慧检务建设的蓝图。最高人民检察院副检察长孙谦曾撰文表示，检察机关作为国家治理体系中的重要组成部分，检察办案和法律监督方式的深度转型迫在眉睫。智慧检务就是检察机关积极顺应科学技术发展趋势，主动运用大数据、人工智能等信息技术，对检察工作进行的一次全面、深刻的智慧化改造。运用大数据等新技术推动检察工作的转型升级，推行“智慧检务”，是当前检察机关的重要任务。《意见》也在第19条着重强调了加强检察机关信息化、智能化建设的具体内容和方向。数字检察战略的逐步推进为检察机关更好地履行法律监督职能提供了新的契机。

首先，数字赋能使得检察机关法律监督方式迎来变革。传统法律监督方式下，检察机关注重通过对个案的审查判断来发挥诉讼监督效能，这种方式存在及时性不足和覆盖面较窄的缺陷。当下，随着大数据等新技术在检察领域的逐渐运用，检察机关法律监督在空间和深度上均得到质的提升，新时代检察机关理应借势、借力数字技术的发展，有效促进检察机关法律监督体系和监督能力的现代化。其次，检察人员的办案理念产生新的变化。在传统的法律监督工作中，检察人员思维常常限于独立的办案环节，尤其是集中于刑事案件审查起诉中进行检察监督，而对其他程序阶段关注较少。数字检察战略下大数据平台的开发和运用，使得诉讼全流程清晰可见，极大地扩展了检察人员监督的面向，对检察人员的监督思维提出了新的要求。最后，检察机关法律监督呈现出协同式趋势。数字时代检察机关开展法律监督工作不再仅局限于自身，而应加强与其他各机关的交流与协作，应当在数字检察战略下，融入法律职业共同体理念，逐步形成以检察机关为主其他各机关配合的法律监督新模式。

当下，数字时代的检察机关正在数字检察战略下，全面提升法律监督在刑事、民事、行政与公益诉讼等监督方面的质量和效果，各地有了很多创新性的探索和做法。这一方面使得检察机关法律监督呈现出多点开花、改革不断的新局面，另一方面也引发一些问题，因为缺乏直接的法律依据且没有明确的理论指引，大数据、人工智能等新技术的引入会带来一些风险。我们既不能固步自封，又不能盲目冒进，这需要我们继续在理论上反思如何创新数字时代的法律监督理论。通过对数字检察战略下检察机关法律监督活动开展情况的实证调查，本文尝试提出积极主义法律监督观这一新理论，试图支撑并解释检察机关在数字时代完善法律监督职能的新趋势。

二、积极主义法律监督观的理论基础

理论源自于实践，而没有理论指导的实践往往最终很难走向成功。积极主义法律监督观源自大数据法律监督等检察实践，回应了当下检察体制改革的时代探索，有助于提升新时代检察机关法律监督的质效。这背后是宪法层面的强力支撑，契合了能动司法检察理念和国家治理能力现代化的要求，并且与传统法律监督方式并不抵牾。

（一）积极主义法律监督观的宪法依据

有学者将刑事诉讼法称为“适用的宪法”，或者称为“宪法性刑事诉讼法”。检察制度同样与宪法关系十分紧密，我们可以将检察制度称为“宪法适用的制度”或者“宪法性检察制度”。《人民检察院组织法》被定位为宪法相关法，是直接保障宪法关于检察制度规定实施和检察权运作的法律规范。

我国1954年《宪法》第81条规定了检察机关“对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律”进行监督的职能，这也是对检察权的定位。1978年《宪法》第43条恢复了1954年《宪法》关于检察机关的宪法地位。1979年《人民检察院组织法》根据1978年《宪法》，首次明确规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”。1982年《宪法》正式将“人民检察院是国家的法律监督机关”写入宪法文本。2018年修订的《人民检察院组织法》在第2条再次重申人民检察院是国家的法律监督机关，并对检察机关的具体职能范围作出规范。应当说，自改革开放以来，人民检察院作为专门的法律监督机关，是由我国宪法所创设的，是根植于我国历史条件和社会时代背景的。宪法及相关法律明确了检察机关法律监督的一系列职能。

