法学∣马怀德：论我国行政复议管辖体制的完善——《行政复议法（征求意见稿）》第30-34条评介

May

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作者：马怀德

作者单位：中国政法大学

责任编辑：郭海清

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【内容摘要】　行政复议“条块结合”的管辖体制存在复议资源分散、案件审理标准不一、不便于群众找准复议机关、公正性不足等弊端。《行政复议法（征求意见稿）》规定的相对集中复议管辖体制，有利于优化复议资源配置，实现“同案同判”，便利相对人申请，增强复议公正性。当前，相对集中复议管辖已成为共识，地方复议管辖试点、相对集中行政处罚权改革、域外立法经验表明相对集中复议管辖具有可行性。但《行政复议法（征求意见稿）》确立的管辖体制仍有一定不足。要逐步取消“条条管辖”；通过完善体制机制确保复议的公正性；取消省级政府和国务院部门的自我管辖，改由国务院管辖；还可以考虑对复议决定不服的，由复议机关的上级政府管辖，最终朝着行政法院的方向发展。

【关键词】　行政复议　管辖体制　相对集中复议管辖　复议公正性

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行政复议制度是我国行政法律制度的重要组成部分，在监督行政机关依法行政，解决行政争议，提供行政救济方面发挥了重要作用。进入新时代，随着行政争议的大量增加，行政复议制度面临新的挑战，现行的管辖体制已经严重制约了行政复议制度的发展，改革势在必行。习近平总书记指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。” 2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第3次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》，要求推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议法修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。行政复议管辖体制是行政复议法修改的重要内容和关键环节，事关行政复议资源的配置，事关公民合法权益的保障，事关行政复议化解行政争议主渠道作用的发挥，兹事体大，不可不察。2020年11月24日，司法部发布《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），大幅修改了现行“条块结合”的管辖体制，由县级以上地方政府相对集中行使行政复议管辖权。在这种背景下，行政复议管辖体制成为理论和实务界探讨的重点和热点问题。

关于行政复议管辖体制,学界对于集中行政复议管辖权有一定共识，但对于集中管辖的程度和范围，集中管辖后可能产生的新问题，以及一些特殊的管辖情形等，尚有不少争议。本文在系统梳理现有研究成果的基础上，归纳了当前行政复议管辖体制的现状、组织法依据，以及存在的问题，分析论证现行行政复议管辖体制改革的必要性和可行性的同时，指出司法部《征求意见稿》确立的管辖体制存在的不足和可能产生的新问题，提出了完善行政复议管辖体制的建议。

一、现行行政复议管辖体制

及其困境

完善我国的行政复议管辖体制，须对现行行政复议管辖体制及其存在的问题做一番考察。《行政复议法》之所以规定“条块结合”的管辖体制，主要是考虑到这种体制可以把“条条管辖”的专业性和“块块管辖”的便利性结合起来。但是，这种体制导致的公正性不足等问题被严重忽略，影响了行政复议作用的发挥。

（一）现行行政复议管辖体制及其组织法依据

行政复议管辖是行政复议机关受理行政复议案件的权限划分。合理的复议管辖制度对于行政争议的实质化解、政府依法行政、相对人合法权益的保护有着重要意义，同时也影响着行政复议制度的发展方向。1990年发布、1991年实施的《行政复议条例》第11条规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”该条确立了“条条管辖”的行政复议管辖体制。国务院于1994年修订的《行政复议条例》第11条规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定；法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”该条将1990年《行政复议条例》第11条确立的“条条管辖”体制修改为“条块结合”的管辖体制，也即有条件的选择管辖。换言之，除法律法规有特别规定外，一级政府和上一级主管部门都有管辖权，当事人可自行选择。

1999年发布实施，并于2009年、2017年两次修正的《行政复议法》第12-16条进一步完善了“条块结合”的行政复议管辖体制，是现行行政复议管辖体制的规范基础。《行政复议法》第12条第1款规定了选择管辖制度，即对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。《行政复议法》第12条第2款、第13条规定了“条条管辖”的情形。第12条第2款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。第13条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。《行政复议法》第14条规定了自我管辖的情形，以及对自我管辖不服的处理。即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。除了上述情形外，《行政复议法》第15条还规定了对若干特殊组织申请复议的管辖情况，第16条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题。

作为司法活动，上级法院与下级法院只是审级不同，没有领导与被领导的关系，故行政诉讼管辖以地域和级别为基础。行政复议虽然具有一定的准司法性，但主要还是一种行政活动，行政性是其最本质的特征。上级政府与下级政府、一级政府与其工作部门之间的关系是领导与被领导关系，行政复议管辖体制正是建立在行政机关之间的领导与被领导关系的基础之上的。其宪法基础体现在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第108条的规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”

所谓领导与被领导的关系，就政府部门而言，既要接受本级政府的领导，又要接受上级业务主管部门的领导。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第66条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”这就是所谓的“双重领导”体制。就一级人民政府而言，其与上级人民政府的关系也是领导与被领导的关系，要接受上级人民政府的领导。《地方组织法》第55条第2款规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”第59条第2项规定，县级以上的地方各级政府行使下列职权：领导所属各工作部门和下级政府的工作。

行政机关领导与被领导关系的具体表现之一便是层级监督。所谓层级监督，是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式，它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的，是行政系统内固有的、原始的监督形式。所谓层级监督权，是指上级行政机关对下级行政机关的监督权，上级行政机关有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级行政机关的不适当的决定、命令。我国《宪法》第108条和《地方组织法》第59条第3项规定了层级监督权。

