省级以下财政改革：拿什么“拯救”县城？

今天某个被审查一年多的大公司结果出来了，高高抬起轻轻落下，算得上网开一面、以罚促改了，这件事小镇昨天已经说清楚了，可以看看昨天的《5.5%的年度增长目标还要不要坚持？》《互联网还能行吗？》。

这件事改天结合整个互联网行业的转型一起谈。今天谈谈更重要的，也是更难解决的。

- 1 -

相比一个产业，涉及全国地方发展尤其财政体系调整的话题更值得深入，那就是今年5月国办印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，这可以认为是1994年分税制改革之后，关于央地财税关系的又一个补丁。

自古至今，财政都是社会经济中最基本的问题，如果一个地方的财政不足以自给，要维持这个地区的运作就必须消耗其他地区的资源，这对任何时代、任何地区的政府都是必须妥善解决的艰巨任务。

有的地方并不核心，可以舍弃，比如明朝丧失哈密卫、经营西北失败之后，继续维持西域压力巨大，因此调整经略西域的政策，从进取转为保守，甚至很大程度上变成了退守，自明中期西北疆域止步嘉峪关；又比如，古代朝鲜一直希望并入中国，但历朝历代一直拒绝，多采取扶持当地力量，将朝鲜纳入朝贡体系，关键就是成本太高。

但严峻的是，随着社会经济的发展，政府需要承担的职能越来越多，自然需要更多的财政资金才能维持，这对于很多不具备自然资源优势、也没能发展起工业的地区极为不利，财政不足，招商引资、再生产的能力也就不足，地区间差距越拉越大。

在地区间差异不断拉大的同时，中央也面临巨大的财政压力，毕竟中国任何一级地方政府本质都是中央政府派出的，代表中央政府，中央不能不管，但中央自己都难以维持本级支出。

于是，一方面为了稳定中央，强大主干，另一方面也是要平衡地区发展差异。1994年分税制正式实施，这次改革的核心就是确定了中央和地方之间的财政关系，那些钱归中央，那些钱归地方，中央拿走的钱又要返给地方多少。

但需要注意的是，这里的“地方”实际指的仅仅是省级，最多加上计划单列市，但占更大多数的省内收入如何划分、又该如何转移支付，当时并没有明确。

这些年确实有一些创新，比如前几年开始搞中央新增财政资金直达市县基层，这也是不得已而为之。一方面确实有利于提高资金时效，最快7天能到达基层，避免了过去资金层层划转，到了基层可能都三四季度了，又得突击花钱；另一方面也在于不少县基层一级，需要的资金省里、市里有顾虑，不想出，也只能中央来扶持。

但中国有2800多个县级区划，财政好点的早就成了县级市又或者撤县设区，剩下的1400多个县大多数收入远远不足以维持支出，这是非常沉重的财政负担，中央的转移支付已经是这些地区最重要的财政来源。

任何一个地区的资源都是优先的，税源更是有限，留给地方的个人所得税、企业所得税、增值税还有资源税、非税收入等等，大部分被省级和省内发展比较好的城市拿走了，于是很多省内部再次形成了分税和包干的博弈，哪个城市政治力量强、经济条件好就能为自己争取更好的条件。

那剩下的怎么办？

- 2 -

长期以来，广大县城仅仅维持“吃饭”甚至是“要饭”财政。

上世纪90年代前，乡镇企业红火的时候还好一点，但随着90年代中后期乡镇企业大规模破产，很多县日子就很艰难了，于是就搞出了特别多的“费”，什么三提五统、管理费、教育附加费、民兵训练费等等，而农村则是“三乱”（乱收费、乱摊派、乱罚款）。在某段时期的某些地区，计划生育费成为非常重要的财源。

没钱就没有一切，在那段时期，很多基层为了创收无所不用其极，也产生了很多令人震惊的问题，直到现在，治理乱收费、乱罚款、乱摊派仍然是长期坚持的重点行动，比如6月发改委等4部门联合印发了《涉企违规收费专项整治行动方案》。

真正的变革是2004年开始，中央明确提出取消农业税，对各种乱相进行严格治理，推进费改税，2015年中央作出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，大幅加强中央对地方的转移支付，再加上与此同时土地财政向三线以下甚至县城蔓延，基层财政收入明显好转，这才让基层治理更加向好。地方体制内也就是2015年后薪资才有明显上涨，过了几年“好日子”。

