法学∣潘佳：生态保护补偿制度的法典化塑造
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02作者：潘 佳
作者单位：北京物资学院法学院
责任编辑：谢 青
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【内容摘要】 行政法上关于“瑕疵”的理解存在狭义与广义之分。能被补救的行政行为瑕疵，限于“行政上微小的缺点”，且仅限于行政行为在实施程序方面的瑕疵（即程序瑕疵），及在事实与证据方面、规范依据方面的瑕疵（属实体瑕疵）。面向程序瑕疵与实体瑕疵的补救机制，分别为补正制度与理由之替换，二者均产生治愈行政行为违法性的效果。但行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换：前者仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果。在我国，补正行政行为程序瑕疵的时点被限于提起行政诉讼前，一旦进入诉讼阶段，补正的效果将被推翻。事实与证据、规范依据都属于可以为行政行为合法性提供支持的“理由”，适用理由之替换将面临三项限制：用作替换的证据必须在行政行为作出时就已被收集；不得因替换证据而架空法定的陈述意见程序或听证程序；不得因替换证据或规范依据而改变行政行为的同一性。
【内容摘要】 生态保护补偿的法典化是按照理性化和系统化方式，将相应条款列入环境立法专门法典相关编章的路径选择。生态保护补偿入典有其特定的法治背景和时代诉求。生态保护补偿的法典化诠释依附于科学的内外部逻辑。内部逻辑面临的疑问是，如何看待生态保护补偿制度所处的编章位置，怎样处理专门编章内生态保护补偿制度之间以及内部制度与其他编章的关系协调；外部逻辑关注的焦点在于，法典中的生态保护补偿制度何以调和其与外部单项立法的亲疏。从生态保护补偿的制度定位、功能实践、法源体系可知，将生态保护补偿主要制度安放于生态环境法典之自然生态保护编自然生态保护资金章中最为妥当。对于该章内的生态保护补偿制度安排，应统筹考量普遍和特殊、国家与地方、政府及市场等范畴，兼顾与关联编章之衔接。按照适度、严谨、完整的法典化愿景，生态保护补偿的主要制度将涵盖一般规定、纵向补偿、横向补偿、协议补偿和市场交易补偿等具体构造。
【关键词】 生态保护补偿 生态环境法典 自然生态保护
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2018年以来，随着我国环境资源法学研究会环境法典编纂研究的顺利推进，尽快颁布环境立法领域的专门法典已形成强烈共识。根据2021年立法计划，全国人大将研究启动环境法典编纂工作。作为《环境保护法》 的关键制度和“两山理论”的主要实现路径，生态保护补偿纳入法典实属必然。生态保护补偿是生态受益者对生态保护者因保护生态环境付出的成本和投入给予补偿的激励性制度安排。生态保护补偿的法典化就是按照理性化和系统化方式，将相应条款合理融入环境立法领域专门法典的相关编章。然而，如火如荼展开的生态保护补偿法学研究鲜有基于法典背景的体系化考量。随着法典化步伐的加速，生态保护补偿入典仍需回应一系列重大议题：于目的论层面，生态保护补偿为何写入环境立法的专门法典？于方法论层面，生态保护补偿主要制度怎样融入环境立法的专门法典，在法典中何以安放，如何看待法典内部规定之间以及法典规定与外部立法的体系关联？于规范论层面，哪些生态保护补偿规定需要入典，入典后如何展开？基于此，本文将直面生态保护补偿的入典诉求，就上述问题一一展开讨论。
一、生态保护补偿的法典化需求
法典化是合乎逻辑地制定法的过程。在一系列观念和事实条件得到满足的情况下，法典编纂才可能实现立法者所欲实现的目的。
（一）法典是尊重自然生态保护基础制度的最高形式
2019年习近平总书记在主持召开的中央财经委第五次会议上强调全面建立生态补偿制度，党的十九届四中全会要求落实生态补偿制度，我国《环境保护法》第31条确定了“生态保护补偿”作为基础性自然保护制度的地位。“两山理论”是习近平生态文明思想的核心，生态保护补偿通过生态受益者补偿生态保护者，提供生态产品价值实现和可持续的生态服务，是实现“两山理论”转化的关键。
但遗憾的是，这一基础性制度在现实中未能获得应有之法律地位。我国尚未颁布生态保护补偿专门性国家立法，制度实践以自上而下的部门和地方政策调控为主，一些原则性规定散见于为数不多的单项资源类法律中。囿于环境立法体系的碎片化、矛盾多、冗杂疏漏等弊端，生态保护补偿制度亦缺乏系统性、衔接性和稳定性，适用范围局限于单个自然领域且协调性差，弱化了生态保护补偿的基础性环境制度地位。尽管《生态保护补偿条例》正在制定中，但丝毫不影响其法典化之必要。生态保护补偿早已纳入环境基本制度并作为生态文明体系的重要组成，其制度理应被赋予法典化内涵。法典化的生态保护补偿制度是充分夯实顶层依据，稳定生态保护补偿作为自然生态保护基础制度的根本遵循。以法典化的制度形式调整生态保护补偿活动将成为夯实这一基础制度的关键。
