一项最好在十年前启动的改革，终于开始了

今年的政府工作报告并未超出去年底中央经济工作会议确定的范围，尤其是中央对宏观形势的判断保持不变，2023年工作总结、2024年工作方向等内容基本保持一致。

这一点特别重要。小镇在《事关明年经济，今天的两个重磅会议》一文解读中央经济工作会议时就提到，现在的决策更加动态，会根据现实情况的变化而变。比如2022年底的中央经济工作会议，五大任务第一项是“着力扩大国内需求”，但是在后来的实际工作中发生了变化，更侧重长期主线任务，也就是现代化产业体系，以及后来的“新质生产力”。

从去年底中央经济工作会议到今天两会正式作报告，2个多月内也发生了一些事，比如资本市场的巨大波动，但显然这些事并没有影响中央的总体判断，也就意味着接下来仍然会更倾向于中长期的战略。

今天的报告，小镇最关注的是“新型城镇化”，报告中还提到“把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来”“深化户籍改革”“以人为本”等。

任何国家无论在哪个发展阶段，房地产都是重中之重，现在的美国近两成的经济也是房地产支撑起来的。当前，中国经济正处于转型期，又遇到房地产受挫，过去的惯性被打破，都想知道中国经济未来的方向在哪里，又该从哪里寻找动力。

而小镇之所以关注，也与10年前有关。

10年前也就是2012年，当时前总理上任前最看好的就是城镇化，前世界银行副行长、诺贝尔经济奖获得者斯蒂‎格利茨认为：中国城镇化和美国高科技是21世纪推动全球经济的两大动力。

当时城镇化极其热门，热度还要高于现在的新能源和人工智能，但方向很快就歪了，被房地产商利用，让本来已经通过各种限制政策稳定下来的房价再次暴涨。

最大的问题是，当时的城镇化把人当成了工具而不是目的，瞄准了农民转移进城带来的经济增长，很多农民掏空了口袋在城市里买房置业，但问题在于，大量进城的农民并没有享受到市民的基本公共服务，一张户籍背后，是教育、医疗、养老、住房等方方面面的欠账。

这是中国这样的后发国家不得不面对的挑战。

如欧美等先发国家，是先完成了城乡公共服务基本均等化之后，人口才大规模进城，在这种情况下，农民进入城市，中小城市人口进入大城市，障碍要小得多，不需要政府做太多事，人口自由流动即可，最终会促使全国范围内人均劳动生产率基本均等。

但后发国家就不行了，先发生人口大规模进城，城市里的公共服务供给严重不足，在很多国家出现了极为严重的城市贫民窟问题，这就还是人进城了但享受不到城市的服务。

中国介于这两种之间，短期内不可能实现城乡服务均等化，但又绝不允许在城市里出现贫民窟，就必须对人口城镇化进行一定的限制，在农民在城市里没有彻底扎根前，不能急于断了农民的退路，农民的宅基地和土地基本保留，遇到波动还能回家，起码有饭吃、有活干、有房住。

所以，10多年前的这波城镇化热潮，也是第一项被纠偏的工作，原本盛传2012年底要召开中央层面的城镇化相关会议，但实际到了2013年底才召开，而且风向也发生了180转变，明确说“在人口城镇化问题上,我们要有足够的历史耐心”，要求各地不能靠行政命令层层加码、拔苗助长。

随着2013年中央城镇化工作会议定调，这一波城镇化热潮基本冷却，后来虽然也出现了一轮房地产价格暴涨，但城镇化进度相对平缓，基本保持1年1%的增长速度，从2013年的53.73%涨到2020年的63.89%，以及去年的66.16%。

但任何政策都有利有弊，强调人口城镇化要有历史耐心，避免了短时间内大量人口涌入城镇导致城市公共服务供给不足，但由此也出现了种种限制，导致户籍制度改革进展缓慢，甚至在一些地方出现了新的人为歧视。

比如各地将户籍与购房挂钩、搞积分制落户等等。

又比如一些地方提供的保障性住房，本应该平等分配，尤其应该优先保障低收入人群，结果实际更偏向于有一定学历的人，农民工学历偏低、收入也偏低，结果在福利住房上反而被歧视。

还有些地方，搞的户籍改革，说白了就是盯上了农民的土地，一夜之间把农民户口由农改非，土地被拿走，失地的农民却没有得到社保等基本补偿，成了光脚进城，只拿到一个城市户籍。

但问题是，光户籍这张纸有什么意义？

大家真正在意的是城市户籍背后代表的教育、医疗、养老等等公共服务资源，农民是进城了，生活成本大增，名义上成了市民，但是并没有市民享有的养老和医疗保险，连农村户籍代表的土地和宅基地以及其他福利也没了，被夹在中间。