有学者以《宪法》第134条规定为依据，将检察权区别于行政权与司法权，定性为法律监督权，强调检察机关公诉、侦查、侦查监督、审判及执行监督等所有职能都应当统一到法律监督权的属性中来。虽然这一观点还存在争议，但是其在内容上是较为贴合我国实际，也是符合《宪法》文本的。域外对检察权的讨论虽然着墨不多，但总体上也存在一定的共性。一个较为显著的特征是当前检察官角色愈发重要，尤其是随着协商性刑事司法的发展，检察官被认为已经成为“法官前面的法官”。有研究从比较法的角度出发，将美国与瑞士、法国、德国的检察机关作比较研究，认为为了应对不断增长的案件数量，几乎所有刑事司法系统都表现出提供替代程序的明显倾向，一个共同的趋势是强化检察官在此类程序中的主导作用，随着时间的推移，检察官已经逐渐演化成为“决策者的角色”。事实上，检察官因其在刑事司法系统中调和者的角色定位，跨越了对抗式司法与职权式司法之间、警察与法院之间、法律规范与自由裁量之间的界限，使得检察权的地位在世界范围内日益突出。可以说，随着司法制度的发展，域外检察机关呈现出权力扩展和主动性增加的趋势。我国检察权的宪法定位使其区别于域外检察权，也使得我国的检察机关承载了更多的职能和责任，使其履职压力巨大。在四大检察并行的法律监督中，特别是在对各级国家机关及其工作人员的监督中，检察机关只有主动运用现代科技并用好公诉权、部分案件自侦权等，才能够真正承担起宪法赋予的职责。

（二）积极主义法律监督观契合能动司法检察理念

能动，就是自觉、积极、主动。能动司法是主动型、服务型、高效型司法的总称，能动司法运用于检察工作便是能动司法检察理念。一般认为，能动司法是指法官不应仅仅消极被动地坐堂办案，不顾后果地刻板适用法律；在司法制度限制内，法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法，有效地解决社会各种复杂的纠纷和案件。相较于传统的能动司法，能动司法检察理念的提出具有创新意义，它专门针对检察工作，是对法治理念的深化和发展。

能动司法检察理念既根植于我国长期的检察实践，又紧密结合当下新形势。能动司法检察理念来源于能动司法，却又与之不同。传统的能动司法强调的是法官的审判权，较少涉及检察机关的职能。在审判领域，能动不仅仅体现在法官要准确适用法律，还体现在当法律规范出现一定滞后，无法通过现有规定解决新兴疑难问题时，法官应当发挥主观能动性，采取多种解释法律的方法，适配最佳法律规则。相较于法院，检察机关代表国家追诉犯罪并享有监督法律实施的职权，其具有发挥能动性的广度和深度。当下，社会发展的主要矛盾在司法领域的反映是人民群众日益增长的司法需求与实际发展不平衡不充分之间的矛盾。也就是说，消极司法（司法克制主义）已经无法满足当下人民群众的司法需求，迫切需要检察机关发挥主动性，充分履行法律监督职责，以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展。因此，能动司法检察观的提出不仅是检察机关回应时代需求的重要表征，同时也符合其追诉职能和监督职能的内在要求。具体到法律监督职能上来看，积极主义法律监督观在理念上与能动司法检察理念深度契合，是能动司法检察理念在法律监督领域的具体体现。

（三）积极主义法律监督观有助于法治与治理能力现代化

“科技兴，则法治强。现代数字科技已经成为法治现代化的重要引擎。”党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系指的是包括经济、政治、文化、法律制度等领域的一套紧密联系、相互协调的国家制度。国家治理能力则是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。二者是有机整体，是从整体上解决中国各种具体问题的有效方式。现代法治为国家治理注入了良法的基本价值，提供了善治的创新机制。在全面依法治国战略背景下，国家治理体系和治理能力现代化要求建设中国特色社会主义法治体系，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。其中严密的法治监督体系包括监察监督、法律监督、群众监督、党内监督等，是保证法治运行的重要标尺。检察机关的法律监督是党和国家监督体系建设中不可或缺的重要力量。检察机关作为法律监督机关，在构建严密的法治监督体系中理应肩负起更多的职责，这就需要构建决策科学、执行坚决、监督有力的法律监督权运行体系。实践中检察机关法律监督面临实施效果不彰、被监督机关配合度不高等困境，迫切需要转变检察机关法律监督的理念和方式，以提升法律监督质效，适配新时代对检察机关法律监督职能提出的新要求。

积极主义法律监督观至少在两个层面上有助于法治与治理能力现代化。

第一，积极主义法律监督观符合深化法治建设的要求。自改革开放以来，经过长达四十余年的发展，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，我国在法治建设上已经取得了长足进步，初步实现了“形式法治”。现阶段的重要任务应当是逐步深化法治建设，推进“实质法治”建设。积极主义法律监督观强调发挥检察机关能动性，变被动履责为主动履职，正是走向“实质法治”的体现。