联系下开头，这种维持是需要外部额外投入资源的，而随着社会经济的发展，政府需要承担的责任越来越重，基层承担的事权与财权严重不对等，中央的钱也不是无限的。尤其这几年在疫情冲击下，全国越来越多的地方收入由盈余转为亏损，中央需要支出的越来越多，财政压力很大，但总不能去找央行放水吧。

更何况，虽然中央直达资金越来越多，今年已经有4万亿元纳入直达范围，截至6月底已经下达了3.992万亿元，而地方已经将3.625万亿元分配到资金使用单位，这在前几年是难以想象的高速。

但这也产生了一个问题：数字技术应用纵然远超过去，也建立了中央直达资金监控系统，但是中央不可能对近3000个县还有以百万计的项目单位足够了解，也难以有效考核支出的合理性，光中央这么兜底下去不是办法，还是得把另外两级拉进来，承担起应有的责任。

于是2021年5月，开头提到的文件印发了：《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）。

这份文件谈了很多，但关键的就是把分税制为核心的财税体制改革深入到省内，把省这一级拉进来，从过去的实质中央兜底变成省级兜底，确立的原则就是“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”，以此确保落实“三保”责任，也就是保基本民生、保工资、保运转支出。

把省里拉进来，一些更加复杂的问题才能定得下来，这就相当于省内版本的分税制改革，省内各个城市“八仙过海、各显神通”，成了的好好发展，败了的认了少折腾点。

这次改革必然需要很长时间。

- 3 -

为什么强调“三保”？

“三保”是一个新词，今年全国两会预算报告中提出的，目的是以有力有效的“三保”保障支撑经济大盘企稳回升，还是关系到预期问题。（参见《5.5%的年度增长目标还要不要坚持？》《破局未来：2022年的中国经济与政策调控》）

而现在相当多数县城在“三保”上出现了很大问题，这就要说一说县城的收入和支出了。有一些朋友可能认为县城财政压力大是因为吃财政饭的人太多了。这话有一定道理，但并没有找到本质。

除了江浙等发达地区、有独特资源、有产业的少数县城，现在的多数县城面临非常严峻的挑战，关键是人口流出的同时，在地区和城市间竞争落败。

人口是一切的根本，是产业、就业、消费、投资等等一切的载体，人没了，钱也就跟着走了；而随着人的流失，当地的资产也就不值钱了。

就拿房产来说，为什么人口流入的城市房子就是更容易上涨？关键就是更多的人口带来了更大的经济增量，而房子可以理解为城市的股票，有了这张股票就可以获得城市发展的资本收益。

雪上加霜的是，越到基层能拿出来的政策资源越少，企业也要考虑经营成本，落税就是企业很重要的与政府谈判的筹码，能落在省里就不愿意落在市里，能落在市里就不愿意落在县里。大量县城本地税源企业越来越少，就算收到的税加上返还，大概也只有30%到40%能留在县里。

所以，最近这两年一些地方搞非税收入搞个非常急切，典型的是大规模增加罚款任务，有的地方成了货车司机一定要绕开的地方；其余罚款以外的非税收入，很多县城也没啥可以卖得了，土地出让金也已经全部划归税务，未来罚款也要划给税务，那县里就更没钱了。

算来算去，能指望的也就是转移支付了。但在收入越来越少的情况下，县里的开支一直压不下来。

有的是必须花的。比如教育开支，一个县吃财政饭的大多数是教师和医护人员，这钱肯定没法减，就拿全国来说，仅基础教育教师就达1586万人，护士超过500万人，医师超过400万人，基本是财政承担，光这三大群体已经达到2500万人，而全国各级公务员加在一起也只有790万人。

落到县级，公职人员在财政人员中的占比并不高。这还仅仅是人员薪资，不能减的还有民生保障。

就拿一个不大不小、不东不西的典型县来说，一年主要收入就是转移支付，大概十几亿，但基本的民生开支是多少呢？

只简单统计一下，在县城劳动力人口大量流失的同时，民生保障的任务仍然留在县城。

比如医疗报销、公共卫生投入，一年少说也得一两亿；低保户、五保户、残疾人、退伍老兵等等群体的生活都得兜着，脱贫攻坚、乡村振兴的任务得扛着，这又是一大笔钱；再然后为留在家乡的人提供职业技能培训，贴补义务教育，一年3个亿已经往少里算了；还得完成各种农田、水利、环保建设和补贴任务，现在城镇化建设也要以县城为载体，那乡村的种种基础设施、文化活动场所，县里也得出钱。

