戚聿东｜深化国有企业改革——改什么、怎么改

● 嘉宾简介

戚聿东，经济学博士，二级教授、博士生导师。现任北京师范大学经济与工商管理学院院长，中国企业管理研究会副会长，中国工业经济学会副理事长，中国经济发展研究会常务理事，北京市社会科学界联合会常委，首都企业改革与发展研究会理事长。主持国家社科基金重大项目2项、重点项目2项、一般项目1项，在《经济研究》《管理世界》等期刊发表论文160余篇，多次获北京市哲学社科优秀成果一等奖、教育部人文社科优秀成果三等奖、蒋一苇企业改革与发展学术基金奖，获中央领导重要批示。入选国家百千万人才工程，被授予国家有突出贡献中青年专家荣誉称号，享受国务院政府特殊津贴。

各位老师、同学，大家好！非常荣幸有机会就国有企业改革话题跟大家做一个汇报。2019年恰逢国企改革40周年，四川省又是全国国企改革的发祥地，所以此时此地讨论深化国企改革问题显得意义非凡。

首先声明，我们是在充分承认社会主义基本制度和国有企业制度显著优势的前提下，本着问题导向，专门探讨如何深化国企改革这一议题。对国有企业改革而言，新时代意味着新的初始条件，这与40年前的改革起点已截然不同。40年前的国企改革，是在普遍亏损状态下的改革；40年后的今天，国企普遍盈利甚至是“暴利”状态，即“国企崛起”或“新国企”现象。长期以来，国有企业改革一直是经济体制改革的核心，今后国有企业改革具有怎样的地位？刘鹤副总理2018年强调国有企业改革在整个经济体制改革系统中仍然具有中心地位。既然如此，在全面深化改革的新时代，在习近平总书记多次表示“将改革开放进行到底”的背景下，国有企业改革到底如何“再出发”？改什么？怎么改？借此谈点浅见，期待取得一些共识。

一、深化国有企业改革的方向：改什么？

经过40年的改革，国有企业改革早已进入“深水区”，至今仍处于“持久攻坚战”和“施工高峰期”阶段。我们看到，国有经济仍然无处不在，总体规模偏大，垄断行业改革长期陷于停顿，民企准入的制度性壁垒硬如坚冰，政府规制和审批的内容程序仍如“万里长征图”，混合所有制改革热衷于表面，法人治理结构形似神不似，企业劳动人事分配三项制度僵化。概括起来，现阶段国企问题突出表现为行政化、独资化、独治化、垄断化、独享化、刚性化。国企“六化”不仅在深层次上阻碍着市场在资源配置中决定性作用的发挥，而且与新发展理念的要求格格不入。因此，按照问题导向，深化国有企业改革，一方面进一步收缩国有经济总体布局和规模，同时以“去六化”作为国有企业改革的核心内容，最后逐步放松政府规制。

（一）进一步收缩国有经济总体布局和规模

 1997年中共十五大报告就已明确提出“要从战略上调整国有经济布局”的改革目标。1999年十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出国有经济要“坚持有进有退，有所为有所不为”。遗憾的是，20多年过去了，国有企业战略性调整的任务远没有完成。2017年，全国国有企业资产总额151.7万亿元，所有者权益52万亿元，实现利润总额2.9万亿元，上交税金4.2万亿元，分别是改革开放之初的210倍、107倍、45倍、72倍。国有企业不仅完全主导了传统自然垄断行业、基础设施、城市公用事业，而且遍及农业、工业、服务业的各个具体行业。就工业而言，在41个大类行业中，除了其他采矿业之外，其余40个行业国有企业均有涉及。正如国务院国资委主任肖亚庆2018年11月所言，“国有经济布局结构调整的任务还远没有完成，在398个国民经济行业中，国有企业涉足的行业仍有380多个，战线过长、行业过散、‘大而全、小而全’问题仍然突出”。既然国有企业分为公益类和商业类两大类，国有企业应该专注于公益类，商业类中的大部分国有企业，除了特殊功能类、战略类、新兴产业类等行业领域保持国有资本外，其他大部分行业的国有资本都应该按照重要性原则有秩序地收缩乃至退出。

国有企业不仅遍布国民经济各个行业，而且呈现大中小微各种规模。我国国有企业法人数量中，大型企业仅占6.7%，中型企业占20.1%，小微企业占比达到73.2%，这就有悖于国有资本“抓大放小”的原则。因此，国有企业应该专注于大中型企业，小微企业实在没有必要实行国有制。

