分享|李建伟：煤炭产能指标置换交易款的民事执行浅析

来源|逸景法治  文|李建伟  中国政法大学教授 博士生导师

原载于《人民法院报》2021年2月21日07版

煤炭产能指标置换交易款能否成为民事执行的对象，存在不同的理论认识，各地法院的做法各异。探讨该问题，需要先厘清煤炭产能指标的性质，以及产能指标置换、交易的由来，然后对产能指标交易价款在民事执行中的常见问题进行梳理，对产能指标置换与产能指标交易进行法律分析。煤炭产能指标是在我国特定时期的政策背景下被赋予了交易价值及财产属性，产能指标置换交易款可以被法院查封、执行的理由充分，在执行煤炭产能指标置换交易款时坚持区分原则，有助于破解相关方面的执行难题。

多年来，在涉及煤炭企业生效民事裁判文书的执行中，就产能指标交易价款能否被执行、产能交易指标与企业的采矿权及其他财产的关系等问题，实务中的做法并不统一，成为困扰执行工作的一大难点。理清这些问题涉及的法律与政策难题，需要从产能指标交易的性质入手。

01煤炭产能指标的性质

产能也即生产能力，是指在一个计划周期内，企业参与生产的全部固定资产在既定的组织技术条件下所能生产的产品数量，或者能够处理的原材料数量。产能是反映企业所拥有的加工能力的一个技术参数，与生产过程中的固定资产数量、质量、组织技术条件等密切相关。煤炭产能就是一个煤炭企业每年生产煤炭的总量。由于煤炭生产关乎能源的供给、资源的永续利用、环境保护、生产安全等国计民生的诸多方面，多年来政府对煤炭行业进行统筹管理，产能指标这个概念由此应运而生，且不仅涉及煤炭产量的数量指标，还包含其他多项内容。国务院发改委2019年公布的《煤炭先进产能评价依据(暂行)》划定了机械化程度、资源利用率、安全生产、能耗和环保、产品质量等5个方面的标准，以确定一个企业的产能是否先进。可以说，产能指标既是衡量产能的指标，也是监管部门进行行业管理的指标。

02产能指标置换、交易的由来及性质

1.产能指标置换。产能指标作为衡量产能和行业管理的指标，因无法转让，本不具有财产价值与财产权属性。但国务院2016年发布《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（下称《产能意见》），在全国范围内全面“化解煤炭行业过剩产能”“切实淘汰落后产能”，使得煤炭产能指标具有了财产价值。《产能意见》确立的目标是，“在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展”。为实现该目标所采取的主要措施有严格控制新增产能、加快淘汰落后和其他不符合产业政策的产能、有序退出过剩产能等。对于如何严格控制新增产能，《产能意见》提出，“从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目”，如果确需新建煤矿或技改，“一律实行减量置换”。“等量置换”或“减量置换”是《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（下称《产能通知》）提出的措施，即一个地区、企业需要新建项目或技改项目，需要通过淘汰落后产能，用淘汰落后产能腾出的产能指标换取新建项目或技改项目所新增加的产能。该政策的出台，催生了产能指标置换这一新制度。

2.产能指标交易。产能指标置换往往发生在同一地区的不同企业之间。例如，A企业实施技改，会增加产能，因而需要增加产能指标，就可能需要削减B企业的产能指标，将其减下来的指标转移至A企业。这意味着B企业面临减产甚至关闭，由此给B企业造成损失，并带来一系列相关问题，如职工安置、对外负债偿还等。产能指标置换是有偿的，属于商事交易，于是产能指标交易应运而生：需要产能指标的企业支付对价向削减产能指标的企业购买产能指标。

可见，本来不具有财产属性的产能指标在国家实施“化解过剩产能”“淘汰落后产能”的特定政策背景下，被赋予交易价值，具有了财产属性。由此衍生出的产能指标置换交易，是平等市场主体之间的民事法律行为，不需要行政审批或许可，当事人之间达成协议即发生法律效力。

03产能指标交易价款在民事执行中常见的问题

1. 产能指标交易价款能否被法院查封、执行。根据国家相关政策，化解过剩产能、退出、关闭的煤矿获得补偿的方式有两种，一是申请国家专项奖补资金，二是进行产能指标交易，且只能二选一。最高人民法院2017年发布的《关于对工业企业结构调整专项奖补资金不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》指出，“除为实现企业职工权利，审理、执行因企业职工分流安置工作形成的纠纷外，人民法院在审理、执行涉及有关国有和非国有钢铁、煤炭企业的其他纠纷外，不宜对工业企业结构调整专项奖补资金采取保全和执行措施”。据此有人认为，法院对产能指标交易价款也不能采取保全、执行措施，这种观点是值得商榷的。

