德国收缩地区崛起的经验及对我国东北振兴的启示——以德累斯顿为例

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实现区域平衡和协调发展是我国当前重要且紧迫的战略任务，而振兴收缩地区成为区域战略的重中之重。综观全球，技术革命导致产业周期性变化，某些依赖传统能源、传统重工业的城市出现人口外流、经济下滑现象，变为收缩地区。全球收缩地区转型不乏成功典范，其中德国德累斯顿作为衰退的采矿和炼钢重工业区，崛起为如今的“德国硅谷”“欧洲硅谷”，有一些值得借鉴的经验做法。本文借鉴他山之石，寻找我国东北老工业基地振兴发展的路径。

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德国德累斯顿从工业收缩城蜕变为芯片新城

德累斯顿作为拥有数百年繁荣史和绚烂文化的历史名城，是萨克森州首府和德国第二大城市（仅次于首都柏林）。德累斯顿北面是德国首都柏林；东面与波兰相邻，距离70多公里；南面与捷克相距仅30公里，与捷克首都布拉格相距150公里左右。德累斯顿是德国东部的工业中心。德累斯顿从衰退到复兴，经历了20世纪90年代的重新规划、21世纪初的集群发展、21世纪10年代的成效显现3个时期，历时大约30年。

1.1　东西德合并初期德累斯顿的萧条

作为德国东部城市群的工业中心，德累斯顿的老城区和内城东面郊区的工业、建筑遭受过第二次世界大战的毁灭性打击。战后德累斯顿属于民主德国管辖范围，行政区下设8个县、3个直辖市。20世纪90年代，德累斯顿传统工业陷入停滞阶段，经济出现衰落，城市功能逐渐丧失；失业率曾高达30%，排在德国首位，两德统一初期失业率一直徘徊在13%到15%。

1.2　德累斯顿成为世界级芯片集群

德国联邦政府和州政府实施了一系列具有连贯性、持久性的区域创新支持政策，为德累斯顿地区复苏提供顶层驱动。从1999年的创新区域计划（InnoRegio）、2007年的尖端集群竞赛项目，到2012年的走向集群战略（go-cluster），德国联邦政府和州政府共同实施了一系列创新集群政策。集群内的核心企业、相关企业和研究机构共享知识与技术基础，产生技术和非技术的协同效应与溢出效应，吸引大量顶尖级芯片企业落地、数千家企业投资，这为德累斯顿建立具有竞争力的高技术产业奠定了基础。本地丰富的科教资源、明确的产业方向、相互叠加的多元政策支持，共同促成了德累斯顿以芯片制造为核心的产业创新生态。2013—2016年德累斯顿人均就业、GDP增长率均居德国第一，发展指数位居德国第五，是德国最具经济活力的地区之一。数据显示，2020年欧洲每生产3颗芯片，就有1颗出自德累斯顿。经过30多年的发展，德累斯顿及其周边萨克森地区现已成为欧洲最大的微电子和信息及通信技术集群，德累斯顿被誉为“全球芯片重镇”“欧洲硅谷”。

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德国振兴德累斯顿地区的主要经验

2.1　规划收缩地区都市圈，明确发展方向精准升级

将收缩地区规划为中部都市圈，聚焦重点促进协调发展是德国政府的首要举措。1997年德国联邦政府规划了7个都市圈（后来发展为11个都市圈），为解决东德去工业化过程及计划经济的遗留问题，将人口不断流失、经济不断衰退的地区认定为收缩地区，并纳入统一规划，设立德国中部都市圈。德国中部都市圈包括原东德地区的萨克森州、萨克森-安哈尔特州和图林根州，其中德累斯顿为最大城市。规划德国中部都市圈的目的在于精准聚焦大都市区，集中在城市化发展，促进东西部区域统一发展、均衡发展。

规划都市圈的本质在于引导和调控城市产业发展。都市圈规划重点在于精准聚焦，重点发展主导性强、产业链长的高新技术产业。德累斯顿地区在转型初期就明确了重点发展的产业。20世纪90年代萨克森州政府明确提出，科技和经济政策的核心是促进企业技术创新能力提升，集中力量推动面向未来的新技术和新产业发展，发展机械、制药、半导体和电气制造等产业，在都市圈内部形成城市间生产性服务业、高新技术产业网络联系，与区域外城市柏林、捷克首都布拉格形成产业合作。随着区域创新实践不断推进，德累斯顿地区的微电子产业集群优势更加清晰。