第二，积极主义法律监督观符合新时代数字法治和智慧司法建设的要求。数字法治和智慧司法建设在新时代愈显重要。2018年司法部印发《“数字法治、智慧司法”信息化体系建设指导意见》，提出以信息化引领和带动司法事业发展，提升推进全面依法治国战略的能力和水平的建设目标。同年，最高人民检察院发布《关于深化智慧检务建设的意见》，提出要全面实现检察工作数字化、网络化、应用化、智能化。积极主义法律监督观立足于数字检察系统建设，是在大数据背景下创新法律监督的有效指引，是数字法治和智慧司法在检察机关法律监督领域的重要体现。

（四）积极主义法律监督观与传统法律监督方式并不抵牾

积极主义法律监督观的提出并不必然消解传统法律监督方式的合理性，二者之间是一种并行不悖的关系，而非排他式的关系。传统法律监督的监督线索主要来源于具体个案，以这种获取线索的途径开展法律监督工作能够保障监督的具体成效，实现监督的精准性。比如，在对刑事案件的监督中，传统法律监督的监督线索一般来源于当事人的申诉控告，检察机关据此开展的针对个案的检察监督工作能够精准纠错，维护个案司法公正，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。积极主义法律监督观则不同，它更强调从类案治理的角度，利用数字检察系统，主动发现同类问题，更多地聚焦于难以在个案监督中发现的同类案件，继而有针对性地开展法律监督工作。因此，积极主义法律监督观与传统法律监督方式应当是互补的，二者均是检察机关行使检察监督职能的有效方式，只是积极主义法律监督观在新时代背景下更具活力，但并不是据此摒弃传统法律监督方式，二者应当统一于检察机关法律监督职权。

三、积极主义法律监督观的实践逻辑

积极主义法律监督观的提出并非是一种由学理到实践的过程，而是在考察数字法律监督实践新探索新方法新形态的基础上形成的一种新理论。为解释积极主义法律监督观的实践逻辑，笔者以Z省S市检察机关的法律监督案例与数据为样本展开实证调研。Z省S市检察机关是全国数字检察工作的积极探索者，在数字法律监督领域走在全国前列。最高人民检察院检察长张军在该市检察机关调研后指出：“大数据助力检察工作高质量发展，大有作为！你们在数字检察方面发扬了敢为人先的首创精神，许多经验值得借鉴！”从分析样本来看，积极主义法律监督观的实践逻辑呈现出以下几个特征。

（一）从刑事检察监督为主到基于“四大检察”的并行监督

近年来，检察机关以国家监察体制改革及反贪、反渎职能转隶为契机，以内设机构改革为突破口，着力破解“重刑轻民”局面，提出了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展的新目标。从刑事检察监督为主的传统法律监督发展到四大检察监督的并行发展，正是承载着积极主义法律监督观的基本面向。从Z省S市检察机关的检察监督实践来看，其立足于“四大检察”，以数字检察系统为依托，全面推进法律监督工作。根据调研统计情况，S市检察机关共搭建23种类案功能模块，其中包括套路贷案件、保险理赔诈骗案件、刑拘不当下行问题、虚假诉讼监督、非标油公益诉讼监督、以短刑期逃避强制戒毒情况等等。

具体来看，在刑事检察领域，S市检察机关建立了大数据刑事检察监督平台，从业务信息挖掘开始，经过自行核查，再将得到的线索反馈给侦查、调查机关，实现检警、检监协作，再通过数据研判线索，督促侦查、调查办案机关依线索查办案件，并通过派驻检察的方式推动案件办理。数据统计显示，自2018年应用该平台以来，S市检察机关各项监督数据明显提升。立案监督数由68件提升至94件，撤案监督数由1件提升至59件，纠正违法数由14件提升至58件，移送线索数由5件提升至58件，纠正漏诉人数由3人提升至9人，纠正漏捕人数由5人提升至79人。在民事检察方面，S市检察机关以虚假诉讼为抓手创设了虚假诉讼监督“五步走”模式（智能排查→初步审查→深入调查→引导侦查→裁判监督）。通过这种平台监督，S市全市虚假诉讼案件办结数量由2017年的9件提升至2020年的396件，涉案金额由2017年的300万元提升到2020年的9000万元。两级检察院在民事检察监督案件数量比上也产生显著变化，基层院数量比由2017年的49%升至2020年的90%，市院由2017年的51%降至2020年的10%。在行政检察和公益诉讼检察领域，S市检察院选取了大众较为关注的案件，比如违法占地、行政非诉执行等行政案件和国有财产保护、公租房问题、非标油污染大气等公益诉讼案件，均取得了较为显著的监督效果。除此之外，S市检察院还专门建立了刑事执行APDA（Action Plan Do Analyze）社区矫正智慧检察系统、财产刑执行一体化监督系统、未成年人“星海守望”系统等，开展全息档案、智能巡查，显著提升了检察机关法律监督质效。