法典是法形式的最高阶段，可有效提升生态保护补偿依据的效力位阶。法典化的生态保护补偿制度较之于即将颁布的生态保护补偿行政法规，不仅效力更高，还充分体现出人大民主立法的优势。法典化的生态保护补偿规范与大环保目标相一致，可消解政府开展活动的高位阶依据不充分问题，自动抑制了未来的《生态保护补偿条例》仍需要服从单行资源法的尴尬境遇。
就法典化的制度名称而言，相较于当前仍为一些规范性文件使用的“生态补偿”一词，采用“生态保护补偿”称谓似更科学。理由有三：（1）“生态补偿”的内涵和外延始终存在很大争议和不确定性，不少文件将生态环境损害赔偿、自然资源使用付费等各类环境负外部行为的负担都纳入进来，背离了制度的应然定位；（2）“生态保护补偿”已经为《环境保护法》和正在制定中的《生态保护补偿条例》等主要法律、法规所明确使用；（3）生态保护补偿作为一种激励自然生态保护的正外部性环境经济制度获得了各界的普遍认同，“生态保护补偿”概念更为确定、合理，而且该制度与下文拟讨论的所在篇章内容逻辑更为明确。
生态保护补偿入典有利于协调环境法的核心制度，实现整体科学化和补充制度缺漏。法典编纂是单行法进行同步“立改废”的过程， 各主要环境单行法将归入一部法律。 整合编纂污染防治、自然资源和生态保护等单行立法，有助于实现法律规范的综合协调。生态保护补偿制度难以独善其身，融入法典是实现环境法律体系的内在一致性、清晰性、可预见性的必经之路。
（二）新时代提出了生态保护补偿法典化的新诉求
法典是每个时期法律制度文明的缩影和主要表征，其精神能最为充分地反映所属的时代，编纂法典是一个国家、一个民族走向繁荣强盛的象征和标志。 生态保护补偿制度入典，充分契合了新时代的法治诉求，是对新的环境立法思想和法律价值观的确认过程。2020年3月“两办”印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，环境立法的法典化无疑是推进现代环境治理体系构建的最优方式。2021年9月“两办”发布了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，于指导价值层面明确提出“进一步深化生态保护补偿制度改革，加快生态文明制度体系建设”。由此，环境立法的专门法典必然肩负起通过生态保护补偿制度入典来助力生态文明制度体系建设的重任。
我国基本形成了多元化的生态保护补偿机制，相关领域经过长期实践也已积累了相对成熟的经验，将相关制度成果尽快巩固在法典这一彰显生态文明建设新高度的集大成体系显得尤为迫切。只有将森林、草原、湿地等重点领域补偿实践、流域和区域补偿等实践充分固化为高位阶的法典智慧，方能为提炼行之有效的举措赋予最充分的法律依据。
生态保护补偿制度的法典化将为政府机制、市场机制与社会机制的协调发展提供最坚强的后盾。目前，国家财政投入还不能满足地方的生态保护补偿需求，统一的生态保护补偿国内市场尚未形成，生态保护补偿的法典化有利于稳定国家投入机制，引导多元主体参与生态保护补偿交易，实现“交互性”治理。
二、生态保护补偿制度入典
的体系逻辑
对生态保护补偿制度进行系统化从而形成法典内部协调一致的整体，需要兼顾内外部逻辑。内部逻辑界定生态保护补偿主要制度在法典何处章节安置，解决专门章节内部制度之间及与外部编章有什么联系。外部逻辑解决入典后怎样调和与外部相关立法的逻辑关联。就环境立法法典化编纂的名称来看，有必要在立法技术上提出能够统摄污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展相关立法的法典名称。以“生态环境法典”作为环境立法的专门法典名称，具备宪法依据，既能彰显生态文明的时代特色，又能契合可持续发展的目标价值，还能标识本质的基石概念，是最佳选择。
（一）生态保护补偿宜置于自然生态保护编的资金章
生态环境法典采取“总则+分则”结构，符合大多数国家的惯例。将生态保护补偿制度安放于自然生态保护编的资金章，具备科学性，这是由制度属性决定的，符合制度路径依赖与功能实践，还顺应了法源体系特性。
1. 面向自然生态保护的经济激励制度定位
我国环境法律规范分解为污染防治、自然资源保护和生态保护等子系统，污染防治和自然生态保护已然成为核心体系内容，应整合形成污染防治编和自然生态保护编。自然生态保护是指以保护生态系统平衡或防止生物多样性破坏为目的，对一定的自然区域与流域、野生生物及其生境实行特殊保护并禁止或限制环境利用。而生态保护补偿作为旨在实现自然生态保护的经济性激励制度已获普遍认同，其突破了地方各自为政的管理样态，反映的是不同主体为解决跨域公共问题由独立分散走向协调合作的过程，故而需要在制度实践中尽可能地调动利益相关者的积极性。作为一种整体上的自然生态保护激励制度，由激励目标、激励方式和激励对象三方面构成。
生态保护补偿制度是国家治理体系和治理能力现代化的关键体现，根本面向为保护和改善自然生态环境，充分诠释出良好的生态环境是最普惠的民生福祉。生态保护补偿的法治目标是实现环境利益分配正义，直接目标是引导生态受益者尽义务，保障生态保护者权益进而激励可持续的生态保护行为。