行政复议是以行政隶属关系即上下级行政机关之间的领导与被领导关系为基础的。具体来说，行政复议是层级监督的具体形式之一。《行政复议法》第1条规定了“监督行政机关依法行使职权”的立法目的；第28条规定了复议机关对下级行政机关违法、不当的行政行为享有撤销、变更、确认违法等权力。行政复议管辖体制正是建立在行政机关之间的领导与被领导关系基础上的，是行政层级监督在行政复议领域的具体制度设计。换言之，行政复议机关之所以能管辖复议案件，就是因为复议机关与被申请人之间存在行政隶属关系。除了《行政复议法》第14条规定的自我管辖和国务院不管辖复议案件等特殊情况外，原则上，有领导关系的，就有复议管辖权；没有领导关系的，便没有复议管辖权。现行“条块结合”的复议管辖体制便是以领导与被领导关系为基础。例如，《行政复议法》第12条第1款规定的选择管辖制度，就是基于同级人民政府和上级主管部门对被申请人的双重领导权；第12条第2款规定的海关、金融、外汇等“条条管辖”的特殊情形，便是基于垂直管理体制下的领导权；第13条规定的上级政府管辖便是基于上级政府对下级政府的领导权和监督权。

（二）现行行政复议管辖体制的困境

总体来说，现行“条块结合”的行政复议管辖体制在实质化解行政争议、保护当事人合法权益、推进法治政府建设等方面发挥了积极的作用。但是，随着我国社会政治经济的进步发展，行政复议管辖体制暴露出了越来越多的问题，难以发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，无法改善“大信访、中诉讼、小复议”的格局。具体而言，现行行政复议管辖体制存在以下四个方面的困境：

1.复议资源过于分散，影响行政复议作用的发挥。依据现行“条块结合”的行政复议管辖体制，拥有行政复议管辖权的行政机关包括区县级、市级、省级政府，区县级、市级、省级政府的工作部门，国务院工作部门等，而不是由一级政府作为行政复议机关统一管辖行政复议案件，这导致行政复议机关众多，设置过于分散。相应地，这些行政复议机关内部都设有行政复议机构，而且一级政府的复议机构和该级政府工作部门的复议机构是分别设立的，导致行政复议机构包括行政复议人员、经费、办公场所等的配置也过于分散，行政复议资源配置严重不合理。根据《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》（以下简称《人大常委会情况报告》），仅地方行政复议机关就有30 450个，其中政府3 281个，部门27 169个，行政复议资源分散，资源配置效率偏低。

行政复议资源与行政复议案件严重不匹配、行政复议资源过于分散又严重影响了行政复议作用的发挥，难以形成规模效应。一方面，有些机关复议机构完善、经费充足，但是却无案可办，造成资源的浪费，不符合机构精简与效能原则。另一方面，有些机关复议资源匮乏，机构不健全，但是每年却要处理大量的复议案件，严重影响复议案件的办理质量，造成复议后起诉率高，败诉率高，“案结事不了”，不利于实质化解行政争议。根据《人大常委会情况报告》，约38.2%的县级政府没有设立法制机构，或者只挂牌、无编制，平均每个县级政府专职行政复议人员不到1人，人员素质、经费保障、办公场所等普遍不能满足办理行政复议案件的需要。

总体上，行政复议资源配置过于分散，众多行政机关拥有复议管辖权，不仅导致行政复议的效率低下，而且影响了行政复议的质量和公正性，使得行政复议难以形成化解行政争议的合力，无法成为解决行政争议的主渠道。正如有学者指出的，众多机关都拥有行政复议管辖权，造成各个机关之间相互推诿扯皮，或者导致案件无人受理，严重影响了行政复议的内部监督功能。客观上说，行政复议维持率高、公信力低、不能实质化解行政争议的原因众多，但“条块结合”管辖体制下，复议资源分散是导致行政复议难以发挥规模效应的重要原因之一。

2.案件审理标准不统一，导致行政复议案件“同案不同判”。《行政复议法》第12条第1款规定，对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级政府或者上一级主管部门申请行政复议。受行政复议管辖权过于分散的影响，对于同一行政复议案件，往往有两个行政机关享有复议管辖权。虽然都是依据相关行政法律规范审理行政案件，但不同的复议机关对于法律的适用、事实的认定、程序的选择等仍然存在诸多不同，容易导致“同案不同判”。这一方面，是由于复议机关在行政复议方面投入的时间和精力等不尽相同；另一方面，也是由于一级政府和政府部门在专业性上的差异，即政府部门在处理特定行政管理领域的复议案件时比一级政府更加具有专业性，如公安机关负责治安管理工作，其在处理治安管理案件时就可能比一级政府更加专业。

正因如此，理论上就存在同一个案件，经过两个复议机关分别审理并作出两个复议决定的情况。如果两个复议决定结果不同，那么就会出现“同案不同判”的矛盾结果，徒增纷争；如果这两个复议决定的内容相同，仍然违反了只能选择一个复议机关提起复议的法律规定。实践中也确实出现了这一问题。在山东省的一起复议案件中，申请人对省财政厅作出的要求查处某会计师事务出具审计报告的投诉答复不服，向财政部申请复议。财政部作出撤销省财政厅答复意见的复议决定后，申请人又就同一事项向省政府提起复议，因省政府的复议决定与财政部的复议决定不尽一致，申请人又向法院提起诉讼。这种由两个复议机关对同一案件分别作出两个不尽一致的复议决定的案件，既增加了矛盾，又损害了复议的公信力。