（二）从个案监督到基于类案检索的全过程监督

数字时代的检察监督，获取案件信息的渠道被打开，可以监督的范围更加广泛。以S市检察院为例，在大数据平台的辅助下，其在检察监督策略上已经由个案监督转向以类案监督为主。前已述及，传统检察监督侧重于个案的证据标准、法律适用等方面，虽有一定成效，但与积极主义法律监督观主张以“类案监督”为主的模式相比，还是存在显著差距。新模式下，检察机关法律监督已经不再仅仅关注个案的对错，而是通过对批量相似案件的监督来解决人民群众反映强烈的难点和痛点问题，帮助公安机关、法院以及行政机关解决还没有关注或者关注了却难以解决的问题。最为关键的是，类案监督的方式聚焦案件的全过程，使得许多问题在进入诉讼程序前被发现，使得检察监督由事后监督转变为事中监督，甚至在一定程度上可以事前预防而达到事前监督的效果，不仅有助于进行专项监督整治，还有助于杜绝、防止更多类似个案的发生。

S市检察院办理的车辆骗保案就能清晰地展现出类案监督方式的显著成效。保险诈骗是国内外车辆保险行业面临的普遍问题，S市检察监督平台的数据显示，S市车损保险领域存在伤残率高、理赔数额高、诉讼率高等异常现象。针对这一情况，S市检察机关立足民事检察监督职能，利用数字检察平台，从整理和归纳车辆保险理赔纠纷的裁判文书入手，发现部分修理厂存在将事故车辆拖至自家厂内维修的现象。该现象的背后是，修理厂一方面以不出修理费等理由诱骗出险人转让保险权，另一方面采取拖延方式阻碍保险公司定损。待定损期限过去之后，修理厂再制作修理清单，委托评估机构出具评估报告，并以保险受让人名义向法院提起车损保险理赔诉讼。根据司法惯例，法院一般会认定当事人委托的第三方评估机构出具的报告在可信度方面要高于保险公司的定损意见，这在一定程度上会助成修理厂实施保险诈骗行为。S市检察机关通过数据分析碰撞发现，辖区内的部分修理厂几年内涉及的保险纠纷诉讼达百余件，后查实虚假保险理赔线索60余起，促使公安机关立案侦查5个保险诈骗团伙共27名成员，犯罪金额逾1500万元。

（三）从被动监督到基于数据的主动监督

检察机关传统的法律监督大多以案件当事人的举报申诉和诉讼程序进程之中的问题为索引，这种监督模式相对而言较为被动，监督线索的来源不够稳定，检察机关法律监督工作常处于疲软状态。而且受制于“分工负责、互相配合、互相制约”原则的影响，在监督工作上常常是侦查机关、调查机关移送什么，检察机关就办理什么，如果没有线索移送，基本上就不会主动开展法律监督。这种局面伴随着数字检察系统与平台的运用迎来了改变，开始走向积极监督的模式。“人工智能的可怕之处在于预测的精准性”，而这种基于大数据预测的精准性在提高刑事司法系统的准确性、公平性以及提升效率等方面显示出巨大的潜力，有助于推动刑事司法系统的积极发展。因此，以大数据、人工智能技术为代表的现代信息技术，为积极主义法律监督提供了工具可能性。