生态保护补偿的激励方式为经济激励，含财政转移支付、政府专项资金、市场交易等形式，在我国以财政转移支付为主，包括中央对地方的一般和专项转移支付、省以下转移支付及同级政府间的横向转移支付。早期政府专项资金多为单项自然要素领域地方生态保护补偿政府基金，现已拓展为地方政府统筹的综合性生态保护补偿基金。市场交易补偿是生态效益和产品的市场化提供与购买。
生态保护补偿的激励对象是生态保护者。生态保护补偿产生的背景在于生态保护者和生态受益者的权利义务不相匹配导致的利益分配不均衡，进而引入新的利益配置模式，使生态保护者保护生态的成本及发展机会得到合理补偿。通过合理的资金支付，在生态保护者与受益者之间达到分配正义，进而实现环境保护目标。
尽管生态保护补偿的具体制度类型多样，存在个性化差异，但依然无法改变其作为一种激励自然生态保护的整体经济制度。我国在实践中形成了上下级政府财政转移支付补偿、政府间横向补偿、政府和私主体之间的协议补偿及市场化补偿四类行为模式。任何一种模式均希冀最大程度地提供符合生态保护者和受益者双向需要的内在刺激，激励基于理性实现不同主体之间的合作。
2. 运用资金制度助力自然生态保护的功能实践
资金机制是为保护自然生态筹集和使用各类资金的一系列制度。基于制度史考察，生态保护补偿普遍呈现出运用资金机制助推自然生态保护的发展脉络。
我国生态保护补偿肇始于20世纪50年代退耕还林的地方实践。1999年国家层面开始统筹大规模的退耕还林（草）政策工程，实施20多年来已覆盖25个省5亿多亩，为防治水土流失和沙化、农民增收和精准扶贫做出了独特贡献。2000年后，国家相继实施了退牧还草、休耕和草原生态保护补助奖励政策、新一轮三北防护林政策和公益林政策、退耕还湿政策、禁牧制度、野生动植物补偿、自然保护区生态补偿制度等，补偿的资金逐渐涵摄所有单项自然生态要素或区域。2018年后，生态保护补偿开始向市场化、综合性补偿延伸。
在相关依据方面，2004年多部门发布的《湖库富营养化防治技术政策》提到“鼓励针对退耕还湖（林、草）、休耕（养、捕）等开展农业生态保护补偿政策研究”。2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》指出：“通过财政转移支付、项目支持等，对……生态环境保护方面做出贡献的民族自治地方，给予合理补偿。”2008年中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求“启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点”。此后，生态补偿朝向了区域精准扶贫与生态保护目标相结合的实践路径。激励机制规定了国家治理的轨迹、选择和后果。考虑到我国贫困地区与国家重点生态功能区在空间上高度吻合，为了配合《全国主体功能区规划》的落实，激励生态优势向经济优势转化，2010年后国家每年都实施重点生态功能区转移支付。2016年、2017年原农业部和国家海洋局相继要求建立渔业和海洋补偿制度。考虑到政府失灵是市场作用的范围，2018年后，国家先后印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《生态综合补偿试点方案》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等重要文件，在坚持政府资金激励自然生态保护的同时，进一步强化了市场化的自然生态保护及同碳达峰、碳中和的衔接。
较于其他的生态要素领域补偿，包含水环境和水资源的流域补偿在我国出现较晚。流域补偿旨在构建上中下游齐治的整体空间保护格局，将生态效益由供给区向受益区进行空间传输，这与自然生态保护的价值不谋而合。2008年修订的《水污染防治法》首次规定水环境补偿，即“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”本规定一直沿用到现行的《水污染防治法》。一国之法律不可能与其历史文化、价值观念和实践经验分割开，水环境补偿制度源于当时流域和区域水生态整体恶化而又缺乏国家财政激励，其并不关注流域要素污染和污染源防控，而是聚焦流域、重要湖泊或水域的环境与生态质量整体改善，致力于调和流域上下游生态保护与经济发展之间的矛盾。2008年后，渭河、新安江、九洲江、汀江—韩江等流域先后确定了流域补偿政策框架并签订补偿资金协议。2018年后，国家层面相继出台了支持长江、黄河、洞庭湖与鄱阳湖的水环境生态保护补偿经济政策。根据历年《生态环境状况公报》，2006—2011年全国地表水总体为中度或者轻度污染。2020年全国国控断面地表水质总体优基本实现，Ⅰ—Ⅲ类断面比例为83.4%。流域补偿需要综合考虑水量与水质对水生态环境的整体影响， 当前的流域补偿已肩负起水环境改善和水量均衡分配的双重功能。乌市和东阳市、平顶山市和新密市、永定河上游、内蒙古水权盟市间等水权交易相继成功探索。流域补偿提供了生态系统服务在流域间的空间转移机制， 鼓励上游在水质、水量等多方面提升流域的生态可持续性，已成为颇具中国特色的保护特定水环境区域的自然生态资金机制典范。
3. 融合资金与自然生态保护规范的法源体系