国有企业管理层级和法人层级过多。由于国有企业基本为多法人联合体的企业集团，企业集团分为母公司、子公司、孙公司等层级，管理层级冗长，子公司、孙公司等数量庞大。2016年有34家中央企业管理层级超过五级，最多甚至达到十三级。地方国有企业也面临同样的问题。国务院总理李克强在2016年5月18日国务院常务会议上质问道：“连董事长自己都说不清楚自己的企业到底有多少家子公司、孙子公司，这怎么能提高企业管理效率、增强竞争力呢？”因此，国企改革应坚持以市场为导向，压缩管理层级、减少法人户数，推动国有企业“瘦身健体”，提质增效。

（二）国有企业去行政化

40年来，改革实践一直要求国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的真正市场主体。然而现实中，国有企业泛行政化现象严重，主要表现为：（1）企业和企业家的行政级别化；（2）“商而优则仕”现象和“旋转门”现象；（3）同行企业间“高管对调”现象；（4）资源配置的行政化；（5）国企高管限薪现象。

其实，1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，就已明确提出深化国有企业人事制度改革，“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。2000年，原国家经贸委发布了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》，明确规定，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。遗憾的是，这些规定并没有付诸实施。因此，重启去行政化改革，应该成为新时代深化国企改革的逻辑与现实起点。

（三）国有企业去独资化

中央以及地方国有企业绝大多数为国有独资公司，有必要重塑国有企业的产权模式，在国有企业母公司层面实现投资主体多元化，建立混合所有制。目前国务院国资委推行的三批50家中央企业混合所有制改革试点工作，基本是在某个子公司或竞争性行业进行，没有触及母公司层面或垄断行业。中央企业中一级子公司的混合所有制企业户数占比22.5%，二级子公司以下混合所有制企业户数占比超过50%并逐级提高，而四级以下子公司混合所有制企业户数占比已经超过90%，即层级越低混合的程度越高。从行业分布来看，房地产、建筑、建材、通信、矿业等5个行业企业混合程度较高，混合所有制企业的户数占比分别为88.3%、86.3%、78.3%、77.9%和76.8%。因此，混合所有制改革一定要着眼于国有企业母公司而非子公司层面、着眼于主营业务而非辅业副业、着眼于垄断环节而非竞争环节，为整体改制和整体上市打下坚实的产权基础。通过混合所有制改革将现有母公司的国有独资公司先改制为国家绝对控股公司（国家持股50%以上），再逐步改制为国家相对控股公司。国有相对控股公司作为混合所有制的必然要求，是社会主义基本经济制度的重要实现形式，决不意味着国有制性质的改变，仅仅是国有制实现形式的转变，而且这种转变有助于增强国有经济活力、控制力、影响力，实现国有资本“四两拨千斤”杠杆作用。

（四）国有企业去独治化

国有独资公司的单一产权关系，必然导致了行政主导的单边治理结构。国有企业领导人更多的是对上级党委和政府负责，而不是对市场和企业负责。在这方面需要深入贯彻《公司法》，注重完善国有企业领导人选聘机制，政府也需要按照法定程序行使委托者的职权，不可越过股东大会、董事会、监事会等直接任命国有企业领导人。上级党委只能直接任命公司的党委书记，至于党委书记作为高管能否当选董事、进而兼任董事长，应该完全按照法定程序进行，上级党委应该充分尊重公司股东大会和董事会的合法选择。鉴于现实中的股东大会往往“程序重于内容”和“形式重于实质”，因此需要特别加强董事会对选聘职业经理人及其薪酬事项的决定性作用，使董事会成为公司与政府的有效“隔离带”。随着中央企业在2017年底基本完成公司制改制，央企的总经理和其他高管人员由国资委任命制改为提名制，其任命权交给董事会，这标志着董事会职权有了一定突破。

2005年以来，中国进行了国有独资公司董事会试点，从母公司层面建立董事会，目前已有83家央企母公司建立了董事会，外部董事占多数，部分央企甚至由外部董事担任董事长。省级国资委系统，一级企业中有88%已经建立了董事会，其中外部董事占多数的企业占13%。2017年出台的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出，“到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会”。国有独资公司建立外部董事占多数的董事会，出发点可能在于控制“内部人控制”，但社会对其必要性一直存在质疑，未来前景也存在争议。