更为严重的情况是，多个类似的案件，有的由一级政府进行复议，有的由上级政府部门进行复议。不同复议机关“多头办案”，按照各自的办案标准，对类似的案件作出了不尽相同的决定，造成“同案不同判”，不仅导致申请人和行政机关无所适从，浪费了复议资源，也损害了行政复议的公信力。

3.“多头共管”，不便于群众找准行政复议机关。依据现行《行政复议法》第12-15条的规定，申请人对政府部门作出的行政行为不服，既可能向上级主管部门申请复议，也可能向同级政府申请复议，还可能向作出该行为的政府部门（即自我管辖）申请复议；而对省级政府的行政行为不服的，不是向省级政府的上级政府即国务院申请复议，而是仍然向该省级政府申请复议。可见，行政复议机关林立，“多头共管”的现象十分普遍，而且随着近几年国家机构改革的持续推进，上下级政府部门在职责权限方面存在不对应之处，直接找上级部门复议可能导致找不准、找不到、找不对。

虽然《行政复议法》实施已久，但在实践中，很多申请人对行政复议制度不了解、不清楚。面对复杂林立的各级各类行政复议机关，很难准确找到、找准复议机关。尤其是在一个行政机关的职权转移给其他行政机关的情况下，就更加难以确定有管辖权的行政复议机关。再加上“多头共管”下，部分行政复议机关推诿扯皮、“踢皮球”，即使申请人知道向哪个机关提起复议申请，最终也容易导致没有机关受理。此外，由于上级主管部门不在本地，如果案件由其管辖的话，申请人还必须去外地申请复议，既不便利，也增加了维权成本，还容易导致矛盾上移，不利于就地就近解决纠纷。实践中，甚至出现了省建设行政主管部门向国务院建设行政主管部门请示关于上级房屋拆迁管理部门对下一级房屋拆迁管理部门作出的拆迁裁决是否具有行政复议管辖权的问题。连专门负责房屋拆迁管理工作的行政机关（包括其具有专业知识的工作人员）都难以确定上级主管部门是否拥有复议管辖权，可想而知，让并非专业人士的申请人确定有管辖权的行政复议机关就更是难上加难了。

4.部门利益影响行政复议的公正性。不同于行政处罚、行政许可等行政行为，行政复议不仅具有行政性，还具有一定的司法性。据此，复议机关应当具有一定中立性，严格以事实为依据，以法律为准绳，既不能偏袒复议申请人，也不能偏袒被申请人。

上级主管部门基于与下级部门的行政领导和隶属关系，有权监督下级部门的行政行为是否合法适当。在实践中，针对政府部门作出的行政行为的复议案件多由上级主管部门管辖。也就是说，在“条块结合”的行政复议管辖体制中，“条条”在一定程度上压倒了“块块”。但是，上下级政府部门之间的隶属性和领导关系会影响、甚至破坏行政复议的公正性。上级主管部门领导下级部门，下级部门作出行政行为有时事先请示过上级主管部门，或者经过上级部门批准，上下级部门之间在政绩考核等方面的关联性等，很容易影响上级部门行政复议的中立性和公正性。部门保护主义盛行使得上级主管部门偏袒下级部门，违法作出复议决定，导致行政复议维持率高、驳回率高。2018年全国行政复议案件中，维持决定与驳回决定共占62.86%，变更决定、责令履行决定仅占2.17%。行政复议因高维持率和高驳回率被戏称为“维持会”，难免惹来公正性不足的质疑。

需要特别指出的是，对国务院部门的行政行为不服申请复议的，仍然由作出该行为的国务院部门管辖。这种自我管辖的设置既不是基于领导权而产生的复议管辖权，也不是基于监督权而产生的复议管辖权，在这种自我管辖的情形下，国务院部门既是行政复议的当事人，又是审理复议案件的“法官”；既当裁判员，又当运动员，部门利益难免会影响复议案件的公正处理，违背了自然公正原则。

二、《行政复议法（征求意见稿）》规定的

管辖体制及其进步意义

“治国无其法则乱，守法而不变则衰。”为有效应对现行行政复议管辖体制存在的问题，中央全面依法治国委员会第3次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，决定改革行政复议管辖体制，修改相关法律法规。据此，司法部《征求意见稿》对现行“条块结合”的管辖体制作出修改，确立了相对集中的复议管辖体制。

（一）相对集中复议管辖及其组织法依据

依据现行《行政复议法》，对县级以上地方政府部门的行为不服的，可以向本级政府或者上一级主管部门申请复议（《行政复议法》第12条），这种“条块结合”的管辖体制存在诸多弊端，严重影响了复议作用的发挥。鉴于此，司法部《征求意见稿》第30条取消了地方政府部门的复议职责，规定县级以上地方政府管辖针对该县级以上政府部门作出的行政行为不服的案件。这样就将原来“条块结合”的管辖体制改为“块块管辖”为主的管辖体制，即相对集中的复议管辖体制。

此外，《征求意见稿》第34条取消了地方性法规规定复议前置情形的权限，即将有权规定“先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼”的法律规范由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”，有利于保障公民直接向法院起诉的权利。对于国务院部门和省级政府的自我管辖，以及五种“条条管辖”的特殊情形等管辖制度，《征求意见稿》未作修改。总体而言，《征求意见稿》确立了相对集中的管辖体制，将原来“条块结合”的管辖体制修改为以“块块管辖”为主、“条条管辖”为补充的管辖体制。