国内外生态保护补偿主要立法和实践皆从资金视角对不同领域的自然生态保护予以规范。首先，我国的生态保护补偿在国家层面实现了草原、森林、耕地、长江流域、水环境、野生动物、海洋、渔业、自然保护区、风景名胜区等多个自然生态和区域有法可依（参见表1）。在地方层面，除了海南、苏州、无锡制定了专门的地方性法规外，几乎所有的省份均颁布了落实生态保护补偿的具体意见。
国外的生态保护补偿主要基于市场化的“生态系统服务付费”（Payment for Ecosystem Services, PES）或保护地役权（Conservation easement）方式展开，与我国的生态保护补偿制度诉求趋同，均运用资金方式激励自然生态保护。在政府补偿方面，1956年《美国农业法案》规定了“土地银行计划”，鼓励农场主退耕一部分土地，由政府给予补偿。1981年《美国统一保护地役权法案》规定了“保护地役权”。根据英国1990年《保护生物多样性的北约克摩尔斯农业计划》，基于自愿协议，由国家公园主管机关对促进自然价值的农场主提供补偿资金。此外，哥斯达黎加和日本《森林法》都规定了和我国相同的森林生态效益补偿制度。在市场化补偿方面，欧盟从1992—2017年多次修订欧共体生态标签制度。为减少杀虫剂和解决土地盐渍化，法国毕雷（Perrier）公司和农民、澳大利亚马奎瑞河食品纤维协会和新南威尔士林业部门签订了补偿资金交易协议。不同于我国特殊的自然资源公有制国情，国外尚不存在国家主导的大规模生态保护补偿政策实践，没有专门立法的社会基础，在已颁布环境专门法典的国家中，尚无该类制度入典的立法例。
表1 现行生态保护补偿主要法律
及行政法规规定
制度的法典化定位，要避免用主观臆想来构筑法律体系和结构，符合法典编章布局设置的客观规律，将生态保护补偿置于自然生态保护编最为妥当。笔者建议，将自然生态保护编中的生态保护补偿所在章命名为“自然生态保护资金”，生态保护税费和生态保护补偿分别作为自然生态保护资金章的两节予以纳入。其中，生态保护税费侧重筹集用于自然生态保护修复、治理和预防破坏的各类资金；生态保护补偿重在规范资金使用，即由生态受益者将补偿资金支付给因保护自然生态丧失发展并投入成本的生态保护者。
（二）自然生态保护资金章中的生态保护补偿内部逻辑
法典是在原有法律文件基础上制定新的法律文件。生态保护补偿编纂入典的关键是确定哪些条文写入自然生态保护资金章中的生态保护补偿节。
内部制度体系既要对生态保护补偿的共性制度作出一般规定，还要兼顾自然生态系统、水流等区域及市场化补偿的特殊性。能否从纷繁复杂的社会生活中抽象出统一的法规范，是法典编纂面临的现实难题。 实质型适度编纂是在追求现阶段环境规范体系化的理性选择，各编内部章节的划分应采用同一划分标准。对此，可以按照一般规定、纵向补偿、横向补偿、市场补偿、协议补偿五个条文予以展开。
一般规定对生态保护补偿各领域的普遍性关键要素作出总体规范，统领其他条文。纵向补偿、横向补偿、市场补偿分属生态保护补偿的不同方式，协议补偿属于纵向补偿和横向补偿的实现途径。其中，纵向补偿涉及森林、草原、湿地、荒漠、渔业、耕地自然保护区等多个自然要素和生态系统领域自上而下的补偿资金支付；横向补偿主要涉及不同区域、流域政府间补偿资金横向转移或对流域、区域整体的补偿资金支付；市场补偿是激励自然生态产品的市场化资金交易机制。
内部制度设计兼顾国家统筹与地方自主探索。纵向和横向补偿条款均强调国务院及其主管部门引导、协调、建立各领域补偿制度和标准，在协议补偿条文中明确地方政府的贯彻落实和协议签订义务。鉴于法的安定性不是法律必须实现的唯一价值，还需要满足合目的性和正义， 生态保护补偿的发展仍需为地方自主探索预留空间，为此，有必要引导地方政府自主协商谈判建立生态保护补偿，鼓励地方开展生态综合补偿，目的是合作共治和共享生态与经济效益。
内部制度展开坚持政府主导和多元市场主体参与相结合。强调市场、社会、政府的共同参与，是可持续发展的永恒要义。法典编纂更需要社会生活和法治实践为其提供生生不息的动力和资源。 生态保护补偿制度不仅需要厘清相关政府及部门在引导市场化补偿建立和搭建市场参与平台方面的职责，还应激励各类主体积极融入市场化补偿交易，激发社会主体参与竞争。
社会的发展、时代的变化及其需要是推动法典化立法的重要基础。国家统筹的生态保护补偿为我国首创，国际上没有专门立法和法典化先例。中国生态保护补偿法典化是引领全球实现可持续发展目标的必然选择。
（三）资金章中的生态保护补偿制度与法典其他编章之衔接
立法科学化是环境治理现代化的重要前提，法典体系的科学化首先是内部法教义学的科学化，追求法典的逻辑自洽性与价值一致性。依照前述要求，生态保护补偿制度要处理好与法典其他编章之关联，包括自然生态保护编的总则章、生态环境法典总则编及生态保护补偿有关的法律责任。
1.筛选自然生态保护编总则章生态保护补偿涵摄条款
