《国家构建》｜21世纪的国家治理与世界秩序。

核心书摘

本书是理想国旗下福山系列的收官之作，福山用三个维度来说明国家构建的重要性以及国家构建与国家强弱的关系；用四个象限来区分不同构建程度的国家。国家构建是一个国家财政、军事、政策建立的根本也是国家强弱的根本。

国家构建有原生和外来两种方式，前者多半为欧美国家的民主建设；而后者多为亚洲、拉丁美洲等在外部制度影响之下才完成的国家构建。一个国家只有构建起适合自己的公共管理和制度体系才能长久的发展下去。

关于作者

弗朗西斯•福山，日裔美籍学者，哈佛大学政治学博士，现任美国斯坦福大学弗里曼•斯伯格里国际问题研究所奥利弗•诺梅里尼高级研究员，此前曾任教于约翰•霍普金斯大学尼兹高等国际研究院、乔治•梅森大学公共政策学院，曾任美国国务院政策企划局副局长、兰德公司研究员。著有《历史的终结与最后的人》、《信任》、《政治秩序的起源》等。现居加利福尼亚。

译者，郭华，牛津大学教育学硕士，伦敦大学教育研究院社会学博士。现旅居英国。在国内外媒体发表过一系列关于英国文化和教育的专栏文章，另译有福山作品《信任：社会美德与创造经济繁荣》等。

本书鲜知

学什么？国家构建对于政治发展有何意义

衡量一个国家强弱要从国家功能和执行能力两方面考量，不在依托传统认知中的国家经济建设和政策制定层面思考。软弱无能国家和失败国家已经成为了当今世界许多严重问题的根源，国家的构建也成为了解决国家弱化的主要途径。

福山在观念方面为我们提供了一套政治、经济、社会建设的建议以实现历史终结。政治是自由与民主，经济方面则强调信任在经济建设中的重要性，同时构建信任也体现在他社会规范建设、重建社会的追求以及社会资本的积累。如何理解自由、民主、信任的现代化推敲是我们面对国家建设所追求的终极价值。

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一、如何判断一个国家的强弱

首先我们来看看本书的第一个重点内容，如何判断一个国家的强弱。

从第一个农业社会在美索不达米亚形成算起，国家作为一个古老的人类制度，已经有大约六千年的历史了，但每个国家的发展程度和水平却不尽相同，那么，如何判断一个国家的强弱呢？

1.评判国家实力的两个层次

通常我们判断一个国家的强弱，都会依据一个宽泛的概念，那就是国家的“实力”，但这个“实力”过于抽象，所以作者福山把“实力”具体化，分为两个层次，一个是国家功能，另一个是国家执行政策的能力。

对于国家功能，各国政府都有自己独特的职权范围和目标，但大多数人都同意的是，国家功能必须要有某种程度的层级划分。世界银行在1997年发布的《世界发展报告》中为国家功能提供了一份有说服力的列表，表中把国家功能分成三大类：最小、中等和积极。

最小功能包括维持国防、法律和秩序的能力，宏观调控经济的能力，保证公民产权的能力以及保护穷人、扶贫救灾的能力；中等功能包括教育、社会保险、公共设施管理和金融监管的能力；积极功能则包括出台产业政策，实现财富再分配的能力。由此可见，各国在提供全民医疗保险或免费的高等教育之前，必须能够保障公共秩序和国防可以抵制外来入侵，这些都没问题，才有可能发展经济。

而对于国家执行政策的能力，目前还没有一个衡量标准得到普遍认可，因为一个国家在执行多项政策时，往往会出现这项政策执行得高效有力，而另一项政策执行得差强人意的情况。比如埃及有非常有效的国内安全制度，但却无法完成高效处理签证申请或给小型企业授权这类简单的任务；再比如墨西哥和阿根廷，这两个国家在央行等国家中心制度的改革上一直比较成功，但在控制财政政策以及保障优质的公共健康和教育水平上却力不从心。