林林总总，转移支付的钱根本就不够。

剩下的钱怎么办？于是借债和城投就出来了，地方债务又是一个大问题，今天就先不展开了。

- 4 -

怎么办？难道没解了吗？

非常坦诚的说，小镇也想不出来怎么彻底破解，又或许根本就没解，毕竟全球发达国家，也越来越呈现少数地区高度发达，多数地区陷入停滞甚至萎缩的状态。

中国不可能例外，更何况中国作为后发国家，人均效率仍然远落后于发达国家，更需要不断提高人口集中度，提高生产效率，那么如陆铭说的“大国大城”仍然是需要加强的，但资源的进一步聚集，人口和资源流出的怎么办？留在那里的人口怎么办？

解决这个问题，无非开源、节流二字。

先说开源。

有的县城是可以的，比如大城市周边、有专业功能的或者有重点生态功能的，这些要么能够吸收外溢人口，要么可以发展特色产业，最起码能拿到更多的中央专项资金，但是多数县城并不具备，而是属于“人口流失”的县城。

然而，这样的县城往往更加乱来，比如某个几十万人口的县，竟然搞了三个几千亩占地的公园，还免费开放，每年那点财政收入够养园子吗？

更多的是折腾各种根本没人入驻的产业园区，县里的道路修了一遍又一遍，公交车都赶时髦换成了电动的，比大城市的还豪华，可惜没几个人坐；还有很多县，花了大力气折腾所谓的旅游，打造一个个规模宏大的旅游标志景点，动辄“天下第一楼”“天下第一园”，但这种旅游真的有人来吗？

就连日本这个有很多旅游资源的国家，搞“旅游立国”都亏成什么样子了，一个县城倘若就没有旅游的传统，就不要拍脑袋搞旅游了，大概率血本无归。

这些事很荒唐，但更加荒唐的是，这竟然是很多县“开源”的做法，如果县里不折腾，不搞大项目，那就搞不到上级的拨款，也没法发行地方债，就不能从金融系统拿到钱，指望那点税收和转移支付，啥都别指望了。

但以折腾开源的方式，必然行不通。从实践看，有些县躺平了不折腾、不搞项目，反而财政状况挺好，体制内人员的工资也不拖欠，但老百姓想要发展的愿望也无法满足，人口持续流失。

所以，对于多数县来说，还是要从节流上入手，但这非常难，需要时间。

虽然说体制内公职人员的工资薪酬并不多，但为了证明部门以及自己的存在价值，就要折腾很多项目。具体不一一点名了，为了证明一个部门有存在价值而花出去的钱，是薪资的数倍甚至十几倍，而这些经费很难砍下去，毕竟工资少了可以指望以后经济好了补回去，经费砍了就是动了部门和领导的根基，岂能善罢甘休。

但这是很荒唐的事情，比如一个县一年到头见不到台胞，整个县最多几户有个七拐八拐的台湾亲戚，当地台办那几个人全年的工作就围绕这几户人，这样的工作真的有存在价值吗？就不能由市里代管吗？

更多的例子不多举了，大家应该能想到很多。

节流还是要先从公务员入手，光压缩薪资起到的作用太小了，还是要压缩部门和编制，节省的绝不仅仅是人员薪资，更是更多的经费开支，让折腾变得更少。

但存量是很难动的，而且在县城，体制内的人员更是县城消费的关键起点，他们的工资作为源头之一流入县城的经济，带动起来一系列产业和消费，这背后同样是民生。

所以仍然是要通过时间来解决，但更要想办法堵住漏洞，让更多的县城可以踏踏实实的少折腾。

从这个角度，我们才能更好地理解今年的两个核心政策：

一个就是开头提到的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》。把财税体制改革深入到省内，让省级、市级承担起责任，而不是把矛盾全盘上交给中央。以此为切入口，把各级政府的事权、财权梳理好。

二是更高层级的中办、国办联合印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。明确把全国县城进行了区分，最突出的就是引导人口流失县城转型发展，对这类县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，重点放在民生保障和救助扶助，引导人口向周围经济发展优势区域转移。（参考《县城：中国城镇化战略的最后一块拼图》）

一个县城不可能立刻消失，每一个延续到现在的县城都有足够存在的理由，一个县城内部的组织机构也不可能立刻削减。但是随着时间的推移，一定要让已经不具备发展能力，维持存在投入远超收益的地区慢慢退出。

这同样是政策的组合拳。（参考《政策不是独行侠》）

其他文章推荐

如果喜欢，还请点赞、“在看”和关注吧

欢迎分享，让更多人发现“大树乡谈”