体系性是部门法法典的灵魂和生命。在自然生态保护编第一章总则规定自然生态保护相关涵摄条款，是生态环境法典生态保护补偿制度体系完备的必要条件。在《生态环境法典专家建议稿》（以下简称《建议稿》）中，第一章总则第464条规定了“生态保护投入机制”，旨在建立以财政为主、社会共同参与的多元化生态保护投入机制。该条第2款侧重于稳定国家和地方的生态保护财政来源和支出，第3款要求各级政府将生态保护经费纳入财政预算。前述两款足以覆盖政府主导的生态保护补偿制度。第4款规定国家建立多渠道多元化投资、融资、募资机制，鼓励各参与主体进行生态保护投入等。该规定亦能指导生态保护补偿交易的开展和多元主体参与。在笔者看来，不妨再规定一款“国家建立、健全生态保护补偿资金机制”，以彰显该制度的重要性。因该款位于自然生态保护编第一章中的投入机制条款，不存在与其他编章的不相融问题。
2.明示生态环境法典总则编生态保护补偿抽象规定
生态环境法典总则专门设定统领性和全局性的基本制度和基本原则。总则具有足够的抽象性以满足对各分则的整合功能， 需要专门条文涵摄自然生态保护编第一章464条“自然生态保护投入机制”，进而覆盖自然生态保护编中的生态保护补偿具体制度。根据《建议稿》，总则编第一章一般规定的第6条第6款指出“国家建立、健全生态保护补偿制度”。结合目的解释与文义解释，生态保护补偿在总则编规定，对于凸显该制度重要性并直接指导分编展开功效明显。
然而，以功能定位和价值期待观之，生态保护补偿制度并不适宜单独位列总则章，理由有二：其一，生态保护补偿是自然生态保护领域的基本制度，尚未达到统领整个环境法典的核心制度高度。法典更加强调立法的科学性和体系性， 需要严密的框架设计。 一些特殊制度出于完备性考量而被纳入法典可能会与其他制度产生冲突。生态环境法典总则包含的应是环境法典中最具概括、稳定的法理知识，提供超越个别问题的一般原理。其二，通过解释和完善总则编第一章一般规定中第6条“保障引导机制”完全可以覆盖各类自然保护投入机制。第6条“保障引导机制”第1款规定“政府应当建立并完善经济激励机制，保障生态环境保护工作顺利进行。”第4款规定“各级人民政府应当加大改善环境、保护生态，防治环境污染、生态破坏和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益，以实现可持续发展。”上述两款足以指导市场化以外的生态保护补偿等资金投入活动。对第6条的市场化适用不足，可在总则编增加“鼓励市场化的保护生态和防治环境污染资金机制”的类似描述。
3.理顺生态保护补偿法律责任配置谋篇安排
法典编纂是一种技术，是法规范如何编纂又如何加以适用的科学技术逻辑。 生态环境法典法律责任有两种编排技术：一种是将自然生态等单编责任放在本编内部，采用这一模式的有《法国环境法典》《哥伦比亚环境法典》；另一种是把所有分编法律责任都在法典最后单独设置，采用这一模式的有《哈萨克斯坦共和国生态法典》《瑞典环境法典》等。两种方式无实质差异，本文青睐前者，因为这样能够凸显违法行为所受法律制裁的后果与各编对不同行为模式和法律义务的对应性，维护生态环境法典各编在制裁规则方面的关联性和一致性。
法律规范的逻辑结构包括构成要件和法律后果，立法者应按照构成要件与法律后果的结构提取公因式。为体现法典提取公因式和集约化的效益，可对资金机制共同规定一条法律责任，分设两款：一个是对违反生态保护补偿与税费管理规定相对人的行政责任；另一个是对违反生态保护补偿与税费管理规定的公权力主体之行政处分。生态保护补偿与税费管理活动中相对人的违法行为多样，以指引方式规定，是合理处理法典和单行法关系的做法。生态保护补偿有些行为契约性质明显，会触及约定责任。生态保护补偿与税费管理活动中公权力主体违法行为主要有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊三大类，以指引方式规定，亦是合理处理法典和单行法关系的做法。此外，辅之以概括性的“违法”“依法”表达来解释违法情形和处理依据，可全面涵盖违法行为及责任。具体条文建议如下：
“第X条［违反生态保护补偿与税费规定的法律责任］生态保护补偿与税费管理活动中自然人、法人和非法人组织有违法违约情形的，依法依约追究责任。
相关部门及其工作人员在生态保护补偿与税费管理工作中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等情形的，依法追究责任。”
综上，体系是理性建构的规则整体，是将各部分组织成相互关联的意义整体。如前所述，总则编中的生态保护补偿抽象规定、自然生态保护编总则章中的生态保护补偿涵摄规定、自然生态保护编中的生态保护补偿具体制度及法律责任，共同构成了完整的法典体系，形成了一个内在的阶层秩序。 在法典内部，生态保护补偿的总则编规定、自然生态保护编总则规定和自然生态保护编资金章之间存在一般规定与特别规定的适用关系，需遵循特别规定优于一般规定规则。
（四）生态环境法典之生态保护补偿制度与单项立法的关联
生态保护补偿的法典融入需明晰不同法律的衔接和配合。单行法具有及时回应社会诉求和灵活性优势，环境法典为此而兼顾开放性。治国理政比较好的法治模式是法典与法律，综合法与单行法等结合。我国环境法典应采用法典与其他单行法共存的模式。