S市检察机关在数字检察理念的引导下，以获取尽可能多的基础数据为前提，充分运用现有的统一业务应用系统，着力将能够获取到的公安机关、法院、行政机关数据以及检察院自有数据归集、整理，并在此基础上充分运用和挖掘现有数据进行法律监督。以S市开展的虚假诉讼监督为例，检察机关通过“民事裁判文书智慧监督”系统检索发现，以彭某某为原告的案件，法院在两年时间内作出的生效裁判文书多达50件，涉案金额合计271.67万元，存在虚假诉讼嫌疑。对于“套路贷”虚假诉讼的监督，检察机关从以下三个层面展开：首先，明确数据来源，包括民事裁判文书（来源于法院裁判文书网）、公安机关查询信息（从公安机关联系后获取）、关联人员资金明细与交易流水（从金融机构调取，可通过涉案账户数字化查询系统查询）。其次，对数据进行分析，从裁判文书基本信息分析，基础数据以原告、被告、案由、代理人为要素，并对借贷类案件的特性进行分析，进一步归纳出同一原告、密集起诉、公告送达、证据格式化、缺席判决等要素点。再次，数据分析的具体步骤：（1）锁定要素，筛查指标。抽取民事诉讼中的年龄、籍贯、格式化借款、第三人、异常调解、异常费用（服务费、调查费等）、异常辩解等7个要素点进行指标筛查，并同步建立与“套路贷”虚假诉讼的信息关联。（2）收集文书，数据碰撞。全面收集一个区域、一段时间内法院民事诉讼裁判文书，检索上述重点指标，抽取出原告身份相同、起诉数量异常高，且具有虚高借款、殴打、非法拘禁、泼油漆等要素的民间借贷案件，再结合人工分析，判断是否存在“套路贷”可能，据此作为监督线索。（3）分类处理，充分取证。每条线索由专门办案组负责核查，刑检部门联合民行部门，运用自行调查取证、调阅案卷、派驻检察官办公室进入公安侦查信息系统查阅案件信息等手段，尽可能获取信息，还原全貌。刑检部门再对获取的信息进行犯罪构成要件分析、定性分析，对可定性为“套路贷”违法犯罪线索的，与公安机关进行沟通，对符合立案条件的，引导公安机关立案并提前介入引导侦查、全程跟进，固定证据基础。

由此可见，基于数据的主动式法律监督的基本进路如下：在智慧裁判监督系统的帮助下，运用大数据快速抽取同案要素、发现异常类案。在此基础上，检察官再通过人工筛查，形成合理怀疑。初查后交由公安机关立案，并积极引导侦查。从“彭某某案”来看，这种做法是行之有效的，数据分析乃至大数据的使用能够有效帮助检察官发现可疑线索。该案例清晰地反映出S市检察机关依托数字技术，改变了监督线索来源被动的局面，监督线索和监督方向由检察机关主动掌握，形成了数字赋能检察、数据引导监督的主动监督模式。

（四）从依法独立行使监督权到基于多元协作的有效监督

在传统的法律监督方式中，检察机关作为国家的法律监督机关依法独立行使监督权，这便使得监督机关与被监督机关常常会因为立场不同，而在监督事项上产生一种对立博弈的局面。这不仅体现在外部监督工作的开展上，甚至在检察机关内部，囿于职能划分较细，也存在相对独立的情况。积极主义法律监督观则是在检察机关依法独立行使监督权的基础上，将法律监督转变为基于多元协作的有效监督。

S市检察机关在数字检察模式下，开始重新审视监督机关与被监督机关之间的关系，从法律职业共同体理念的角度出发，重点关注各主体职能定位的互补性，通过加强与被监督机关的沟通协作，改进检察机关自身的监督方式与方法，进而促进被监督机关认可检察机关的监督建议。从另一方面来看，当下法律问题日渐多元，许多新型疑难问题不再仅仅局限于刑事、民事、行政或者公益诉讼领域，而是向二元或者多元交叉领域发展，刑民交叉、刑行交叉和民行交叉案件日益增多。比如，在S市检察监督工作中发现的“套路贷”案件，通常就既涉及刑事又涉及民事。又如，一些侵犯公共利益的案件也往往涉及刑事检察和公益诉讼等多项职能。这些新的变化一定程度上也促使S市检察机关走向以多元协作为路径的法律监督方式。

在内部监督合作上，以“捕诉一体”改革为契机，S市检察机关提出了“监督+侦查”双轮驱动的监督模式。“双轮”是指在监督侦查工作的同时行使刑事诉讼法保留的检察机关部分职务犯罪侦查权。这种模式的关键是整合了检察机关内部侦查监督部门和职务犯罪自侦部门的职能，实现互相配合，协同推进。在外部监督合作方面，S市检察机关着力推进与公安机关、法院等开展协作。以虚假诉讼案件为例，从诉讼流程上看，检察监督针对的是人民法院作出的生效裁判，这类裁判往往由于虚假诉讼行为人的刻意操作，在证据层面通常并无显性问题，因此，人民法院一般会依照证明力优先的原则依法作出裁判。从个案来看，很难发现存在虚假诉讼嫌疑，如果检察机关提出检察监督建议，法官会在一定程度上产生抵触情绪。为了打破立场上的桎梏，S市检察机关一方面引导检察官转变对虚假诉讼监督的认识，另一方面切实加强与公安机关、法院等在办案理念方面的共融，凝聚协同监督的合力。

