上海法院《专业法官会议规定》（2018年修订版）的理解与适用——结合最高法院《主审法官会议工作机制指导意见》精神（附对照表）

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编者按

为进一步深化司法体制综合配套改革，健全完善专业法官会议工作机制，上海高院对原专业法官会议制度进行了修订完善。近期，最高法院印发了《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》，并发布了《意见》答记者问，就专业法官会议制度相关问题作了说明。

为便于在司法实践中正确理解和适用最高法院《意见》和上海高院《关于专业法官会议的规定》，上海高院司改办（研究室）结合最高法院《意见》和《意见》答记者问等对上海《规定》进行了解读，以供大家参考。

上海法院《专业法官会议规定》（2018年修订版）的理解与适用

——结合最高法院《主审法官会议工作机制指导意见》精神

（文后附最高人民法院《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》与上海市高级人民法院《关于专业法官会议的规定（修订版）》对照表）

上海市高级人民法院司改办（研究室）

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为进一步深化司法体制综合配套改革，健全完善专业法官会议工作机制，2018年11月29日，上海市高级人民法院对《关于专业法官会议的规定》进行了修订完善（以下简称上海《规定》）。12月4日，最高人民法院印发了《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》（以下简称最高法院《意见》），并于12月25日发布了《健全完善主审法官会议机制 提升司法裁判质量——最高人民法院司改办负责人答记者问》（以下简称最高法院《意见》问答），就专业法官（主审法官）会议制度相关问题作了说明。上海《规定》内容与最高法院《意见》既一脉相承，又结合上海法院特点和审判工作的需要，在参会人员范围、提请条件、讨论范围、会议效力等方面进一步细化和创新，使其更具有可操作性。为切实抓好专业法官会议制度的贯彻落实，结合最高法院《意见》，现就上海《规定》修订背景、主要内容以及具体操作中的相关问题作一解读。

一、上海《规定》的修订背景

健全完善专业法官会议制度，更好地为法官办案提供智力支持，提升办案质量和效率，促进适法统一，是司法体制综合配套改革的重要任务之一。司法责任制改革后，专业法官会议已经成为为法官提供适法统一智力支持以及规范审判权运行、确保审判监督和管理有效实施的关键环节和重要平台。

前期，高院司改办在司法责任制改革督察及大调研中发现，专业法官会议制度运行方面存在不规范、不统一的问题。比如，各院对专业法官会议的功能定位认识不一，具体操作规则五花八门；缺乏统一的信息化留痕平台；院庭长监督管理作用难以有效发挥；有些法院管理失位，一年只有几次会议，甚至连准确的数据及记录都无从统计。这些问题，既有各院抓落实方面的原因，也与原有制度规定在参会人员产生、意见处理、问责机制、信息化配套等方面存在空白、缺乏指导性和可操作性有关。上海高院根据司法体制综合配套改革精神与要求，以问题为导向，先后征求全市法院、高院各部门和法官、院庭长代表意见建议，并借鉴兄弟省市经验，结合中央、最高法院关于司法责任制、完善审判监督管理机制等文件要求，对原《规定》进行了较大幅度的修订，进一步明确了专业法官会议的功能定位和操作细则，同步配套信息化方案，将专业法官会议管理和工作量分别嵌入审判流程管理系统和法官业绩档案系统，力争实现三个“相适应”：一是与新型审判权力运行机制要求相适应，增强监督管理的公开性、透明性、规范性。二是与审判实践需求相适应，确保制度规定具有针对性和可操作性。三是与日常考核管理需求相适应，通过信息化方案将制度要求嵌入日常流程管理和考核系统，确保制度真正落地。