法典化的生态保护补偿立法较之《生态保护补偿条例》具有更强的体系性和集约性。法典中的制度展开应当对彰显生态保护补偿最重要任务和最本质功能的精华内容充分整合，对基础性、关键性范畴进行分类归纳。与《生态保护补偿条例》相比，法典的调整范围更集中，且能够指导和涵摄《生态保护补偿条例》整体制度的展开，可视为对专门行政法规的公因式提取。
法典可以提升法律的可预测性，保障安定性，降低内部复杂性。生态保护补偿的法典化，通过整合专门行政法规和单项生态保护补偿法律规定的核心理念、共性制度，将革新分散立法与政策调控带来的传统弊病，塑造具备普遍包容性和综合调控性的基础制度框架，使环境管制从分散走向协调一致。在一个稳定运行的社会里，法治的发展都呈现渐进和改良特征，法典化仍有必要保留更为具体的生态保护补偿行政法规以及具体领域规范，实现一般引导与可操作相结合，高位阶立法与灵活的政策相结合，国家立法与地方立法相统一。通过适时修改法典以外的规范性文件，避免生态保护补偿实践发展导致的法典滞后与僵化。
法典的主要任务是促进现行生态保护补偿立法体系的科学化。环境法体系的完备性不存在缺陷，主要问题是结构性欠缺。生态保护补偿的法典化，既要对各单项法中普遍未明确的关键性问题予以规定，又要通过高度概括的条文表达最大限度地抽象出主要条款。通过高位法可以理顺整个环境法律体系，简化、和谐相互间的关系，消解与不同部门法规范之间的效力冲突。
开放与封闭的调和是法典运用中难以解决的理论和实践难题。生态保护补偿的法典化规定系统但不封闭。法典要构建稳定的结构，同时又能够通过种种渠道与其他法律良好地沟通。理想的生态保护补偿规范系统是：以生态环境法典中的生态保护补偿制度为指导，以《生态保护补偿条例》为重要支撑，以部门规章为补充，以地方性专门法规与地方政府规章为依托。 未来，只有建构多元、互补的生态保护补偿规则体系，才能够保障生态保护补偿机制的有效运行。
三、生态保护补偿具体制度
的法典化表达
生态保护补偿制度主要呈现于生态环境法典自然生态保护编总则章的生态保护补偿节，其法典化表达是把具体制度集中融入专门章节。良好的法典立法技术要达到破题界定概念、排列逻辑一致等状态。 照此目标，生态保护补偿的法典化表达涵盖一般规定、纵向补偿、横向补偿、协议补偿、市场交易补偿等具体制度群。
（一）生态保护补偿的一般规定
一般条款的意义在于应对法典规制技术的不足。自然生态保护编资金章中的生态保护补偿一般规定着重对所有领域的生态保护补偿特性进行揭示，指引具体制度展开和定分止争。对此，条文设计时应立足于资金视角，突出核心主体、补偿款的来源和去向、补偿方式等。
作为一种激励性资金制度，生态保护补偿整体上宜从资金视角进行抽象解读。一般规定不仅有宏观指导效果，还具有概念解释机能。本条既视为生态保护补偿制度的抽象概括，亦可解释为生态保护补偿的一般概念，毕竟，对其如何定义一直以来也是争议最多的。条文兼顾了制度指引和概念解释的二元导向。
一般规定的任务之一是揭示生态保护补偿主体和受偿主体。生态保护补偿的出现源于生态保护者被限制发展却难以得到应有的利益弥补，故而需要生态受益者对其进行经济补偿。主体界定的意义在于，通过一般规定指示生态受益者要把资金最终给付给真正的生态保护者，而不是被截留或他用。重构与平衡相关主体之间的生态环境利益，是通往生态保护补偿目的价值的桥梁。
因补偿领域众多且补偿标准不一，一般规定试图“曲线救国”，列举出决定补偿标准设定的基础因素：生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值。补偿标准的实际制定，是否尊重以及多大程度上尊重以上关键要素，会从根本上影响补偿资金的给付水平。好的法律应该有助于达到实体正义。从激励可持续的生态保护行为出发，生态保护者获得的补偿资金至少不应低于限制发展的机会成本，为此，条文以“公平”来彰显规制立场，也回应了各领域补偿资金普遍不高的现实。
一般规定既固化补偿方式经验又不限制地方探索。我国在森林、草原、湿地等要素领域以及流域和区域开展了大规模的财政转移支付实践，在用能权、用水权等市场交易补偿方面也卓有成效。生态保护补偿的手段是公平配置经济利益，上述生态保护补偿手段无疑会写入一般规定。此外，飞地经济、实物补偿、政策补偿等也颇具特色，以“等方式”载入有助于鼓励地方探索。结合前述理由，建议将生态保护补偿一般规定表述如下：
“第X条［生态保护补偿一般规定］为激励生态保护行为，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，生态受益者采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予公平补偿。”
（二）纵向补偿
通过自上而下的财政转移支付，我国在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、渔业资源、耕地等重要自然生态要素以及重要区域实施了单项生态保护补偿制度，这些统称为纵向补偿。