正是因为有这些情况的存在，所以我们很难直观地比较出哪个国家的政策执行能力强，哪个国家的政策执行能力弱。

但是国家政策执行能力也不是完全没有办法评判，近年来随着国际社会对制度质量的重新强调，一些用来定义国家政策执行能力的相关指标也相继出现，最典型的就是由“透明国际”（是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织，总部设在德国柏林，是目前对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织）推出的“清廉指数”，这个指数的计算数据主要来源于“透明国际”对世界上不同国家内部商业群体的调查。

除此之外，世界银行还制定了涵盖199个国家的治理指标，这些指标用来测量腐败、法律、秩序、官僚质量等政权特征。有了这些指标，国家政策的执行能力就可以得到初步量化。

2.综合定位国家实力

前面我们讲解了国家实力可以划分为国家功能和国家政策执行能力两个层面，还了解了每个层次的评判标准。但是作者福山在这里提出了一个问题，那就是并不是国家功能范围越大、政策执行能力越强，国家发展就越好。

我们拿美国举个例子，美国对国有经济活动的规范和保护范围远远没有巴西和土耳其这些国家大，但是美国政策执行的质量要远远高于这些国家，事实证明，美国的国家实力也比这些国家强。

为了进一步定位出不同国家的实力强度以及他们在世界中的位置，作者福山把国家功能范围和国家政策执行能力两个维度结合起来，形成一个坐标系，坐标系的横轴是国家功能范围，纵轴是国家政策执行能力强度，坐标系被整齐地分为四个象限，每个象限都代表着不同国家实力强度对国家经济的影响。

这个坐标轴和我们数学上的平面直角坐标系有所区别，这四个象限呈现出一个“田”字，左上角是第一象限，代表功能范围相对较小，但是制度执行力强的国家，这一象限是最佳区域，处在这一象限内的国家经济会呈现稳定的增长趋势；右上角是第二个象限，代表功能范围大，同时政策执行力度也很强的国家，这类国家的经济缺乏自由性，整体增长会呈现停滞甚至下滑趋势；左下角是第三象限，这个象限代表的是功能范围小，同时政策执行力度弱的国家，这种国家虽然大环境很不靠谱，但是会滋生出许多自由经济，所以整体经济发展水平还过得去；第四象限位于坐标系的右下角，这个区域的国家属于政府软弱无能，但是又野心勃勃地承担起了大范围的职能，最终的结果就是根本玩不起来，这个区域的国家经济发展水平一般都很差。很不幸，大多数发展中国家就是属于这个范围内。

二、国家弱化的根本原因是什么

到这里，我们已经了解了判断一个国家实力的强弱标准，接下来，我们一起看看本书的第二个重点内容，一个国家弱化的根本原因是什么。

作者福山在书中提出，国家弱化的根本原因在于公共行政存在黑洞，公共行政的不健全会不可避免地导致国家功能失灵，无论这个国家是否有正式的制度来控制腐败。福山认为，导致公共行政存在黑洞的主要原因有两个，第一，公共部门缺乏竞争和选择；第二，公共行政缺乏透明度，国家公民很难对公共行政行使监督权。下面，我们分别说说这两个原因。

首先，公共部门缺乏竞争和选择会导致公共行政失去力度。对比私营部门管理，公共行政最大的劣势在于公共部门的机构没有像民营企业那样经历过无情的自然选择和竞争的过程。

著名的经济学家阿门·阿尔奇安在他的经典论文《不确定性、进化和经济理论》中指出，企业战略和组织的随机应变足以产生效率进化，随着时间推移，低效率的企业将被淘汰。而公共部门没有类似的最差淘汰机制，所以效果非常不理想的行政安排即使延续了很长一段时间也不会被社会淘汰，这就导致了公共行政的低效率和低满意度。

公共行政存在黑洞的另一个原因是公共行政缺乏透明度。公共部门的主要任务是向公民提供服务，但服务这事儿一直很难准确评定绩效，这就导致不可能有正式的机制来推行公共行政的透明度和问责制。