二、会议名称问题

上海《规定》采用“专业法官会议”的表述，但是最高法院《意见》采用的是“主审法官会议”的表述。对此，最高法院在《意见》问答中指出，多年以来，最高人民法院各审判业务部门、各巡回法庭和地方各级人民法院根据改革要求和自身特点，探索建立了不同形式的用于讨论案件法律适用或者裁量标准问题的会议咨询机制，为合议庭或者独任法官裁决案件提供咨询、参考、指导意见。虽然名称各异，有的叫“主审法官会议”，有的叫“专业法官会议”“法官联席会议”，还有的叫“审判长联席会议”等等，但实质是类似的会议工作机制。一些法院同志在讨论《意见》稿时认为，会议名称只是一个形式，目前还在试运行之中，没有必要强求绝对统一。这项制度的基本定位，就是由本院员额法官组成，为法官办案提供咨询参考意见，服务于审判监督管理。因此，《意见》采用“主审法官会议”这一称谓，与各地试点运行的“专业法官会议”“法官联席会议”并行不悖，作为“试行”的指导性意见，将在今后的工作中不断完善，更好地发挥其服务办案的制度功能。最高法院在最新发布的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》中，仍然沿用了“专业法官会议”的表述。

因此，根据最高法院《意见》问答精神，结合上海法院实际，上海法院在具体操作中仍采用“专业法官会议”的表述。

三、专业法官会议的功能定位

党的十九大提出要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这是新时代司法体制改革的中心任务。健全完善主审法官会议机制，是完善司法责任制改革的重要配套举措，这个工作机制是为法官审理案件准确适用法律提供指导和参考、促进裁判规则及标准统一、总结审判经验、完善审判管理的重要制度，是提升司法裁判质量的重要保障。此次修改，上海高院立足全面落实司法责任制改革要求，根据中央、最高法院有关文件精神，进一步规范和完善专业法官会议制度，理顺工作机制，明确工作流程，实现专业法官会议与审委会有效衔接，强化专业法官会议研究重大疑难复杂和新类型案件、促进法律适用和裁判标准统一、为审判组织提供咨询服务、为审判权规范运行提供监督平台等职能作用。

一是明确了专业法官会议的前置过滤功能。配合审判委员会制度改革，确保司法责任制改革落实到位，是专业法官会议设立的重要考量因素。在合议庭和审委会两个法定行使司法判断权的审判组织之间承上启下，通过专业法官会议限缩或过滤提交审判委员会的案件数量。即使专业法官会议无法形成一致意见，讨论情况也可供审判委员会决策时参考，切实发挥审委会对重大敏感和疑难复杂案件的把关作用。

二是明确了专业法官会议是为独任法官、合议庭正确理解和准确适用法律提供咨询意见的重要平台。取消院庭长案件审批制度后，有必要建立一种咨询研讨机制，对一些疑难案件进行会商，确保案件质量。专业法官会议正是应用于审判领域的这种机制设计（之前上海等地法院也有审判长联席会议等相关机制），目的即是为合议庭提供咨询参考意见，促进公正合理办好案件。它不同于一些法院建立的法官会议或法官委员会等法官自治性组织，专业法官会议主要讨论案件法律适用问题等审判事项，不包括学习培训、图书采购、法庭建设等司法行政事务。

三是明确了专业法官会议是促进法律适用统一的重要平台。当前，司法实践中一定程度上存在着裁判尺度不一致等情况，客观上讲，随着审判权运行机制改革不断深化，“让审理者裁判、由裁判者负责”逐步落实，在上下级法院之间、审判团队之间没有形成健全完善的裁判理念规则和统一协调机制前，这属于改革进程中的伴生现象，带有一定阶段性，但必须引起高度重视。通过搭建专业法官会议等集体研讨平台，促进不同业务条线的交流，解决好民行、民刑交叉等疑难问题，督促、引导、辅助办案法官全面把握裁判规则和裁判标准，有效防止“同案不同判”现象出现，促进法律统一准确适用。

四是明确了专业法官会议是依法依规进行审判管理和监督的重要平台。司法责任制改革后，院庭长不再审核签发未直接参加审理案件的裁判文书，也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅、判前审核等方式变相审批案件。按照新型审判权力运行机制要求，院庭长对案件的法律适用问题发表意见，必须依托专业法官会议、审判委员会等平台提出，监督管理活动全程留痕、有据可查，对来自内外部的不当干预过问形成有效威慑，把“放权放到位”与“监管要跟上”同时抓好落实。