如前所述，行政复议管辖体制的组织法依据是行政机关之间的领导与被领导关系。地方政府部门对下级政府部门有领导权和层级监督权，但是《征求意见稿》却取消了地方政府部门的复议管辖权，这可能会引发复议管辖权组织法依据方面的质疑。其实，虽然行政隶属、领导关系和复议管辖权原则上是对应的，但是也有例外。例如，省级政府和国务院部门的自我管辖权、国务院不管辖复议案件，以及对省以下垂直领导的部门的行为不服的实行选择管辖，这些制度都表明行政领导关系和复议管辖权并不是必然对应的。复议（管辖）权只是行政领导关系和层级监督权的具体表现形式之一，而不是唯一形式，行政领导关系和层级监督权可以通过其他制度形式得到具体落实，如政绩考核、行政指导等。换言之，有行政领导关系和层级监督权也可以没有复议管辖权。有观点甚至认为，行政复议权力并非必须基于行政隶属关系，而是可以源于法律的直接授权。

因此，从行政领导关系和层级监督权的角度讲，取消地方政府部门的复议管辖权是说得通的。由地方政府相对集中管辖复议案件，既是基于行政隶属和行政领导关系，是一级政府行使监督权的要求，又是法律授权的结果。

（二）相对集中复议管辖的必要性

《征求意见稿》将现行“条块结合”的复议管辖体制修改为相对集中的复议管辖体制（“块块管辖”），回应了现行行政复议管辖体制存在的主要问题，有其进步意义，既必要也可行。相对集中复议管辖的必要性体现为：

1.相对集中复议管辖是优化复议资源配置的重要举措。党的十九届四中全会指出，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。机构和职能法定化、规范化是法治政府的基本内容，也是建设法治政府的基本遵循。在现行行政复议“条块结合”的管辖体制下，复议资源过于分散，“无案可办”“无人办案”的现象同时存在，而且行政复议机构各自为政，只对本机关负责，复议工作人员缺乏严格科学的选拔制度，其培训、交流等项工作也没有正常展开，这都制约了行政复议作用的发挥。以致于在相对集中复议管辖改革前的义乌市，上级政府就有多达三十几个部门对义乌市具有复议管辖权。其中市一级除市政府外，复议职能还分散在多个部门，平均下来，上级各部门的年受理案件数量仅为1.5件，义乌市本级的单个部门年平均办案量仅为2件。在这种情况下，复议管辖权的分散配置实在是浪费了大量的行政资源。

有鉴于此，《征求意见稿》第30条取消了上级主管部门管辖（特殊情形除外），确立了县级以上地方政府相对集中的复议管辖体制（“块块管辖”）。一方面，将行政复议管辖权集中到县级以上地方政府，大幅精简行政复议机构和人员，有利于节省行政复议的人力、物力、财力支出，优化行政复议机构配置。另一方面，将行政复议管辖权集中到县级以上地方政府，能够集中行政复议人员和工作队伍，增强复议队伍的稳定性，为日后加强行政复议人员培训，为复议人员制定统一的任职标准，提高复议人员的专业素质打下基础，有利于复议人员的专业化和职业化。例如，有专家对义乌市相对集中行政复议管辖权改革（“义乌模式”）的成效进行了分析，指出“行政复议局通过建立行政复议专职队伍，积极推动复议人员的培训和专业化训练，人员素质显著提高”，人力资源得到更好的整合，专门办理复议案件的人员得到集中，行政复议工作质量有效提升。总之，将行政复议管辖权集中到县级以上地方政府，能够解决行政复议资源配置过于分散，“无案可办”“无人办案”的问题，有利于发挥行政复议的规模效应，推动行政复议成为化解行政争议的主渠道。

2.相对集中复议管辖是统一办案标准，实现“同案同判”的客观要求。“同案同判”的基本含义是，类似案件类似处理。这里的“同案”，并非相同的案件，而是类似的案件。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第7条指的也是“类似案件”而非“相同案件”。“同案同判”对于统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正具有重要意义。而在现行行政复议“条块结合”的管辖体制下，既存在不同复议机关对同一案件作出不同复议决定的矛盾，也存在不同复议机关对类似案件作出不同复议决定的情况，导致“同案不同判”，影响复议公信力。

《征求意见稿》第30条取消了上级主管部门管辖，确立了县级以上地方政府相对集中的复议管辖体制（“块块管辖”）。复议案件基本上统一由县级以上地方政府管辖，有权办理复议案件的机关大大精简，复议机关的办案标准将会日益统一化、规范化，避免“同案不同判”。一方面，同一案件被两个复议机关受理并作出决定的情况将会不复存在；另一方面，类似案件也多由同一个复议机关审理，办案标准和案件处理结果也将趋于一致。针对同一案件，作出两个效力级别相同但内容彼此冲突的复议决定的情况也不会再出现了。总之，《征求意见稿》确立县级以上地方政府相对集中的复议管辖体制，有利于统一行政复议办案标准，有利于实现“同案同判”，增强行政复议的公信力，更好地保护行政相对人的合法权益。

3.相对集中复议管辖是便民利民的现实需要。高效便民是行政活动的基本要求。行政机关实施行政管理活动，应当提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。这既是依法行政的要求，又是保障公民合法权益的应有之义。保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政复议立法的根本目的，而方便行政相对人申请行政复议是立法目的的基本前提，在确立复议管辖体制时，必须遵循方便行政相对人申请行政复议的原则。