纵向补偿制度的法典化布置有三个方面的支撑理由。首先，国家建立健全生态保护补偿制度，是党中央、国务院的一贯要求，兼具国家环境保护义务的宪法依据和多部法律依据。因此，需先予明示推动生态要素和重要区域补偿的国家义务。其次，国家层面已经实现了生态保护补偿定期工作部际联席会议制度，有必要将其纳入法典并指引制定不同领域的补偿办法。最后，为了优化中央与地方关系，平衡权责利配置，理应引导地方加大补偿力度。为提高生态补偿资金使用整体效益，有待鼓励地方开展综合补偿。
结合以上诉求，纵向补偿制度规定为三款：第1款申明国家有建立健全纵向生态保护补偿的义务；第2款授权国家发改委牵头，根据不同生态要素领域或区域需要，同有关部门共同建立具体领域补偿办法；第3款鼓励地方积极探索高于国家补偿标准的补偿和开展生态综合补偿。具体条文内容建议如下：
“第X条［纵向补偿］国家建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、渔业资源、耕地等重要生态要素，以及重点生态功能区、自然保护地等重要生态区域的生态保护补偿制度。
国务院发展改革委会同财政、自然资源、生态环境、水行政、住房和城乡建设、农业农村、林业和草原等主管部门在各自职责范围内制定具体的生态保护补偿管理办法，明确中央财政的补偿范围、对象、标准和方式等。
鼓励地方在中央补助基础上进一步加大生态保护补偿力度。鼓励地方开展生态综合补偿。”
（三）横向补偿
横向补偿制度不同于上下级政府间的纵向补偿，是以资金奖惩为激励模式，由跨行政区政府基于上级决定或文件的规定开展，或跨行政区政府间自主开展的区域生态保护活动。为破解行政区域分割与区域生态保护整体之间的矛盾，法典化的横向补偿需要及时提炼横向治理经验，落实跨区域各方的义务、权利和责任，使不同群体在利益分化的格局中仍能够各得其所又可以和谐相处。
只有存在某种内在的严格秩序和逻辑结构，才能被称为真正的法典。以此为遵循，横向补偿条款的法典化缘由和愿景是：对于跨多个省和大流域、重要区域的补偿，因涉及政府众多且关涉国土安全，中央政府应当统筹协调和给予财政支持；实施横向补偿离不开各级政府的组织协调，且地方政府对区域生态环境质量负责是法定义务，在重要区域只有强制建立生态保护补偿，方能走出生态保护者受偿资金不足的困局；省内补偿是贯彻大尺度生态保护补偿的关键，且随着区域生态日趋完善，立法应当鼓励自主协商设定更高生态环境目标，这也是考虑到地方政府具有信息优势，能够更好地提供公共物品和服务。
上述法典化需求在《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《长江保护法》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《南水北调工程供用水管理条例》《太湖流域管理条例》中已有明确依据。横向补偿条文的法典化构造，一是突出对国家生态安全有重要影响的跨省域、流域在建立生态保护补偿中的国家组织和财政支持作用；二是要求地方政府负责本区域内生态保护补偿工作，在必要区域有建立生态保护补偿的义务；三是推进大流域省份内部生态保护补偿，并鼓励地方自主达成更高环境目标的横向补偿协议。具体条文内容建议如下：
“第X条［横向补偿］国家加强对建立长江、黄河等重要江河，大型引调水工程和重要湖泊所在地生态保护补偿机制的统筹协调和中央财政支持。
地方各级人民政府负责所辖区域生态保护补偿机制建立的组织协调。地方各级人民政府应当在生态功能重要、生态环境问题突出的领域，建立区域间生态保护补偿制度。
鼓励重要江河和大型引调水工程所在省份完善省内生态保护补偿机制建设。鼓励上下游或不同区域地方政府在满足国家或地方环境质量标准的基础上，自主协商推进更高环境质量目标的区域间生态保护补偿。”
（四）协议补偿
协议补偿是落实纵向补偿与横向补偿的根本。各领域纵向与横向补偿之实践，无不依托森林、草原等纵向领域的政府和私人间补偿协议及流域或区域横向领域的政府间补偿协议来推动落地。构建完备的生态保护补偿协议制度，突出个体利益的调节，将提升协议实践的法治内涵，稳定生态保护者的发展预期。
根据一般法理，财产权的社会义务无需补偿，包括“特别牺牲理论”的财产权普遍性限制，以及“期待可能性理论”的财产权轻微限制。 生态保护补偿常常侵犯财产权中的一项或几项权能，符合应当给予补偿的准征收标准。为此，2016年《退耕还林条例》第24条规定，“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。退耕还林合同应当包括……（五）资金和粮食的补助标准、期限和给付方式……”2016年《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》、2011年《关于印发完善退牧还草政策的意见的通知》要求实施单位和部门与农户签订轮作休耕协议或禁牧、休牧、轮牧合同书，明确权利、义务和责任。2011年《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》提出“补偿基准、补偿方式、补偿标准、联防共治机制等，应通过流域上下游地方政府签订具有约束力协议等方式进行明确”。