四、上海《规定》2018版重点修订条文的解读

修订后的上海《规定》共22条，其中，新增8条，修订完善11条。同时，为了确保相关规定能够落实到位，高院司改办专门制作了专业法官会议流程管理表模板，将专业法官会议管理和工作量分别嵌入审判流程管理系统和法官业绩档案系统。今后，上海法院所有专业法官会议的提请、讨论、查询、考核与应用，均将实现信息化、流程化、标准化、可视化。

第1条【功能定位】（修订）

原《规定》仅强调专业法官会议是一种咨询性会议，但按照新型审判权力运行机制要求，专业法官会议已逐渐成为进行审判监督和管理的重要平台。因此，本次修订进一步明确专业法官会议是为独任法官、合议庭正确理解和准确适用法律提供咨询意见、促进法律适用统一、依法依规进行审判管理和监督的重要平台，主要负责讨论研究案件的法律适用问题及与事实高度关联的证据规则适用问题。

第2条【组成人员】（修订）

一是明确了参会人员数量。最高法院《意见》没有对出席比例做硬性规定，上海《规定》根据上海法院人员情况和审判工作实际，就此作出细化规定，明确参会法官一般不少于3名：首先是考虑到基层法院召开会议频率较高，且很多派出法庭法官数量有限，故人数门槛不宜过高，以3名法官作为数量下限要求（3名法官不应包括合议庭成员）；再次是为保持会议的灵活性，明确3名仅是原则性规定，各院可结合本院实际情况，对本院专业法官会议组成人员数量进行细化和补充规定。

二是明确了专业法官库规定。考虑到民商事、刑事、行政等不同审判业务条线确实存在不同专业化、个性化需求，增加了“各院可根据审判领域、法官专长等组建不同的专业法官库”的条款。

三是明确了专业法官会议参会资格。司法改革后“审判长”的外延已发生变化，因此将会议组成人员的身份由“审判长”修改为“法官”。实践中，对法官参会资格是否再进行职务或资历上的限制存在争议：一种观点认为，参加专业法官会议是员额法官的权利和义务，不应再以职务职级、法官等级、任职资历等为必要条件。另一种观点认为，法官的质量参差不齐，有部分从事司法经历较短、办案经验不足，应当对其专业、资历等设置一定条件，提高会议的质量、效率和权威性。我们考虑到专业法官会议主要讨论研究重大、疑难、复杂和新类型案件以及履行审判管理和监督等职能，同时结合三级法院实际，进一步明确参会法官应具备相应的审判资历和业务专长：参加基层法院专业法官会议的法官一般应为一级法官以上，参加高、中院专业法官会议的法官一般应为三级高级法官以上。在此基础上，明确院、庭长和审委会委员应当以法官身份参加专业法官会议。这与最高法院《意见》第3条“主审法官会议由本院员额法官组成。参加会议的法官地位、权责平等。”内容精神基本一致，也与《意见》问答“不宜过分突出参会人员的经验、能力和身份，更不宜突出和强化院庭长行政职务”的精神是相符的，上海《规定》既确保了大多数员额法官可以参会，又能够保证会议议事质量和指导功能的发挥，并明确了院庭长应当以法官身份参会。

第3条【具体参会人员及主持人产生规则】（新增）

原《规定》并未明确具体主持人选规则，在具体会议召开时（特别是跨条线会议），主持人及其他参会人选如何确定有时会发生争议。因此新增本条款：一是明确由庭长、分管院长及指定的审判委员会委员担任主持人。鉴于审判实践中他们是行使审判监督管理权的主体，而专业法官会议又是进行审判管理和监督的重要平台，由行使审判监督管理职能的主体担任会议主持人较为合理，有利于责权统一。同时明确，跨专业领域和部门联席组成专业法官会议的，需报分管院长同意，由分管院长召集并主持。二是明确参会人员由主持人指定。考虑到主持人是行使审判监督管理权的主体，由其指定参会人员操作性较强（召开跨部门专业法官会议时，可由分管院长直接指定非本部门参会人员，以简化程序、提高效率）。