现行“条块结合”的复议管辖体制下复议机关林立，不便于群众找准复议机关。而“条条管辖”下公民需要异地申请复议，又增加了不便。虽然《行政复议法》第15条和第18条规定了转送制度，但是由于转送的适用范围有限，且转送必然花费更多时间，效率低下。这都导致高效便民原则在行政复议实践中难以真正得到贯彻落实。

《征求意见稿》第30条取消了上级主管部门管辖，确立了县级以上地方政府相对集中管辖的体制（“块块管辖”）。一方面，公民不必再困扰于如何选择复议机关，只需要向地方政府申请即可；另一方面，公民申请复议不必前往外地，只需要在本地申请即可，大大节约了成本，还避免了矛盾上移，有利于就地就近解决纠纷。浙江省义乌市、广东省佛山市、上海市（自由贸易区）的相对集中复议管辖改革试点经验表明，相对集中复议管辖后，行政相对人申请行政复议只需要向当地政府提交申请书即可，不必为了选择和确定复议机关而大费周折，这对于充分发挥行政复议的效能、保障行政相对人合法权益大有裨益。总之，县级以上地方政府相对集中管辖更好地体现了便民原则。

4.相对集中复议管辖是增强复议公正性、发挥化解行政争议主渠道作用的必然要求。公正需要一定形式，裁决者不独立、不中立，就不具备足够的公正形式。行政复议与行政诉讼、行政赔偿等共同构成了现代法治国家的行政救济体系，是现代法治国家化解行政争议的重要途径，是保护相对人合法权益、实现公平正义的基本法律制度之一。《征求意见稿》第1条规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的，第3条规定了行政复议“公正、公开”的原则。

然而，在现行行政复议“条块结合”的管辖体制下，复议机构的独立性没有保障，容易受到部门利益的干扰，难以确保复议的公正性。甚至在2018年发生的行政诉讼案件中，有68.4%的案件当事人没有选择行政复议，直接寻求司法救济；同时，当年办结的行政复议案件中，有34%又进入了行政诉讼程序。行政复议公正性不足的弊端让申请人望而却步。

《征求意见稿》第30条取消了上级主管部门管辖，确立了县级以上地方政府相对集中管辖的管辖体制（“块块管辖”）。与上级主管部门相比，一级政府是综合性行政机关，其级别高于本级政府部门，也更加独立，较少受到上级主管部门的干扰，更容易得到当事人的理解和认同。如此一来，上级主管部门难以再对下级部门实行部门保护，“官官相护”、部门利益影响行政复议公正性的顽疾将会得到有效改善。例如，义乌市相对集中行政复议管辖权改革（“义乌模式”）成效显著，行政复议局的设立有效地消除了内设机构的限制，行政编制、财政上的独立很大程度上增强了行政复议局防御其他行政机关干预的能力。复议纠纷解决效率、案结事了率大大提高，复议局的权威性逐渐形成。

而且，随着行政复议委员会制度的全面铺开，由县级以上地方政府相对集中管辖复议案件，方便统一聘请专家学者组成复议委员会，这也为增强行政复议的公正性打下了基础。总之，《征求意见稿》确立的相对集中管辖体制对于增强行政复议的公正性，使行政复议成为解决行政争议的主渠道，实质化解行政争议具有重要意义。

（三）相对集中复议管辖的可行性

1.相对集中复议管辖已经成为社会共识。社会各界对于修改行政复议法、确立相对集中行政复议管辖体制已经形成了共识。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第3次会议审议通过《行政复议体制改革方案》，要求优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作。早在2018年，行政复议法修改就列入十三届全国人大常委会立法规划。学界对于现行复议管辖体制存在的问题和困境有比较清醒的认识，对于相对集中行政复议管辖的可行性、必要性已达成共识，改革行政复议管辖体制、相对集中复议管辖的理论条件已经成熟。实务界对于改革行政复议管辖制度、相对集中复议管辖积极支持，并提出具体的改革意见建议。在社会舆论方面，现行复议管辖权过于分散，不便于人民群众找准复议机关，公正性不足等问题，不利于保护行政相对人的合法权益，人民群众对于上述弊端有切身体会。可见，相对集中行政复议管辖已经成为社会共识。

2.地方改革试点工作为相对集中复议管辖提供了实践基础。相对集中复议管辖并非凭空创设，而是地方集中复议管辖试点工作的经验总结。

早在2008年，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》就开始部署改革试点。2010年，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》提出，“探索开展相对集中行政复议审理工作”。目前，全国已有二十余个省（区/市）进行了集中复议管辖改革试点，大致形成了三种做法：一是，全部集中，即将政府各部门的复议管辖权，全部集中到一级政府；二是，部分集中，即只将部分政府部门的复议管辖权集中到政府统一行使；三是，不集中，即保持现行行政复议管辖体制不变。从试点情况来看，集中复议管辖，能够整合复议资源，统一办案标准，提高复议效能，便利公民申请复议，提高复议的公正性。可以说，相对集中复议管辖是成功可行的，也是必要的，有利于克服行政复议制度运行中的弊端，发挥行政复议制度的优势。这些地方试点经验为相对集中复议管辖奠定了良好的实践基础和制度基础，有必要认真总结，将之上升为法律规定在全国推广。