（五）从个案治理到基于算法工具的社会治理

法律监督与社会治理存在内在的耦合关系，检察机关行使法律监督职能是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，虽然传统的法律监督方式一定程度上也有利于社会治理，但更多的是个案层面的治理，而不是具有普遍效应的社会治理。数字时代的算法正逐渐从过去单一的数据分析工具，转变为能够对社会治理产生重要影响的力量，法律监督可以借助大数据和机器以获得越来越强的自主学习与决策功能。S市检察机关在数字检察模式下，充分运用算法工具促进类案治理并达到社会治理之效。相比个案的偶发性，类案的共通性为机器学习和自动决策提供了可能，并且可以通过算法找到一系列机制性和制度性痛点。算法作为分析工具，使得数字时代的法律监督可以填补制度漏洞并修复机制问题。基于算法工具，S市检察机关共发现20余个具有系统性、普遍性的突岀问题。

比如，S市检察机关在办案过程中，发现一例强制隔离戒毒人员通过虚构轻微刑事案件来逃避强制隔离戒毒的情况，调研发现该情况并非个案。于是，运用数字检察平台等系统开展类案数据分析，精准挖掘出徇私枉法犯罪串案线索。通过进一步调查发现，由于刑罚执行场所与强制隔离戒毒所之间工作衔接机制不当，缺乏对强制隔离戒毒人员在刑罚执行完毕后的接收管理机制。因此，强制隔离戒毒人员利用这一机制漏洞，通过伪造通常判处一个月以上六个月以下拘役的轻微刑事案件，以逃避两年的强制隔离戒毒。S市检察机关在发现这一机制漏洞后，通过制发检察建议来敦促相关机关完善衔接机制，从源头上防止类似案件再次发生。又如，S市检察机关聚焦检察公益诉讼，在“非标油”污染大气案件上发力。“非标油”的含硫量超过标准120—180倍，价格要比成品油低18.5%，严重危害公共安全，扰乱正规的油品市场，最为关键的是，该违法行为较为隐蔽，发现难、取证难、监管难，处于无人管、无人查的状态，即使个别查处也意义有限，难以杜绝违法行为。S市检察机关通过算法分析，从买方入手调查，精准锁定购买非标油的终端消费企业72家、对应登记柴油车辆408辆、非标油115万吨。通过比对72家企业国标用油数据，确认115万吨非标油被违规使用。继而跟进监督出售非标油的企业，推动税务、工商等部门实现行政监管互联互通，形成整治合力。检察机关通过法律监督，有力地惩治了“非标油”产业链，极大地推动了社会治理水平和治理能力的提升。

四、积极主义法律监督观的局限性及其应对

积极主义法律监督观在我国检察实践中已有初步尝试，我们在看到其正面作用的同时，应审慎对待其可能存在的局限，警惕积极主义法律监督观蜕变为监督权的过度扩张，防止积极主义法律监督观走向激进主义法律监督观，以实现数字时代检察机关法律监督工作的良性有序发展。

（一）积极主义法律监督观的局限性

1.受制于数字检察系统建设，产生木桶效应

积极主义法律监督观能够发挥多大作用，取决于最短的那一块板即数字技术，也就是说数据获取、数据建模、数据分析等数字技术对于检察机关法律监督发挥了重要作用，同时也限制了法律监督的质效。如前所述，积极主义法律监督观是以数字检察系统为依托，数字检察系统建设是否完备在很大程度上就决定着积极主义法律监督观的实施成效。实践中数字检察系统建设至少在以下方面仍存在短板：其一，数据来源渠道较窄。目前数据资源的获取渠道主要是中国裁判文书网，而来自公安机关、法院、行政机关等单位的数据信息相当有限。一方面，这与当下各机关之间分工负责的思维相关，部分机关被监督时合作意识不强，对于检察机关开展法律监督工作存在一定抵触情绪，不予配合情况时有发生。另一方面，存在一定数据壁垒，各机关均有一套内部存储数据系统和一套外部公开存储数据系统，对于内部存储系统中数据的使用存在较大限制，而外部系统存储的数据又相当有限，数据价值不高。其二，系统开发存在技术瓶颈。当下司法实践中，由于存在技术难题以及司法自身的复杂性，人工智能的运用主要还是以“人工+智能”的方式展开。同时，负责平台搭建的技术人员缺乏足够的法律知识体系，而负责数据资源整合应用的办案人员又缺乏一定的专业技术知识，这种矛盾局面使得数字检察系统开发的实质提升常常举步维艰。