根据笔者的前期调研，尽管补偿协议不存在制度空白，但实践矛盾突出，包括政府或村委会和农户不签约导致生态保护者财产权益受损；补偿资金用途重点不突出，难以真正激励生态保护者；签订补偿协议规范要求适用领域有限，未全面覆盖林、草、湿、海等所有生态要素和区域；跨流域和重要湖泊地补偿协议签订不到位，还存在企图通过约定逃避区域环境质量达标义务之风险。
国家和社会的终极目标是个人的福祉和尊严作为。鉴于区域发展权的整体性剥夺，最终会体现在所在区域的个体、组织等财产权限制方面， 完备的协议制度必然承担起充分保障财产权的重任。入典后的协议补偿条文力求调和以上矛盾，具体举措有：其一，指出在纵向要素补偿中，行政主体必须和生态保护者个体缔结生态保护补偿协议，以发挥“对个体利益设置一般性保护规范”的效能；其二，强调建立补偿机制的大流域、区域政府需要签订生态保护补偿协议，协议不能逃避区域环境质量达标的政府义务；其三，表明资金用途的规范立场，以真正发挥其激励作用。具体条文内容建议如下：
“第X条［协议补偿］补偿对象为耕地、林地、草地等权利人的，县级以上地方人民政府或者其委托单位应当与权利人签订生态保护补偿行政协议，明确各方的权利义务，约定违约责任。
长江、黄河等重要江河沿线相邻省级人民政府，大型引调水工程受水区和水源区所在地省级人民政府，以及重要湖泊所在的地方各级人民政府应当签订生态保护补偿协议。协议产生的纠纷，由有关地方人民政府协商解决，协商不成的由上一级人民政府或其指定部门协调解决。生态环境质量未达到国家和地方标准的，不得以违约责任取代法定责任。
生态保护补偿协议的资金履行应当主要用于补偿因保护生态环境而发展利益受损的地方政府、企业和个人等主体。”
（五）市场交易补偿
生态保护需要政府与市场共同作用， 不能否定市场调节功能在生态保护补偿领域的作用和价值。探索建立市场化、多元化生态保护补偿机制一直是近年来国家政策文件强调的重点，相关规范性依据包括2021年《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》、2021年《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》、2019年《完善能源消费强度和总量双控制度方案》、2018年《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》、2016年《水权交易管理暂行办法》、2016年《国务院办公厅关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》、2013年《中国银监会办公厅关于绿色信贷工作的意见》等。
生态保护补偿市场交易机制仍有两方面难题亟待纾困：一方面，各类政策文件中的市场化领域过于宽泛，试图囊括所有生态保护的市场化方式，使得生态保护补偿不堪重负，市场化方向不再明朗；另一方面，生态保护补偿市场交易多为政府参与的局部实践，统一、多元主体参与的全国市场推进任重而道远。
在此背景下，市场交易补偿条款的法典化愿景是，理性框定生态保护补偿的市场化领域，凸显国家在统一国内市场方面的平台搭建和促进功能，顺应现代环境治理体系主张的多元共治模式。由此决定了市场交易条文规定的四个要点：第一，国家有义务建立统一的资源使用权交易国内市场；第二，国家有义务健全统一的绿色产品发展体系；第三，国家制定完善绿色经济政策；第四，加快推动建立符合现代环境体系的生态产品价值实现机制。具体条文内容建议如下：
“第X条［市场交易补偿］国家探索建立用水权、用能权等资源使用权市场化交易机制，健全统一的绿色产品标准、认证、标识体系，完善绿色采购制度和信贷政策，加快形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作的生态产品价值实现形式。”
四、结论
“生态兴则文明兴。” 生态保护补偿的法典化是迎合生态文明时代立法系统化的必然选择。在法典化塑造的特定历史进程中，生态保护补偿仍面临以何种逻辑理路入典的新挑战。为回应法典化难题，生态保护补偿必须正视为何入典，如何处理入典制度的内外体系，以及入典主要制度何以展开这三个关键议题。
于目的论层面，生态保护补偿的法典化融入将夯实其作为自然保护的基础制度地位，根本上回应新时代生态保护补偿入典的新诉求。于方法论层面，对生态保护补偿制度进行系统化的法典配置，需要兼顾内外部逻辑。在内部逻辑视域，将生态保护补偿安放于自然生态保护编中的自然生态保护资金章最为妥当，这是由其制度属性所决定的，符合运用资金助力自然生态保护的功能实践，顺应国内外融合资金与自然生态保护规范的法源体系。法典内部的生态保护补偿体系化展开，不仅要在专门章节制度设计中统筹考量普遍和特殊、国家与地方、政府及市场等范畴，还要兼顾协调关涉生态保护规定其他编章的体例布局。在外部逻辑视域，法典化的生态保护补偿制度有待融合与外部相关立法的逻辑关联。于规范论层面，生态保护补偿的法典化图景是：构筑适度、严谨、完整的制度体系，实现内部一般规定与具体规定的协同配合。按此目标，生态保护补偿的制度构造涵盖一般规定、纵向补偿、横向补偿、协议补偿和市场交易补偿等关键内容。
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