3.相对集中行政处罚权为相对集中复议管辖提供了重要参照。为突破“条块结合”的行政处罚体制对行政执法成效的不利影响，早在1997年北京市宣武区便在国内首先开展相对集中行政处罚权试点，之后，相对集中行政处罚权试点范围逐步扩大。2021年修订的《行政处罚法》第18条第1款以法律的形式进一步明确了相对集中行政处罚权制度。这对于合理配置执法力量，促进严格规范公正文明执法具有重要意义。

相对集中行政处罚权制度的启示意义，在于集中复议管辖的可行性、推进步骤和基层经验上。在可行性上，相对集中行政处罚权制度的成功确立表明相对集中行政职权是可行的，行政复议管辖权是行政职权的一种，相对集中于县级以上地方政府行使也是可行的。在推进步骤和基层经验上，相对集中行政处罚权制度经历了先地方、后中央，循序渐进，逐步推广的过程，相对集中行政复议管辖的地方试点已经取得良好效果，下一步要把地方经验做法上升为法律法规之规定，在全国范围内推广，进一步完善行政复议管辖体制。

4.域外立法经验为相对集中复议管辖提供了重要借鉴。虽然美国、德国等西方国家比较强调法院在解决行政争议方面的作用，但行政系统内的争议解决机制仍然在发挥作用。尤其是美国的行政法法官制度、英国的裁判所制度、德国的行政复议制度都强调案件审理机构的中立性，避免来自行政机关的干扰，这一点值得我们参考。日本、韩国，以及我国台湾地区十分重视行政复议（不服审查、诉愿）制度在行政争议解决中的作用，行政系统内解决争议的制度比较完善，具有一定借鉴价值。就管辖体制而言，尤其是在韩国，一级政府统一设置行政复议机构，管辖复议案件，政府部门不设立复议机构；我国台湾地区的“诉愿法”规定，地方政府部门不设置行政复议机构，而由一级地方政府统一管辖行政复议案件。这些国家和地区的行政复议管辖制度表明，由一级政府管辖复议案件，政府部门不管辖复议案件，是可行的，也是必要的。而且行政复议管辖制度的设置要考虑复议机关、机构的中立性，避免受到行政机关，尤其是上级政府部门的不当干扰，以维护复议的公正性。可见，域外立法经验为我国相对集中复议管辖提供了重要借鉴。

三、《行政复议法（征求意见稿）》中

管辖体制的不足及完善建议

《征求意见稿》关于相对集中复议管辖的规定，对于保障行政复议公正、高效化解行政争议具有重要意义。但就发挥行政复议化解行政争议主渠道作用而言，《征求意见稿》规定的管辖体制仍存在一定不足之处，需要进一步完善。

（一）保留“条条管辖”的问题

《征求意见稿》将“条块管辖”修改为县级以上地方政府相对集中管辖的管辖体制（“块块管辖”），但是仍然保留了海关、金融、外汇管理、税务、国家安全机关等5种“条条管辖”的特殊情形。之所以保留五种“条条管辖”的特殊情形，一方面，是考虑到这些复议机关与复议被申请人之间存在领导与被领导的关系，尤其是海关、金融、外汇管理等行政机关与被申请人是垂直领导关系，税务等行政机关与被申请人是以中央为主与地方政府双重领导的关系。而且由于上级主管部门对相关行政领域更加专业，由其管辖复议案件更加具有专业性。涉及国家安全机关的复议案件也由上级政府部门管辖，是出于保守国家秘密，维护国家安全的考虑。另一方面，地方试点的经验也表明，集中复议管辖改革是一项重大体制改革，不能一蹴而就，需要循序渐进。因此，《征求意见稿》只是确立了相对集中的复议管辖权，而非全部集中，保留了五种“条条管辖”的特殊情形。

但是，正如上文所述，虽然复议管辖权基于行政机关的领导与被领导关系，但是后者却不必然体现在复议管辖权上，二者不必一一对应，允许有例外情况。没有领导权也可以管辖相关复议案件，没有行政领导关系并不构成进行复议监督的障碍。其理由在于，行政组织法规定的职权和职责是行政复议管辖体制的重要依据，但并非唯一依据。便民原则、维护依法行政、实质化解行政争议等也是确定复议管辖体制的重要依据。《征求意见稿》第1条便规定了保护行政相对人合法权益、监督和保障依法行政、化解行政争议的立法目的。有学者指出，确立复议管辖体制需要遵循四项原则：方便相对人提起复议；维护依法行政；及时妥善解决行政争议；有利于解决专业性、技术性较强的行政争议。还有学者指出，确立复议管辖体制需要遵循三项原则：方便相对人提起复议；维护依法行政；原则性与灵活性相结合的原则。涉及海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的机关的复议案件，如果由上级主管部门管辖的话，会导致复议资源的分散和浪费；这些复议机关往往在外地，不方便当事人申请复议；尤其是部门利益会影响复议公正性，难以监督依法行政，也不利于实质化解行政争议。因此，虽然对涉及海关、金融、外汇管理等行政机关的复议案件实行一级政府集中管辖缺乏组织法基础，但对申请人而言，更加方便，也更加公正，有利于促进依法行政和实质化解行政争议。此外，从“有原则就有例外”的角度讲，行政复议法授予一级政府管辖涉及垂直领导的行政机关的复议案件，虽然缺乏组织法依据，但却是行政复议法以法律的形式作出的一种特别授权和例外规定，也并非无法可依。