首先，二者法律属性不同。专项奖补资金是中央财政为支持地方政府和中央企业推动钢铁、煤炭等行业化解过剩产能工作而设立的专项资金，源自国家财政补贴，属于行政法律调整的范畴；产能指标交易价款是平等市场主体的商事交易行为的后果，是反映市场价值的交易对价，属于民事法律调整的范畴，二者不能划等号。

其次，二者法律功能不同，安置职工并非产能指标交易价款的全部功能。专项奖补资金的用途是“专项用于国有企业职工以及符合条件的非国有职工的分流安置工作”。产能指标交易价款也有该功能，但不是其唯一的功能。产能指标交易价款是企业基于市场交易行为而取得的对价，其用途除了用于职工安置外，还用于偿还企业对外负债以及作为企业收益进行分配。事实上，企业都优先选择产能指标交易，原因是产能指标交易所得远高于专项奖补资金。在此种情况下，显然不能因为产能指标交易价款有安置职工的功能而不能被保全、执行，只不过在采取执行措施时，应适当考虑扣除职工安置费。除此之外的剩余款项，既然属于企业资产，自然可以进行民事保全和执行。

2. 采矿权与产能指标交易价款的关系。采矿权，又称“矿产使用权”，是指采矿企业在开采矿产资源的活动中，依据法律规定对矿产资源所享有的开采、利用、收益和管理的权利，属于用益物权。根据矿产资源法和《探矿权采矿权转让管理办法》等，采矿权在符合一定条件时可以转让。有人认为，产能指标置换交易所产生的财产收益是由于采矿权被消灭而获得的补偿，是基于采矿权而取得的收益。这种认识是不正确的，产能指标置换交易所产生的财产收益与采矿权完全无关，理由如下：

第一，产能指标置换交易的“标的”实质上是转让方所“腾出”的生产能力，生产能力的表现形式即产能指标，从理论上说产能指标不属于企业任何有形或无形资产，只是由于特殊时期的特殊政策允许其交易才赋予其财产价值。换言之，产能指标的财产属性是国家特定时期能源政策赋予的法律产物，不是基于采矿权而产生的财产价值。第二，在“化解过剩产能”“淘汰落后产能”的过程中，被关闭企业是因为产能落后或不符合其他条件而被关闭，而不是因为采矿权的原因被关闭，因此，指标交易价款不是对采矿权被消灭的补偿。第三，产能指标交易是“生产能力”的交易，不产生任何采矿权权属转移的法律后果。产能指标的转让人没有转让其采矿权给指标受让人，指标的受让人也没有取得转让人的采矿权，所以不能将产能指标交易混淆为采矿权交易。第四，产能指标交易所得价款是用于职工安置以及处理企业债务等善后事宜，也非对被关闭企业采矿权被消灭的补偿。

3. 煤炭产能指标置换交易款民事执行中应坚持的基本原则。煤炭产能置换指标交易款因具有财产属性，使其具备了民事执行标的的基本特性，但在法律中缺乏具体规定。由于是国家特定时期特定政策的产物，这就要求执行法官既要深刻理解掌握法律要义，又要深入学习贯彻落实政策要求，在民事执行中既要遵照法律原则性规定，又要兼顾政策的特殊性，实践中应坚持以下原则：

第一，坚持职工安置优先原则。煤炭产能置换指标交易款的法律功能包含了安置职工、企业债务清偿、企业收益分配等内容。职工的安置涉及国计民生、社会稳定，优先安置职工在我国的企业破产、转制等相关法律制度及政策中都有规定，这是习近平法治思想坚持以人民为中心重要内容的具体体现，充分反映了社会主义制度的优越性。民事执行中涉及民生案件优先立案、优先执行已形成执行工作的普遍共识，涉及煤炭产能置换指标交易款的执行规则也应坚持这一原则。

第二，坚持发挥执行联动机制作用。执行联动机制是近年来法院执行工作探索出来的宝贵经验之一。煤炭产能置换指标交易款执行案件，法律规定不具体、政策性较强，往往跨地区、跨部门，诉求多样、案情复杂、执行难度大，执行法院很难凭一己之力解决执行难题，需要在党委的领导和支持下，充分发挥执行联动机制的作用，加强各部门、各地区之间的沟通、协调、配合，确保案件得到有效执行。

第三，坚持法律效果与社会效果的统一。实践中，执行工作的复杂性对执行法官提出了更高的要求，执行法官不但要有较高的法律水平，也应当具备良好的政策素养。煤炭产能置换指标交易款执行案件属于政策性很强的复杂案件，执行中要避免机械执法，讲究善意文明执行，注意处理好不同位阶利益的衡量，既要及时保障申请执行人的合法权益，又要兼顾被执行人的实际情况，做到案结事了，实现法律效果与社会效果的有机统一。

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