餐饮 | 从市场监管视角看油烟污染的基层治理（上）

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从市场监管视角

看油烟污染的基层治理（上）

本文改编自期刊《中国市场监管研究》2021年第8期

原文题目：治理产生大气污染餐饮服务的市场监管研究

作者：周婷婷

习近平总书记强调，“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层”“推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作”。

这对基层餐饮行业治理提出了更高要求。一方面，对餐饮店周围的居民来说，油烟乱排、垃圾堆放等问题是不可承受之重；另一方面，作为经济发展重要组成部分的餐饮服务业，是拉动内需、保障就业的重要领域，特别是后疫情时期，又对经济复苏起到了积极的推动作用。如何平衡两者的利益是治理餐饮服务的关键。

根据国家“放管服”的精神要求，2021年1月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，餐饮单位不再纳入环评管理，固定污染源排污许可分类管理也不涉及餐饮业。各地基层生态环境部门普遍反映，改革后餐饮单位源头管控处于“真空状态”，有的甚至连新开设餐饮单位的地址等信息都无法掌握。仅是单纯的事后监管也可能造成商户整改的困难、经营者前期投入的浪费，并引起执法机关、经营者、相邻居民之间的冲突。于是，各地开始探索在餐饮企业准入阶段严格选址的源头控制路径。

餐饮油烟的污染防治，一头联系着环保部门，一头联系着市场监管、城管等部门，基层市场监管部门也面临着相关餐饮服务许可和监管方面的难题与困境。早在2016年，杭州市出台的《杭州市大气污染防治规定》中第二十六条第三款，呼应我国《大气污染防治法》中的产生油烟、异味、废气的餐饮选址禁区，规定“申请在上述区域从事餐饮服务的，市场监督管理部门不得核发餐饮服务许可证和营业执照。”明确了市场监管部门除根据登记许可要求审核外，还需核实其经营地址是否属于“禁开区”。

那么，杭州市各区县市场监管部门在如何认定区域范围上的具体操作如何呢？小E带您细致了解一下！

以区市场监管部门为主要认定力量

杭州市原上城区、原下城区、原江干区、景区、桐庐县依托属地市场监管所，对相关审批申请的当事人提供咨询，并以现场踏勘、制作踏勘表的方式进行审核。

杭州市原钱塘新区市场监管部门牵头制定了《关于不产生油烟餐饮经营项目的行政审批指导意见》，明确不产生油烟的、从事简单加工制作的热食类食品制售餐饮经营项目，不受《餐饮油烟住所负面清单》限制，在申请人作出书面承诺后，核发营业执照和食品经营许可证。

以区环保部门为主要认定力量

杭州市滨江区以生态环境保护督察整改工作协调组名义印发《滨江区餐饮业油烟污染整治提升和长效管理工作实施方案的通知》，规定由区生态环境分局牵头，市场监管局、各街道配合，根据提供的餐饮服务项目清单，进一步细化和明确区内禁止新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的区域，并将相关情况抄告市场监管局、城管局等部门。

萧山区人民政府办公室印发《杭州市萧山区餐饮业污染防治长效管理实施意见的通知》，明确由镇街（场、平台）落实属地管理责任，负责辖区内餐饮业污染治理工作，生态环境萧山分局依法对经营地址是否属于“禁开区”进行认定，规划资源萧山分局予以协助，萧山区市场监管局根据生态环境萧山分局认定，审核证照申请。

以区城管部门为主要认定力量

临安区城市管理领导小组办公室出台《关于建立临安区城市管理四大长效运行机制的通知》，建立联合审批机制，即市场监管局接收到疑似禁开区域内的餐饮服务项目证照经营许可申请（含变更、延续）后，立即将相关信息抄送生态环境分局、城市管理局。生态环境分局负责对餐饮店的环境影响评价登记备案条件进行审查，城管局负责对餐饮店是否属于禁开情形、专用烟道的设置情况进行审查，并将审查结果抄送市场监管局。

以部门合力为主要认定力量

杭州市西湖区对“禁开区”内餐饮油烟企业（商店）的整治工作，由区城管局（区油烟办）、区市场监管局、西湖生态环境分局、属地街道联合积极约谈和执法，形成合力。

原拱墅区餐饮油烟专项整治小组办公室印发《拱墅区餐饮业证照办理联审制度》，明确由社区、执法中队、街道、市场监管部门按照办理流程进行四方联审。

富阳区人民政府办公室印发《关于加强餐饮油烟污染防治工作的通知》，建立富阳区餐饮行业证照办理预防性联审制度，即区市场监管局在餐饮项目营业执照申请受理前，对申请的相关信息进行登记，联动区餐饮油烟整治办、区餐饮油烟整治办组织生态环境富阳分局、区市场监管局、区城管局等部门，根据各部门职责对申请项目进行现场联合审查，并将审查意见汇总后发送至区市场监管局。对经部门联审认为不具备生产经营条件（无法办理执照）的信息，发送至所在乡镇（街道）。区市场监管局根据区餐饮油烟整治办的意见，作出是否受理的决定，并将最终决定抄告所在乡镇（街道）。

建德市人民政府办公室印发《建德市餐饮服务业管理办法的通知》，规定对餐饮服务业新建项目实行联合踏勘审查，由审管办组织，旅商部门、环保部门、住建部门、城管部门、市场监管部门和所在街道办事处参加。新建餐饮单位须在取得环保部门出具的建设项目环境影响评价审批意见后，方可申请办理营业执照、食品经营许可证和城镇污水排入排水管网许可证。

淳安县“最多跑一次”改革专题组办公室印发《关于做好我县城区餐饮服务项目证照办理相关工作的通知》，明确对在城区“禁开区”新建、改建、扩建的餐饮服务项目，在“可以认定为不产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”清单以外的，统一纳入餐饮服务项目证照办理指导范畴，由市场监管局、审管办等单位做好审批工作，综合执法局、市场监管局、县环保局、县住建局、千岛湖镇（社区）等单位为餐饮证照办理指导单位。由市场监管局对餐饮经营申请（新设）实行名称预先核准，填写《淳安县城区餐饮经营单位行政审批指导意见汇总表》，将餐饮经营申请企业名称、联系人、联系电话、经营地址、经营范围等情况汇总收集后报送上述单位，相关单位签署意见后反馈至市场监管局。

混合模式

杭州市原余杭区对申办餐饮证照的从业地址是否属于“禁开区”进行个案审查。无证房产由镇街进行认定，有证房产由区环保部门进行认定。

杭州实践有哪些经验可以借鉴？从市场监管角度，餐饮油烟的基层治理路径需要考量哪些方面？小E下期将与您继续分享。

相关法条：

《大气污染防治法》第八十一条第二款

禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。

编辑：林子吟

审核：张钢锋

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