必须看到，“条条管辖”模式存在复议资源分散、不方便当事人选择复议机关、“同案不同判”，以及公正性不足等问题，最终不利于行政复议成为解决行政争议的主渠道。因此，从整合复议资源、便利当事人申请、促进“同案同判”和增强复议公正性的角度出发，未来时机成熟时应当考虑取消“条条管辖”的特殊情形，将复议管辖权全部集中到一级政府，建立“块块管辖”的新的复议管辖格局。

（二）相对集中复议管辖的公正性和专业性难题

英国哲学家培根曾说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽然是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的裁判则毁坏法律——好比污染了水源。”这个道理同样适用于行政复议。《征求意见稿》将“条块结合”的管辖体制修改为县级以上地方政府相对集中管辖的管辖体制（“块块管辖”），对于解决现行复议管辖体制存在的问题具有重要意义，但仍存在公正性不足的问题。一方面，作为复议机关的地方政府是被申请人的上级机关，二者往往处在同一个地区，处于同一个“地方关系网”和“熟人社会”中，很可能受到地方各方面因素的影响而作出不公正的复议决定。另一方面，作为复议机关的地方政府受政绩考核评价体系等因素的影响，可能会将经济发展等因素置于法治等因素的考量之上，进而在复议案件中偏向于重点“保护”与经济发展密切相关的主体。也就是说，一级政府的自身利益也可能影响行政复议的公正性。例如，由于公安机关负责人在地方党政系统中处于较高地位，由地方政府管辖针对公安机关的复议案件很有可能受到不当干扰；针对司法行政部门的复议案件虽然由一级政府管辖，但具体办理案件的复议机构则可能是司法行政部门本身，难免招致“自己作自己案件的法官”的质疑，违反了自然公正原则。

对此，一种思路是，考虑将涉及司法行政部门自身的复议案件、公安系统的复议案件，以及其他可能存在明显独立性不足的相关案件交由上级主管部门管辖。如此可以逸脱地方保护主义的牢笼，但又会引发“条条管辖”、部门利益的诸多弊病。另一种思路是，坚持集中管辖的思路，通过完善审理主体、审理程序等体制机制，确保复议机关和复议机构的独立性、公正性。如建立避免公安机关、司法行政部门干预行政复议的体制机制，由一级政府的其他机构负责审理涉及司法行政部门的复议案件等。

此外，相对集中复议管辖后，一级政府在处理以政府部门为被申请人的复议案件时，可能会存在经验缺乏和专业性不足的问题，这确实会在一定程度上影响复议案件的质量。对此，可以通过对不同案件进行分类处理，加强学习和培训等增强处理相关案件的专业性，还可以借助大数据的手段，对类案进行类似处理。对于重大、疑难、复杂或者专业性强的案件，还可以提请行政复议委员会提出咨询意见。总之，在经验不足和专业性问题上，作为复议机关的一级政府和人民法院具有相似性，法院能处理好的，作为复议机关的一级政府没有理由处理不好。

（三）自我管辖的公正性困境

自然正义原则有两项基本要求，一是，当作出对一个人不利的裁判时应当听取其意见；二是，任何人不能作自己案件的法官。《征求意见稿》第3条也规定了行政复议工作应当坚持公正原则。

在自我管辖问题上，《征求意见稿》延续了现有的规定，对于国务院部门和省级政府的自我管辖权，以及对自我管辖的复议决定不服向人民法院提起诉讼或申请国务院二次裁决的制度，未作任何修改。之所以规定省部级机关的自我管辖，主要原因有二：其一，国务院是最高国家行政机关，要从全局上处理行政事务。如果规定国务院管辖复议案件，可能不胜其烦，影响国务院的正常工作。其二，省部级行政机关的层次较高，人员素质也较高，理应依法作出复议决定，而且对其复议决定不服的还可以向法院寻求救济。

然而对此尚需认真研究。首先，国务院管辖的行政复议案件本身数量有限，即使将现在由省部级自我管辖的案件改由国务院管辖，案件数量也不会增长太多。2019年以省部级行政机关为被告的行政诉讼案件为21 954件，以省部级行政机关为被申请人的复议案件为5 765件，同期国务院裁决的复议案件总共只有674件，这表明当事人对于申请国务院裁决的需求并不是很大。考虑到国务院复议决定为终局决定，部分当事人会选择行政诉讼途径。其次，国务院管辖受理的行政复议案件，具体处理机构仍是国务院复议机构，即使案件有所增加，仍可通过增加配备相应复议资源来解决“案多人少”的矛盾。再次，由国务院管辖行政复议案件后，可以把国务院部门和省级政府的相关复议资源集中到国务院复议机构，以有效处理国务院管辖的复议案件。此外，时机成熟时，还可以考虑借鉴最高人民法院巡回审判制度，建立巡回行政复议制度。这既可以有效配置国务院复议资源，又方便了当事人申请复议，还有利于就地解决纠纷。

改革省部级行政机关自我复议管辖制度还有一个公正性的考虑。自我管辖就是“自己做自己案件的法官”，存在不公正风险。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。所谓省部级行政机关的层次较高，人员素质也较高，理应依法作出复议决定的说法很难成立。其实，在这种自我管辖的制度下，省级政府和国务院部门实际上成了自己案件的法官，违背了自然正义的原则，不利于保护行政相对人的合法权益，有损行政复议的公信力。因此，从增强复议公正性的角度看，应当取消省级政府和国务院部门的自我管辖制度，以及对自我管辖不服而申请国务院二次裁决的制度，改由国务院管辖以省级政府和国务院部门为被申请人的复议案件，由国务院行政复议机构具体处理相关复议案件。如此可以避免省级政府和国务院部门自我管辖受到的公正性质疑，也有利于解决行政复议公信力不足的难题。当然，考虑到国务院地位的特殊性，确立这类行政复议决定的终局性也是必要的。