2.个人信息权利保护能力不足，侵蚀基本法律价值

2021年11月1日正式实施的《个人信息保护法》在第二章第三节专门对国家机关处理个人信息作了特别规定，强调国家机关为履行法定职责处理个人信息的，应当履行告知义务，还应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。应当说，随着现代社会法治观念的不断发展，公众对于自身权利的重视程度显著提升，个人信息权利虽然属于较为新兴的权利领域，但是因其与公民自身各项权益息息相关，逐渐成为新时代公众关切的主要权利。与传统法律监督相比，积极主义法律监督观下检察机关法律监督的范围有所扩大，尤其是以大数据信息获取为主要内容的数字检察系统，更是拓展了检察监督的广度和深度。但与此同时，一个不容忽视的问题出现了，即对公众信息权利的保障。例如，随着区块链技术的普遍使用，数以百万计的日常行为与数据将被记录在区块链上，人们交换的信息内容、访问的地方以及与他人互动的数字痕迹，将永久地以不可变的方式保留在那里。从实践情况来看，检察机关积极行使法律监督职能时，在涉及个人信息数据的获取、存储、使用、销毁等方面存在忽视个人信息权利的问题。虽然当下关于个人信息保护依然需要衡量更多的利益关系，但检察机关在开展法律监督工作中，尤其是在涉及个人信息的数据获取、存储、使用、销毁等方面与《个人信息保护法》的相关规定还存在差距，可能超越履责范围与限度，导致人权、自由等基本法律价值被侵蚀。

3.引发各机关之间的关系紧张，导致司法资源损耗

在实践中，检察机关主动行使法律监督职权时容易受到被监督机关的抵触，大多表现为不予配合或者配合度不高。虽然在传统法律监督模式下也会有这一状况，但积极主义法律监督观可能导致监督机关与被监督机关之间的关系更趋紧张。传统法律监督模式下，检察机关的法律监督主要是以被动介入为主，而积极主义法律监督方式下，检察机关运用大数据分析等技术主动发现被监督机关存在的问题，进而制发检察建议，一方面容易触及被监督机关的痛点，另一方面也可能使被监督机关产生自有权力受侵犯之感。比如，S市检察机关刑检部门办案时发现，公安机关可能存在部分刑拘案件不当下行情况，“刑拘下行”问题较为突出，于是联合技术部门将刑拘、批捕、起诉等数据碰撞分析，筛选出故意伤害等类案异常下行线索，固定故意伤害类案件证据，制发检察建议督促公安机关开展专项整治，倒查案件768件。又如，认罪认罚从宽实践中检察机关的主导态势，无形中也与人民法院的审判权形成一定的冲突，“余金平交通肇事案”中的“检法争议”便是典型。这些掣肘或争议使得程序更加复杂，甚至出现程序倒流，使得原本就紧张的司法资源更显不足，并对司法的权威性产生直接影响。

（二）积极主义法律监督观之完善

积极主义法律监督观意味着检察机关的法律监督具有更强的主动性、冲击力和影响力，我们在肯定数字时代积极主义法律监督观的正向作用的同时，要防止其可能带来的问题，这便要考虑如何有效规制积极主义法律监督观并将其纳入法治轨道，防止法律监督职能出现异化。

1.以法定主义厘定法律监督的权力框架

虽然积极主义法律监督观强调发挥检察机关的主观能动性，但其能动范围应当是有边界的，应符合法定主义之要求。具体来看，应当依据2018年《人民检察院组织法》第20条规定的检察机关职权范围为其划定限度。根据该条规定，检察机关的职权范围包括检察院自侦案件的侦查，刑事案件的批准或者决定逮捕、公诉的审查，提起公益诉讼，对诉讼活动的监督，对生效裁判文书执行的监督，对监狱、看守所执法活动的监督以及法律规定的其他职权。上述内容大致构成了新时代检察机关职权范围的权力框架，并与“四大检察”“十大业务”格局相适配。因此，积极主义法律监督观应当以此权力框架为边界，不宜蓄意僭越或刻意扩权，特别要警惕泛化法律监督权概念，严禁以法律监督为名不当干涉其他机关职权。近年来，随着认罪认罚从宽、公益诉讼等改革举措的推进，检察机关日益成为具有主导性的关键责任主体。在这种主导性日益增强的过程中，依托数字检察平台践行积极主义法律监督观很容易产生一种检察机关大包大揽的思维，检察办案人员容易将权力触角伸向被监督机关，影响甚至替代其他机关行使职权。对此，应遵循法定主义原则的边界以避免监督权不当扩张。