第4条【列席人员】（修订）

在原《规定》要求合议庭成员、法官助理一般应当列席基础上，本次修订增加了“书记员”应当列席会议的规定，并明确主持人根据工作需要可指定其他列席人员，这也与最高法院《意见》第3条第二款“根据会议讨论议题，可以邀请专家学者、人大代表、政协委员等其他相关专业人员参加会议并发表意见”规定相符，同时确保了其他参会人选的灵活性。另，考虑到专业法官会议的功能定位、议事规则以及意见效力等问题，我们认为，如各院邀请专家学者、人大代表、政协委员等院外人士参会时，其发表的意见一般仅供会议参考。

第5条【法官回避】（未修订）

该条主要明确了参加专业法官会议的法官应当自行回避的情形：一是讨论案件的当事人或者当事人的近亲属，二是本人或者近亲属和讨论的案件有利害关系，三是讨论案件的诉讼代理人近亲属的，四是与讨论案件的当事人或者诉讼代理人有其他关系，可能影响案件公正处理的。最高法院《意见》对此没有相应规定，该条为上海法院所作的补充细化。

第6条【发表意见回避】（未修订）

该条主要明确了案件由不同审级法院审理时，参加会议的法官曾经担任过原审案件合议庭成员的，或案件经原审法院审判委员会讨论决定时担任原审法院审判委员会委员参与讨论的，在专业法官会议中不对该案件发表意见。最高法院《意见》对此没有相应规定，该条为上海法院所作的补充细化。

第7条【提请条件及主体】（修订）

一是进一步补充完善了会议适用的主要案件情形。本条采用概述法，列举七种情形及一个兜底条款：首先，上海《规定》第七条第一款第一项（涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的）、第二项（疑难、复杂且在社会上有重大影响的）、第四项（与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的）、第五项（有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的）是《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条明确规定的可以将案件提交专业法官会议进行讨论的“四类案件”。其次，修订增加了第三项（新类型或在法律适用方面具有普遍意义的）、第六项（合议庭处理意见分歧较大的）、第七项（拟提交审判委员会讨论的）三种情形，主要是借鉴吸收比较集中的反馈意见以及各地的做法，同时参考最高院司改办的意见而新增的。最后，第八项属于根据审判管理和监督的现实需要设置的兜底条款，并分别从刑事、民商事、行政领域列明了较有代表性的三类特定案件：一是拟免于刑事处罚、拟对处于羁押状态的被告人判处缓刑、拟改变检察机关的指控罪名或量刑建议等刑事案件；二是市高院《关于进一步加强基层人民法院大标的民商事案件审判管理工作的通知》规定的基层法院受理的诉讼标的额在3000万元以上的大标的民商事案件；三是拟判决区级以上人民政府、市人民政府工作部门败诉的行政案件等。这三类情况，是根据上海法院审判管理和监督的实践经验，在刑事、民事和行政审判领域需要确保适法裁量尺度尽可能一致的典型案件类型。同时，除列明的上述情况之外，各院可以对其他需要纳入审判监督管理的案件进一步补充细化（考虑到上海《规定》设置了兜底条款，对于最高法院《意见》第4条第一款（五）（六）项涉及的案件情形，各院仍可将其纳入专业法官会议讨论范围，故不再另行要求）。

另，关于上海《规定》第7条第一款第七项“拟提交审判委员会讨论的”内容的理解和适用问题，结合最高法院《意见》问答精神，专业法官会议的案件过滤功能应当置于审判监督管理平台功能之下，并与不同法院的审级职能定位、院庭长监督管理职权的行使相协调。因此，上海法院在制定工作细则时需注意，一般而言，高院专业法官会议可以相对突出案件过滤功能，中、基层法院的专业法官会议应当“因地制宜”，不宜一概硬性规定其为审判委员会的前置程序。