需要补充说明的是，《征求意见稿》仍然保留了国务院部门对涉及其依法设立的派出机构，以及由其管理的法律、法规授权的组织的行政复议案件的管辖权。对此，从“条条管辖”的弊端、集中管辖的优势的角度观之，应当尽快废除国务院部门的管辖权，统一由国务院管辖，以优化复议资源配置，增强复议的公正性。

（四）展望：从集中复议管辖到行政法院

行政复议制度的发展，必须解决行政复议管辖体制这个关键问题。无论是高维持率、高诉讼率，还是行政复议中的其他乱象，很大程度上都和行政复议管辖体制不完善、不健全有关。《征求意见稿》确立了相对集中的行政复议管辖体制（“块块管辖”），能够在一定程度上克服现行行政复议管辖体制的弊端。依据《征求意见稿》，当事人对复议决定不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。但是，我国行政诉讼上诉率、申诉率、信访率高，和服判息诉率低的事实表明，通过行政诉讼来实质化解行政争议还有很长一段路要走，立案难、审理难、执行难的问题还在一定程度上困扰着行政审判。

由于行政复议制度正处于完善的过程中，尚不能充分发挥行政争议化解主渠道作用，更不能取代行政审判。但可以预见的是，当行政复议制度发展到较高水平，成为解决行政争议的主渠道时，行政系统处理行政争议的能力和公正性将大大提升。此时，可以考虑对行政复议决定不服的，由行政法院管辖。具体而言，有两种思路：一是从现有的法院系统中分离出行政审判系统来组建专门行政法院，这是从司法角度构建行政法院的一种可行且必要的思路；另一种可行的思路是，从行政的角度出发，把行政复议打造成中国的行政法院。

集中复议管辖体制为在行政系统内设立行政法院提供了制度基础。一方面，复议集中管辖后，行政复议管辖体制越来越类似于司法管辖体制，有利于复议管辖体制演变为行政法院管辖体制，为在行政系统内设立行政法院提供了管辖体制方面的制度基础。另一方面，集中复议管辖后，行政复议资源（包括复议机构、人、财、物）配置得到整合和优化，这为设立行政法院提供了组织基础；集中复议管辖统一了办案标准，减少了部门利益的干扰，增强了复议的公正性，为设立行政法院打下了公正性基础。而且，集中复议管辖还有利于行政复议委员会的设置和听证等程序的应用。集中管辖后，复议资源得到整合，各级复议机关聘请复议委员会和举行听证等程序的能力大大增强。而复议委员会和听证等程序的设置对于健全行政复议组织、增强复议的公正性大有裨益。所以，集中管辖通过方便聘请复议委员会和举行听证等程序健全了行政复议组织，并且间接提升了复议的公正性。这为行政复议演变为行政系统内的行政法院提供了组织基础和公正性基础。

基于我国“强政府、弱法院”的权力格局，处于弱势地位的法院很难有效监督行政机关，因此，由行政机关管辖对复议决定不服的案件，进而在行政系统内部设立行政法院就很有必要。一方面，法院监督行政机关效果不佳是客观事实。对行政复议决定进行监督，进而建立行政法院，如果不能从法院系统进行突破，可以考虑从行政系统进行突破。这也有利于解决法院不敢监督、不想监督、司法不公等难题。另一方面，由行政机关管辖对复议决定不服的案件，进而在行政系统内部设立行政法院，也有利于发挥“强行政”的优势。在行政机关的支持下，设立在行政系统内的行政法院可以充分发挥专业性强的优势，运用行政资源有效解决行政争议。法国便是在普通法院之外，由行政机关设立独立的行政法院来解决行政争议。在他们看来，裁决行政纠纷就是行政本身，禁止普通法院干涉行政。这为我国行政复议管辖制度的改革和行政法院的设立提供了很好的参照。

不过，由行政机关管辖对复议决定不服的案件，进而在行政系统内部设立行政法院，必然面对独立性的质疑。例如，英国学者戴雪批评法国行政法院让行政机关适用特别的规则，赋予行政机关特权。就这种疑虑而言，可以通过调整行政法院的组成和运行等来确保其独立于行政机关，使其依法行使行政案件的管辖权和审判权。事实上，法国行政法院能够独立于行政机关、不受实际行政的干涉也是一个很好的参照。

四、结语

《行政复议法》实施20多年来，终于迎来了大修。行政复议管辖体制是行政复议制度的关键问题和核心环节，也是本次行政复议法修改的重头戏。司法部《征求意见稿》为落实中央全面依法治国委员会第3次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》，对现行行政复议法的管辖条款进行了修改。复议管辖体制的进一步发展，需要在行政复议、行政诉讼与行政赔偿等行政纠纷解决体系的大框架下进行，尤其要着眼于把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道的立法宗旨和目标定位，明确复议管辖体制的一般原则和考量因素。相信行政复议管辖体制的改革必将推动行政复议发挥解决行政争议的主渠道作用，为建设公正高效、便民为民的中国特色社会主义行政复议制度奠定坚实基础。

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