尽管国企内控体系完备、治理结构完善、审计系统严格、监督机制健全，然而，国有企业高管腐败现象较为普遍严重，垄断行业已成为高管腐败的“重灾区”，一些国企甚至出现“塌方式腐败”。这使得人们更应该反思国企高管腐败的制度成因，从深层次上拯救国有企业的“治理失效”现象。南开大学研发的中国上市公司治理指数表明，民营控股上市公司的治理指数已多年高于国有控股上市公司，这为大力发展混合所有制经济提供了实证基础。国有企业改制为混合所有制，有助于建立多元化民主化的公司治理结构和机制，从行政主导型治理走向利益相关者共同治理，从独治走向共治，并最终获得“治理红利”。

（五）国有企业去垄断化

1998年以来，我国对电信、石油、民航、电力等传统垄断行业进行了分拆式重组，通过横向分拆和纵向分拆，初步形成了有效竞争的市场格局，但总体来看，行业垄断现象依然较为严重。2002年中共十六大和2007年十七大报告中，都提出了“深化垄断行业改革，引入市场竞争机制”的改革任务，遗憾的是改革进展甚微。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出了“进一步破除各种形式的行政垄断”的任务。对自然垄断行业，《决定》提出了“网运分开、分开竞争性业务”的改革思路。应该说，“网运分开”对缩小垄断半径、扩大竞争范围、提高资源配置的市场化水平有一定的积极促进作用，但却带来了高昂的交易成本与严重的机会主义行为问题。鉴于石油、电信、金融等行业在“分业经营”改革后最终都走向了“混业经营”，垄断行业的竞争化改造，也应积极探索“网运一体”的综合运营商模式。从专业运营商走向综合运营商的竞争模式，有助于避免人为分拆带来的改革震荡和阵痛，也可保留产业必要的规模经济、范围经济、关联经济和密度经济效应。

2003年以来，国务院国资委加快了对中央企业实施战略性重组的步伐，国资委系统直属的中央企业已由2003年的196家重组为2018年11月的96家，今后将围绕做强做优做大目标，继续加快重组步伐。与此同时，地方国有企业的重组也如法炮制，迅速造就了一批“巨无霸”企业。国有企业规模本来都属于“大块头”，彼此合并重组容易造成产业集中度的提高，对市场竞争具有一定程度的破坏性。目前中国已有世界500强国企84家，进一步的国企合并重组可能与市场化、竞争化的思路相悖。因此，最好叫停大范围大规模的国企合并重组。国务院2016年6月出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，强调发挥竞争的基础性作用。今后，对于业已存在的垄断行业，应该坚持竞争化导向，进行分拆式重组而不是合并式重组；对于竞争性行业的国企重组，应该进行严格的公平竞争审查。凡是有悖于公平竞争的企业合并重组，本着竞争优先原则应予以禁止。

（六）国有企业去独享化

2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的出台，结束了国有企业13年不上缴利润的制度。2007年，国务院国资委和财政部颁发了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，开始在中央企业范围内试行国有资本经营预算制度，国有独资企业应交利润的比例按照不同行业分三类执行，缴交比例为5%-10%。2010年财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，要求自2011年起，在扩大红利提交主体范围的同时，又将提交比例提高到了5%-15%。2014年，财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，要求在扩大上缴企业的范围的同时，再次将上缴比例提高了5%。但2008-2017年间，与总体盈利水平相比，国有企业利润上缴比例相对较低。除了2015年和2016年的上缴比例达到11%，其余年份的上缴比例均低于10%，说明国有企业的大部分利润都留存在企业内部。2010-2017年中央国有资本经营支出决算安排的结构，其中大部分年份返还给央企，对地方国有资本经营预算的转移支付比例超过80%，有的年份甚至高达90%以上，而补充社保支出和调入公共财政预算的比例普遍偏低，很难体现国有企业“惠民”的一面。央企上缴的利润大多以国有经济和产业结构调整、产业升级与发展、国有资本金注入、改革脱困补助、发展新兴产业、重大技术创新、对外投资、兼并重组专项资金、政策性补贴等形式再次返还给了企业。国企税后净利润，除了必须提取的公积金公益金等外，上缴利润比例应该普遍提高到至少30%，基本养老保险划转比例统一为企业国有股权的10%，使广大公众真正享受国企发展的“红利”。

（七）国有企业去刚性化

长期以来，国有企业劳动人事和分配基本呈现“刚性化”状态。从深化国有企业改革的任务出发，必须实现国有企业从“刚性化”向“柔性化”转变，彻底实现“四能”，即企业“能生能死”，高管“能上能下”，员工“能进能出”，收入“能多能少”。