二是在原《规定》“合议庭可以提请召开专业法官会议”基础上，增加了“院、庭长也可以主动依职权决定召开专业法官会议”。另，最高法院《意见》第4条第二款规定院长、副院长、庭长可以决定将“四类案件”提交主审法官会议讨论，上海《规定》结合上海法院实际情况，对此作了细化补充，进一步明确院庭长可以主动依职权决定召开的案件范围包含“四类案件”在内的八种情形。

三是明确了院、庭长不同意召开专业法官会议的，也应当说明理由。

第8条【讨论其他事项】（未修订）

该条主要明确了专业法官会议除讨论与案件有关的事项外，还可以讨论院、庭长提交的对涉及审判领域的新情况、新问题进行研究、总结审判经验，促进法律适用统一以及其他需要提请讨论的审判事项。最高法院《意见》对此没有相应规定，该条为上海法院所作的补充创新。

第9条【会议准备程序】（修订）

原《规定》仅要求合议庭提供“书面材料”，但对合议庭具体提交哪些“书面材料”未予以明确。本次修订一是明确了书面材料包括案情摘要、合议庭评议情况、类案与关联案件检索报告等。二是明确把决定权赋予会议主持人，由主持人根据案件难易程度来决定合议庭是否提交类案检索报告等书面材料。这主要是因为各院对召开专业法官会议是否必须强制提交类案检索报告存在不同意见。多数意见对拟提交审委会讨论案件应当提交类案检索报告基本认同，但认为专业法官会议不同于审委会，两者讨论范围和频次差异明显，若专业法官会议召开时一律要求提供类案检索报告，在现实中不具有必要性和可行性，应给予一定灵活性。

第10条【议事规则】（修订）

主要明确了汇报的内容、发言顺序，并在主持人“归纳会议讨论情况以及主要观点或意见”基础上增加了“原则上应当形成多数意见”。

第11条【记录签名】（修订）

原规定未明确记录主体，本次修订明确了由法官助理或书记员全程记录。

第12条【关于意见效力及处理规则】（修订）

原《规定》仅明确了“专业法官会议讨论案件的结论属于参考性、咨询性意见，是否采纳由合议庭决定”，但当专业法官会议形成多数意见时，对合议庭拟不采纳等情形应当如何处理未作明确。审判实践中，这较易导致专业法官会议监督功能形同虚设，因此作如下补充修改：

一是明确了合议庭拟不采纳专业法官会议多数意见的，一般应当提请审委会讨论。实践中，对该类情形是否必须提交审委会存在争议。我们考虑到虽然专业法官会议的意见是参考意见，但对于法律适用的统一有很重要的作用。从制度设计上来讲，如果专业法官会议的意见非常一致，法官却不采纳这种意见，应当说明原因，相应的监督机制就可以跟进，这与现行审委会主要讨论重大疑难复杂案件的精神也是相符合的，也未背离“让审理者裁判、由裁判者负责”司法责任制改革要求。根据最高法院《意见》第9条的规定，当专业法官会议多数意见与合议庭拟处意见不一致时，院庭长可以要求合议庭进行复议。经复议未采纳会议多数意见的，院庭长应当按规定提请审委会讨论。而根据上海《规定》，无论院庭长是否参加会议，也无论合议庭复议与否或复议的次数，只要出现合议庭最终拟处意见与专业法官会议多数意见不一致的情况，审判长都需按规定（逐级）报请审委会讨论。这就保证了专业法官会议意见既不直接改变合议庭的决定（不改变司法权责主体），也不会成为审判监督环节上可以轻易绕过的“马其诺防线”，而真正发挥出“承上启下”的作用，将真正可能产生适法不统一重大风险的案件置于审委会的有效监督之下。