作者福山根据事务量和特定性两个指标把一个国家的公共行政工作分为四种类型，第一种工作具有高特定性和低事务量，比如一名进行军事行动的将军，他事务量很少，但特定性高，如果他失败了，每个人都会知道，所以，这种类型的公共行政工作最容易被监督；第二种工作有较高的事务量，也有较高的特定性，比如运营一家国有电信公司；第三种工作可能是需要人手最少的，他们的事务量非常少，拥有的特定性也比较低，比如在国际相对平静时期执掌外交部，外交的决策数量很少，但这些决定对一个国家福祉的影响是很难说清楚的。

像第二种和第三种公共行政工作的监控难度就属于中等级别。公共行政中最容易出问题的工作具有高事务量和低特定性，中小学公共教育就是典型的例子。教育的绩效难以测量，向单个教师一一问责也几乎不可能。公共教育是一个高事务量的活动，在省会城市可见度高，但在农村地区就淡出人们的视线。即使是在美国这样富裕和数据丰富的国家也很难构建问责机制，这会遭到教师、学校管理者和当地社区的激烈抵制，他们都不希望应对表现不佳的后果。

出现这种现象其实也并不奇怪，今天有很多像墨西哥和阿根廷这样的发展中国家，他们有非常称职的中央银行，可以运营一家颇有竞争力的国家石油公司或航空公司，但它们的小学或农村医疗保健系统却很糟糕。再比如同一个国家，电话往往比公路更好用，大学教育比小学教育更优秀，这是因为国家电信企业比公路养护机构具有更高的特定性，大学教育比小学教育的事务量低。而特定性高、事务量低都为公民监控带来了方便条件。

三、如何进行国家构建

在了解了国家弱化的根本原因后，我们再来看看本书的第三个重要内容，如何进行国家构建来提升国家的实力。

作者福山把国家构建的途径大致分为两种类型，一种是欧美国家的国家构建，也叫原生性的国家构建；另一种是在外来制度影响或刺激下的国家构建，主要涉及非洲、拉丁美洲和东亚地区。接下来，我们来分别讨论一下这两种方法。

1.原生性国家构建

很多欧美国家的原生性国家构建，一般可以根据国家构建和民主化的次序划分为两种模式：第一种是国家构建先于民主化，代表国家是普鲁士和德国，在这种模式下建立的政治体制“称得上是现代官僚体系的典范”，这种模式最大的优势就是管理体系展示出的“团队精神”和“自主性”。

比如，普鲁士官僚体系从建立之初就是一个具有独特地位的团体，他们有力且团结，也正是这种内部团结给它带来了高度的制度自主性，官员们把自己当作普鲁士国家的公仆，而不是统治者的私仆。在他们眼里，国家利益是高于皇室利益的。同样地，在德国政治体系中，政治制度的自主性在开放民主政治之前就产生了，因此，专制性政治从来没有在德国登陆。

欧美国家构建的第二种类型是民主化先于国家构建，代表国家是英国和美国。在19世纪初，英国和美国都有庇护式的政府，它们改革公共部门，为更现代的官僚体系打下基础。

在英国，受贵族支配的庇护式文官体系在短短十五年中获得改革，取而代之的是高学历的职业文官。在美国，共和党和民主党介入官僚体系的工作分配，以择优录用的竞选方式取代了政府直接任命。经过两代人持续不断的政治斗争，美国终于在20世纪初完成了整个体制的构建。

总结

以上就是《国家构建》这本书的主要内容。在这本书里，作者福山首先为我们介绍了判断一个国家实力强弱的方法，他把国家实力分成国家功能范围和国家政策执行能力这两个层面，并依照国际标准建立了坐标系，帮助我们对不同国家的不同实力情况进行了清晰直观地分析。

随后，福山一针见血地指出，国家弱化的根本原因在于国家的公共行政制度存在黑洞，而公共行政部门缺乏竞争和透明度是公共行政不健全的罪魁祸首。最后，作者福山针对两种不同的国家类型，为我们讲述了两种不同的国家构建的方法，尤其是针对国际援助中可能对弱小国家造成伤害的问题做出了警示，也为发展中国家进一步进行国家构建带来重要的启迪。

恭喜你和“今今乐道”读书会一起读完了你生命中的第  2279  本书，希望今天的内容能给你有益的启发。（编辑：申童）

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（语音、文字、图片部分来自今今乐道APP和网络，老农整理）