都市圈规划重点瞄准主要城市的内城区更新改造。都市圈规划主要针对大城市内城区更新，而不是扩张中心城市。德国联邦政府通过纵向财政平衡“团结公约”和州际横向财政平衡政策，为德累斯顿地区经济发展提供了大量资金，主要用于交通、通信、水电等基础设施的改造和新建，居民消费、各种补贴及建立健全社会保障制度。同期，德累斯顿提出经济促进计划，大规模重建基础设施。聚焦内城区建设，将建设资金用于关闭和改造采矿、钢铁等企业，以减少污染；修复矿区，治理污染场地；更新排水系统，完善基础设施；重建大教堂等城市地标，更新改造易北河沿岸景观。

2.2　持续推动集群战略，提升区域产业竞争力

各级政府多维度集群战略引导地区产业发展。德国实行了联邦政府与州政府共同推进创新集群发展的方式，联邦政府与州政府、地方政府联合策动，保持政策协调一致。联邦政府负责“自上而下”的集群设计、初期的集群选拔和拨款。1999年联邦政府启动区域创新计划，投入2.56亿欧元，依托一系列集群化政策提升区域竞争力。2007年提出尖端集群竞赛项目，激励区域构建创新网络，形成示范效应，每个竞赛获胜的集群5年内可获得4000万欧元联邦资助，占单个集群资金的50%。州政府则结合地区特色明确集群定位，以需求为导向“自下而上”实施集群政策，具体规划区域集群结构，促进集群管理。2016年推出卓越战略，约定联邦政府和州政府以3︰1的比例承担资助资金。德国政府的尖端集群竞赛项目和走向集群战略，加速了创新要素向技术尖端的地区集聚，促进了科教融合与产教融合。

萨克森硅谷集群进一步加速创新要素向德累斯顿集聚。2000年萨克森硅谷集群组织在德累斯顿成立，其载体为萨克森州硅谷协会、萨克森州硅谷管理有限责任公司，定位是促进智力共享、网络化协作的非政府公司型实体机构。政府财政预算支持80万欧元，主要撬动社会资本以会员机制参与，形成市场化运作模式。萨克森硅谷集群组织连接集群内和集群之间的制造商、供应商、研究机构、大学和公共机构等各个主体，集群成员主要为集成电路、软件、光伏、系统等企业，成员单位从最初的20个扩展为350多个，在新加坡、德国的萨克森州及其他地区均有分布，其中80%为中小企业。作为一种集群化政策的制度性组织载体，萨克森硅谷集群有效推动了行业内智力分享、资源共享与协同创新，提高了官产学研合作的便捷性和高效性，成为德累斯顿本地互动与对外交流的合作枢纽。

德累斯顿以集群为基础构建完整微电子产业链体系。21世纪初，萨克森州将微电子产业列为重点支持的战略性高技术产业，打造全链条的微电子产业体系。在走向集群战略推动下，德累斯顿从吸引全球顶尖芯片企业设立研发中心，到建立新生产基地，再到扩大投资新建工厂，集群效应持续提升地区吸引力和国际影响力。1999年以来，全球芯片企业纷纷在德累斯顿投资。美国格罗方德公司的晶圆厂和Fab1新工厂、英飞凌公司全自动化量产功率半导体工厂、博世公司的智能物联网晶圆工厂，成为德累斯顿芯片产业发展的重要力量。截至2019年初，德累斯顿聚集了2300多家公司，雇用约60000名员工，已经构建起从设计到制造、从材料供应到设备供应、从封装到测试、从软件开发到分销的完备芯片产业链，涵盖产业上游的关键器件和关键材料（传感器、电子材料）、中游的晶圆代工及封装等制造环节、下游的最终应用产品（功率半导体、微电子机械系统、车载芯片）。