（八）放松规制改革

李克强总理2016年5月指出：“烦苛管制必然导致停滞和贫困，简约治理则带来繁荣与富裕”。长期以来，中国对国有企业采取的“国有独资+市场垄断+政府规制”模式，无疑是一种烦苛的规制方式，加大了规制成本，加剧了规制失效。在航空、电信、电力、天然气、邮政、铁路和公路七大传统自然垄断行业，中国规制指数不仅大大高于西方发达国家，而且高于新兴工业化国家和其他发展中大国平均水平。因此，在继续深入简政放权的背景下，我国规制改革的重要方向应该是总体上采取放松规制的取向，不断扩大市场竞争的作用空间，让规制成为竞争的剩余和替代。2017年，国务院印发了《“十三五”市场监管规划》，提出要改变传统“管”的观念，把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要改革方向，提出了简约监管、包容监管、审慎监管、智慧监管等原则，这为中国规制转型提供了明确的方向，为国有企业的规制改革提供了基本原则和政策指南。为此，规制改革需要实现六大转型，即方向上从强化规制转向放松规制，内容上从经济性规制转向社会性规制，方式上从歧视性规制转向公平竞争规制，方法上从正面清单制转向负面清单制，流程上从前置审批走向后置监管，机构上从专业型部门转向综合型部门。

二、深化国有企业改革的路径：怎么改？

深化国有企业改革涉及产权、治理、运营、竞争、价格、规制、劳动、人事和分配等多方面内容，可谓千头万绪。然而，“物有本末，事有终始。知所先后，则近道矣”，这实际上涉及到改革的路径问题。在启动国有企业改革后的前20多年的实践中，由于实行先易后难的渐进改革路径，国有企业改革能够不断取得新进展。然而，在改革进入深水区后，国有企业改革始终在充满巨大的争议中蜿蜒前行。从近些年推行的国有企业改革实践来看，“碎片式”改革所缺乏的整体设计导致改革的路径和时序有些混乱。比如在有《公司法》的条件下，仍按《企业法》进行注册，而且不评估不验资，2013年中国铁路总公司的成立就是如此，直到2019年才进行公司制改革，更名为中国国家铁路集团有限公司。在国有独资的条件下，我们推出了董事会试点工作，现有83家中央企业母公司已经组建了董事会，很多央企外部董事占多数且由外部董事担任董事长。这属于产权未动治理先行的改革，不大符合治理结构由产权结构决定的原理。再如在垄断结构下，我们着手进行了国有企业混合所有制试点，这种改革只能遭遇“公私合营共同对付消费者”的情形。价格改革方面，中共中央国务院推出了《关于推进价格改革的若干意见》，自然垄断行业按照“网运分开”后的竞争性环节，建立市场决定价格的机制，问题是“网运分开”改革步履蹒跚，市场决定价格的改革也就失去了前提。在这种态势下提出铁路货运、石油天然气、盐业等实行市场化价格，涨价是必然的结果。未考虑产业运营模式下进行竞争模式改革，包括横向和纵向分拆，结果是垄断依旧，目前大范围的国企合并重组相比1999年分拆重组无疑又强化了垄断。在缺乏进入机制下进行监管改革，如审批权的下放或取消，只会提升现有厂商的垄断利益。2015年9月中共中央国务院联合下发《关于深化国有企业改革的指导意见》以来，按照“1+N”的政策思路，截止2018年11月国务院国资委等相关部门已相继制定出台25个专项改革意见或方案，但真正“落地”的寥寥无几。为此，深化国有企业改革需要继续遵循“整体渐进式”的改革思路，系统设计、同步配套、有序衔接，在路径上的体现和要求就是“先易后难、先简单再复杂”。

作为“最难啃的硬骨头”的垄断行业国有企业改革，在其涉及的众多改革内容中，产权模式改革、治理模式改革、竞争模式改革、运营模式改革、价格模式改革、规制模式改革的难易程度是不同的，公众期待的“改革福利”也不尽相同。其中竞争模式改革和运营模式改革相对容易，而产权模式改革和治理模式改革次之，价格模式和规制模式改革最为复杂。为此，垄断行业国企改革的理想路径应当是：多家综合运营商模式基础上的有效竞争模式必须先行，其次是混合所有制产权改革基础上的共同治理模式改革，最后才是价格机制改革和规制模式改革。 

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（责任编辑：范守勋   审核：骆桢）