2.警惕将法律监督扩权为全面的一般监督

从《人民检察院组织法》第20条来看，我国的法律监督主要集中于诉讼活动，虽然也包括了行政公益诉讼中的制发检察建议、督促行政机关予以行政处罚等涉及对行政机关的监督，但总体来看这些仅是对诉讼监督的补充，而不是广泛意义上的一般监督。通说认为，一般监督权是指检察机关针对国家机关、社会团体、公职人员和公民的行为是否遵守法律进行监督。一般监督和积极主义法律监督观并非同一概念。一般监督的概念来源于苏联的监督制度，虽然我国的检察制度受到苏联的影响，但我国并没有将检察机关的法律监督确立为“最高监督”，没有实行苏联的“一长制”，一般监督也与现代科技没有直接的关联。积极主义法律监督观所倡导的仍然只是有限的监督，而不是全面的一般监督。我国的法律监督与人大监督、纪检监察监督等共同组成中国特色监督体系。为防止法律监督权的滥用，破解“谁来监督监督者”难题，应加强对检察监督的外部监督制约，尤其是对检察机关积极行使法律监督职能的行为进行监督，着重发挥党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、审计监督、社会监督、舆论监督等有效力量。

3.依据比例原则为法律监督设定理性限度

积极主义法律监督观在数字检察背景下的应用场域是趋向多元的，而且与传统法律监督方式不同的是，积极主义法律监督观下，检察机关在监督的启动、范围和内容等方面掌握了监督工作的主动权。因此，检察机关自身应当以比例原则设定积极主义法律监督的理性限度。

首先，应当以比例原则中的适当性原则为要求。也就是说，检察机关在启动监督工作时应当以解决现实问题，进而促进社会治理为目的，采取的监督方式应具有妥适性，而不应当基于权力扩张目的或其他缘由等开展工作。其次，应当以比例原则中的必要性原则为要求。“必要性审查的观察点则转移到个人利益上，相对偏向对个人利益的保障，其坚持‘最小侵害’的严格标准，将传统的控权理念发挥到了极致。”这意味着法律监督方法的选择应当是能达成监督效果的必要方式，即选择使用对当事人的利益限制或损害最少的手段，经过审慎地权衡公共利益与个人权利之后再采取相关措施。比如，采用传统的法律监督方式就可以达到监督效果的，便不需要引入数据分析等可能侵犯公民隐私权的科技手段。再次，应当以比例原则中的均衡性原则为要求。检察机关在开展法律监督时，所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。

4.弥补数字检察系统建设的短板

完善数字检察系统建设可以考虑从两方面入手。第一，加强与各机关各部门的交流协作。加快构建区域内各机关办案数据共享机制，搭建数据存储平台聚合公安刑事诉讼数据、检察院办案数据、法院裁判数据等公检法业务数据，以及市场监管、社保、卫生、税务、教育等机关的行政执法数据等，从而拓展法律监督数据来源渠道。第二，在检察办案人员选任上，可考虑招收部分复合型人才，尤其是计算机技术和法学的复合型人员，这样不仅有助于法律监督数据平台建设，而且在运用上也能够增加能动性和准确性。此外，司法实证研究亟待深化。法律解释模拟、启发式程序、自然语言理解、价值推理模拟等长期困扰大数据、人工智能在司法领域应用的问题都需要在实证研究的基础上探索妥适的解决路径。

五、结语

贝克等学者提出的“风险社会”理论有着很强的解释力。“风险可被定义为以系统的方式应对由现代化自身引起的危险和不安。风险有别于传统的危险，它是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果。”数字时代又何尝能脱身于风险社会。数字时代的积极主义法律监督观，能够彰显检察机关国家的法律监督机关的宪法定位，促进社会现实问题的解决，进而推动国家治理体系和治理能力现代化；与此同时，积极主义法律监督观可能带来新的问题，检察机关的法律监督对诉讼活动以及行政活动的干预范围和深度有所增加，监督决策和监督行为成为新的风险来源。借助现代科技的治理机制和治理手段，检察机关的法律监督能力显著提高了，但同时又面临着现代科技带来的制度化风险和技术性风险。监督与被监督、怀疑与信任、安全与风险常常处于一种紧张状态，很难达成长期的平衡，这便需要通过持续的理性反思进行调适，也正因此，对于积极主义法律监督观的研究仍有很多值得讨论的理论和现实问题。

来源｜中国法学公众号

编辑｜王斯禹

审核｜陈泽星

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