二是明确了专业法官会议存在较大分歧且无法形成多数意见的，一般也应当提请审委会讨论。这主要是考虑到专业法官会议应当形成多数意见是原则，但不排除难以形成多数意见的情况。

三是明确了经专业法官会议讨论的案件被提交审判委员会讨论的，合议庭汇报时应当说明专业法官会议讨论情况及会议意见。

第13条【全程留痕】（新增）

一是明确了专业法官会议申请、审核、讨论及处理结果等全程留痕信息均需录入审判流程管理系统；目前，上海法院相关系统中的信息点均已开通并运行。二是明确了申请表、会议记录等较为重要的材料除录入系统外，经主持人审核确认后，还需归入副卷存档。

第14条【成果转化】（新增）

一是明确要注重加强会议讨论成果的转化；二是明确成果转化主要是针对具有普遍适用意义的问题要通过一定形式及时向上级法院反映，及时形成类案裁判指引，促进适法统一。同时，高院司改办正在研究制定《关于运用法律适用疑难问题网上咨询系统加强审判业务指导推动适法统一的实施办法》，作为落实本条规定，完善适法统一体系的配套机制。

第15条【考核监督】（新增）

一是明确参加或主持会议工作量可纳入业绩考核；二是明确各院审判管理部门是专业法官会议管理的职能部门，并列举了其具体监督和管理职责，明确应当定期对专业法官会议的召开、信息申报、意见采纳与否及理由等情况开展随机抽查和重点核查，实现全方位的监督管理和效果评估；三是明确相关承办法官、审判长、院、庭长和审委会委员因故意或重大过失违反本规定第五、六、七、十二条规定且造成严重后果时，应当分别承担司法责任或者岗位管理责任。上海《规定》与最高法院《意见》精神相符，并在具体职能部门及权责等方面作了进一步细化。

第16条【其他规定】（新增）

高院制定的《规定》属于面向全市的指导性意见，实践中三级法院根据不同职能定位可能在组成人员、列席人员、提请讨论案件范围及议事规则四个方面存在不同的管理需求，各院可以结合实际进行细化和补充规定，但不能违反《规定》的最低要求。

第17条【会议形式】（新增）

该条明确了专业法官会议除了采取传统的现场会议形式外，也可以依托法院专网的视频会议、电话会议等形式召开。

第18条【保密义务】（未修订）

该条明确了参加专业法官会议的人员应严格遵守保密规定，不得泄露案件讨论内容和其他涉密内容。最高法院《意见》对此亦作了相应规定。

第19条【其他案件】（新增）

原《规定》仅明确合议庭可以将案件提交专业法官会议讨论，实践中，对独任审理的案件能否提交会议讨论存在争议：一种认为独任审理案件属于疑难案件时，可直接转为普通程序审理，无需再行提交专业法官会议讨论。另一种认为在目前深化繁简分流改革背景下，部分独任审理案件难度系数逐渐增高甚至达到疑难复杂程度，要求将特定独任审理案件提交专业法官会议讨论呼声越来越高。我们认为，中办《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》第8条明确规定：“专业法官会议可以为独任法官、合议庭适用法律提供咨询意见，采纳与否由独任法官、合议庭决定”，因此，明确独任审理的及执行案件，符合第七条规定情形的，参照本规定执行。

第20条【其他业务负责人】（新增）

该条明确了审判团队和其他审判业务部门负责人参照适用本规定有关庭长的规定。

第21条【解释】（未修订）

第22条【附则】（修订）

在原《规定》“本规定自公布之日起施行”基础上，明确了上海高院此前制定的相关制度与本规定不一致的，以本规定为准；本规定与最高人民法院今后出台的司法解释或规范性文件不一致的，以最高人民法院的规定为准。 

执笔人：顾全   俞小海   刘建

附：

最高人民法院《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》与上海市高级人民法院《关于专业法官会议的规定（修订版）》对照表

责任编辑 / 俞小海  刘建

    执行编辑 / 胡逸娴 

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