2.3　扶持区域中小企业创新，激发市场活跃度

制定促进初创企业创新的政策。20世纪90年代初，德国联邦政府推出的创新区域计划支持试点城市的大学与校外经济、科学和政府部门建立合作伙伴关系，提高创业质量，德累斯顿被选为5个试点城市之一，这有效激发了当地的创业活力。在联邦层面，德国联邦教研部推出东部地区企业创新计划，政府直接投入十多亿马克吸引私人资本投入30亿马克，加强各层次研究开发基础设施建设，实施技术创新促进计划和技术转移计划，支持以技术为先导的企业创业。在州政府层面，近年来萨克森州设立萨克森创业奖、创新型创业奖金、面向初创企业和年轻企业的小额贷款（MKD）等项目，支持创新型创业企业和典范初创企业。

建立服务中小企业创新的支持体系。20世纪90年代，德国建立了定位为“富有吸引力的创业中心、智力型的服务机构”的技术中心。技术中心的建立实现了市场化运作与政策性支持的有机结合，企业技术创新所需资金的30%~50%由政府经费资助。德累斯顿技术中心于1990年成立，主要服务年轻的高技术企业，侧重信息、通信、能源、环保、测控、微电子和微系统领域。政府搭台促进广泛的产学研合作，带动中小企业发展，德国联邦政府2008年新联邦州尖端科研与创新计划、2012年高技术战略和2020创新伙伴计划，共资助数十亿欧元，支持德国东西部研发创新合作，这些计划帮助中小企业获得专利保护，免费提供与知识产权相关的咨询和培训服务。为满足中小企业技术创新需求，2019年德国联邦经济和能源部启动促进技术转移计划和中小企业创新核心计划，以中小企业为主要对象。

2.4　建立紧密的创新合作网络，构筑地区创新生态

大学发挥区域经济引擎作用。德国联邦政府的研究与创新公约、2020大学公约、卓越大学等计划，推动大学成为区域科研体系、人才储备供应的重要支撑。共有4所综合类大学坐落在德累斯顿地区，作为其中之一的德累斯顿工业大学是德国学科门类最齐全的理工大学，也是世界顶尖大学之一。1994年，德累斯顿工业大学发起专利倡议，首次倡导大学申请专利，其目的在于保护和促进专利成果走向技术市场。德累斯顿工业大学联合德国四大科研机构提出“德累斯顿概念”，致力于卓越与创新发展的德累斯顿研究与教育协作，强调发挥大学引领地区发展的作用。大学的“高技术跑道”孵化器等平台，创造面向未来的就业岗位，通过培养高技术研究人员，不断供给新技术，加快地区产品结构调整及产业结构优化升级。

紧密的科研联盟为地区转型提供坚实基础。以德累斯顿工业大学为首，德累斯顿地区的大学与周边20多家研究所、科研机构建立了紧密合作联系，形成环德累斯顿地区的科研联盟，包括面向基础研究的马普学会、面向工业应用技术研究的弗劳恩霍夫协会等（见表1）。一个研究中心往往由多个研究所联合开展研究，如德累斯顿电子技术推动研究中心联合了10个研究机构开展合作，包括开姆尼茨工业大学的2个马普研究所、2个弗劳恩霍夫研究所、2个莱布尼茨研究所，以及亥姆霍兹德累斯顿罗森道夫研究中心等机构。科研联盟中的跨组织合作，主要采取研究院与大学共有教授席位、合作开展前沿领域研究、合作培养年轻科研人才等举措，形成辐射带动地区发展的溢出效应。

开放创新提升国际合作的紧密度。开放创新有效促进地区层面、国家层面乃至跨国家层面的紧密联系。2012年萨克森硅谷集群与法国格勒诺布尔的Minalogic、比利时鲁文的DSP Valley、荷兰埃因霍温的High Tech NL等12个欧洲集群合作，建立了跨国合作、研究驱动的“欧洲硅谷”集群。2015年德国联邦政府推出尖端集群国际化项目，推动集群在欧盟范围内更紧密的联系与合作。