这背后关键原因是“钱谁来出”。

从事后复盘，推进农民进城且享有市民同等待遇，最好是在房地产红利期，把各地暴增的土地收入，起码有相当部分补给进城农民。比如视同缴纳养老保险、医疗保险，而不是基本拿去搞城市基建，又或者搞其他项目，结果土地财政的最大红利，由原本在城市里的市民分享，广大农民获得太少，甚至成了房价暴涨的“接盘侠”。

毕竟农民虽然没有获得平等的待遇，但也已经事实上普遍进城，从一个数据就能看出来：根据七普数据，中国城镇常住人口比城镇户籍人口多近3亿人，中国城镇化率统计的是城镇常住人口，户籍人口城镇化率只有45.2%。

意味着三分之一的城市常住人口，从享受的公共服务上讲，属于事实上的“二等市民”。

变化出现在2022年，二十代报告提出“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”，注意2013年说的是“历史耐心”，2022年改为“加快”，后来“以人为核心”也在2023年12月的国务院常务会议上，明确为“以人为本”。

强调“以人为本”，也正是吸取10年前的教训，明确城镇化的本质，不是为了拉动经济，而是服务于人，重点在于把政府对农民尤其农民工的欠账补上，推进公平。

这也是为什么今天的政府报告，会把“新型城镇化”与“乡村全面振兴”放在一起，提到“推动未落户常住人口平等享受城镇基本公共服务”等，而这也是从2017年开始强调的“城乡融合发展”“县域”概念。

针对的就是目前近3亿，以及未来潜在的至少2亿待转出的农业劳动人口，合计至少5亿人。想办法让这些人能够在城市扎根，从事非农产业，足以解决很长一段时间的劳动力短缺问题，也将带来庞大的消费增量。

只有当人享受到更好的社会保障，消费的意愿才会更强烈。

当前，中国人均GDP基本相当于世界平均水平，但是居民消费率只有世界平均水平的70%，中国人口占全世界的17.8%，居民消费支出占比只有12.8%，整整5个百分点的差距。关键就是对农民、农民工的欠账。

补上欠账，不仅是共同富裕的要求，更大利于经济。

但坦率地说，现在推进难度比10年前大得多，房地产红利已经结束了，各地土地收入快速萎缩，而房价已经拉高，农民想要在城市里扎根难度更大。

还是老问题：钱从哪里来？

过去10年的经验教训表明靠市场和地方很难办，只能靠中央来推动。

市场毕竟是逐利的，而地方也很缺乏积极性，原因在于，人口的高度流动性。当前的财政预算体制并没有与人口的流动相绑定，人口大量流入的地方享受到丰厚的人口红利，而这些人口的养老、医疗、教育等支出，却是由人口流出的地区承担，那么人口流入的地方，当然没有积极性给流入的农民缴纳社保。

以前土地收入高的时候尚且不愿意做，何况现在。

但要说解决不了，那也不至于，但必须真正打破城乡二元结构，实现城市和农村生产要素的双向流动，这也是去年底中央经济工作会议说的“促进各类要素双向流动”。比如农村宅基地的改革，起码在大城市周边县区，可以先做起来。

而这种改革，难度可以说数一数二，是过去几十年都没能很好解决的。这类改革显然要在增量中进行，否则很难进行。最简单的道理，让已经在城市里常住的农民孩子，在所在城市享受平等的上学、中考、高考的权利，阻力有多大？可以说每一个城市已落户的市民，都是既得利益者。

推动改革的增量在哪里？

两会前夕，2月28日，总理会见了美国商会访华团，明确讲述了中国经济增长的四大动力：先进制造业、新型城镇化、消费结构升级、绿色低碳转型。这个描述跟年初达沃斯论坛演讲基本一致，显然接下来就会在这四个方面发力。

有意思的是，并未提到数字经济，当然可能是作为基础，内化于几个方面。

去年，新型城镇化也是被重点关注的，比如“三大工程”：保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，这是城市要做的；而在乡村，大规模的公共服务建设也正在开展，2020年的一号文件重点是要求加快补上农村基础设施和公共服务短板，总书记明确指出“城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大，要把公共基础设施建设的重点放在农村，加快推动公共服务下乡”。

更多的政策、讲话不一一列举了，只说一个数，2019年农业农村部就公开表示，实现乡村振兴战略五年规划，需要至少投资7万亿元。

城镇化欠账很多，本轮新型城镇化能够补上多少欠账、能够推动多少深层次的改革，尚未可知，但总得想办法闯过去。

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