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对我国东北工业基地振兴的几点启示

我国的收缩地区主要指人口外流、经济收缩的资源枯竭型城市、工矿区或者重工业基地，以东北老工业基地最为典型。值得关注的是，我国东北地区集聚了全国9.43%的高校（260所），包括11所“双一流”高校、139所本科高校，曾是亚洲最大的工业集群，拥有一大批铁路、汽车制造、航空与船舶制造、石油化工等领域的老牌工业企业。对比东北地区与德累斯顿地区发现，尽管二者在人口规模、经济体量等方面存在差异，但在自然资源、科技资源、工业制造等基础条件，以及区域经济演化路径的相似度较高，我们认为德累斯顿崛起的有益经验对东北振兴仍然有十分重要的借鉴意义。

（1）战略聚焦：发挥优势基础，确立精准转型的产业方向。

国家与地区双向合作、精准锚定重点产业，是德累斯顿华丽转身的重要启示。要明确长期策略，转变区域经济转型与高质量发展理念，从“城市规模增长”转为“城市精准优化”。突出集群化发展思路，协调有为政府、有效市场、有序社会，形成以重点产业引导、区域集群带动为动力源，以“核心城市-都市圈-城市群”为空间网络布局的发展模式。依托优势特色基础，做好四个关键步骤：第一步，根植区域创新资源优势，明确产业发展方向；第二步，央地协同构建多主体紧密联系产业技术体系；第三步，激发创新活力重塑创新生态；第四步，实现经济社会全面转型。最为关键的是第一步，面向当前形势与未来趋势，综合研判科技基础、产业优势，筛选科技创新方向和主攻的重点产业。建议明确2~3个东北地区的重点产业，细分方向培育创新型产业集群，建立科技内核驱动的创新增长源。

（2）高端引领：精准对接重点产业的创新链和产业链。

政产学研协同发力、瞄准高端产业是德累斯顿复苏的关键。要发挥东北地区优势，建立“高校院所学科优势-重点产业领域”资源对接机制，增强区域产业链的配套能力与对外协作能力。一方面，发挥东北地区科学、技术、工程和数学（STEM）科教优势，分析东北地区高等院校、中国科学院分支机构（长春分院、沈阳分院）、全国重点实验室、工程研究中心、新型研发机构等的学科重点与科研专长，精准对接技术创新、领军人才与区域重点产业；另一方面，探索开放式协同创新模式，构建重点产业的共性技术平台，链接科研成果、产业前沿、企业需求，形成科学研究、技术创新、产业发展的高端引领合力。

（3）筑巢引凤：多举并重形成政策合力。

收缩地区崛起是科技创新政策、区域与产业政策、财税与金融政策、人才与土地政策等多元政策交汇协调的结果，东北地区振兴概莫能外。建议基于《东北全面振兴“十四五”实施方案》凝练“政策工具包”，提高区域创新体系化效能。一是加快培育区域科技创新中心，激活科教资源和产业动能，提高土地集约利用水平，规划好科研用地、创新型产业用地，打造区域创新增长内核。二是加强中央政府与地方政府协作，基于明确的区域定位，支持领军科技型企业入驻，吸引产业链上下游的国内知名企业落地，打造新动力引擎。三是建立有效的公私合作融资机制，撬动风险投资、天使投资基金流向东北地区。四是实施人才激励机制，刚性引才与柔性用才相结合，给予扎根服务东北地区的科研人员、企业技术人员、企业管理人才专项支持。

（4）激发活力：“种子式”培植区域创新内生动力。

激活地区的内生动力是收缩地区转型的根本。一是以城市圈带动城市改造升级。推动以哈尔滨、长春、沈阳、大连等城市为核心的都市圈发展，明确大都市主城区、功能区的产业定位和功能定位，升级城市基础设施，推动城市向智慧化、低碳化、创意化转型。二是再造区域内生活力。依靠高新区、自主创新示范区和大学科技园区孵化更多科技型企业，培育高增长型本土企业。聚焦重点产业组建一批科研联盟、创新联合体，激发创新潜能和主体活力，培育本土领军企业，壮大高新技术企业群体。

 作者：冉美丽，王伟楠，巨文忠

中国科学技术发展战略研究院，北京　100038

来源：《全球科技经济瞭望》 2022年12月第37卷 第12期

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