第50期丨实践与规范：环境修复责任的绿色价值与实现进路

 

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编者按

       在经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加快的同时，也引发了日益突出的生态环境问题。环境修复责任是环境损害赔偿纠纷独特的责任承担方式，对于高质量打赢污染防治攻坚战、防范生态环境风险具有重要意义。本文以近500份裁判文书为研究样本，总结了环境修复责任的适用状况、存在的突出问题，以及彰显的绿色价值和司法智慧，通过理论分析与系统构建提出从优选修复方式、明确修复标准、细化修复费用、保障修复实效等方面完善环境修复责任。本文获全国法院第31届学术讨论会优秀奖。

作者简介

王亚萌    上海铁路运输法院破产案件审判庭法官助理，法律硕士。

实践与规范：环境修复责任的

绿色价值与实现进路

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环境修复责任并非传统的民事责任承担方式，我国目前仅在最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释中作出概括规定，而对环境修复方式、修复标准、实效保障等问题则付诸阙如。近年来将其纳入法律的呼声高涨，2016年6月全国人大常委会初次审议后公开征求意见的《民法总则(草案)》将“修复生态环境”作为一种新型民事责任承担方式，与传统的“恢复原状”并列；但最终通过的《民法总则》未将“修复生态环境”纳入民事责任的承担方式之中，展现了立法者对法律制定的谨慎，也显示司法实践和理论研究不足，需要总结实践经验，加强理论研究。笔者通过实证分析，对司法实践中适用环境修复责任的经验进行梳理归纳并加以论证，对反映出的问题加以检视，提出环境修复责任的实现进路。

一、实践检视：环境修复责任的
适用现状与司法表达

环境修复责任作为环境损害责任人承担责任的方式，其在司法裁判中的表达是否充分、明确、具有可执行性，直接影响环境诉讼功能作用的发挥。通过中国裁判文书网，以“裁判结果”中包含“环境”与“修复”为检索条件，对497份有效样本进行分析，检视司法裁判中环境修复责任适用现状。

（一）环境修复责任的基本情况

1.数量逐年增长

2013年起，司法裁判中开始出现适用环境修复责任的案件，此后适用环境修复责任的案件数量逐年增长。（图1）一方面源于环境保护理念不断加强，近年来环境司法解释、环保政策、环保公益诉讼制度不断完善，环境诉讼数量不断增加；另一方面，环境修复责任作为环境损害责任承担方式逐渐为司法机关所重视，反映了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的司法职能。

2.案件类型广泛

从诉讼类型来看，适用环境修复责任的案件涵盖民事、刑事、行政三大诉讼类型；从细分类型来看，涉及公益诉讼的案件占97%（其中刑事附带民事公益诉讼案件71%、民事公益诉讼21%、行政公益诉讼5%），而传统的民事诉讼和普通刑事诉讼仅占3%，这主要源于环境诉讼的公共利益属性。（图2）

（二）环境修复责任的司法表达

立法对环境修复责任的内涵没有明确规定，从样本来看，裁判文书对环境修复责任的司法表达主要包含以下四个要素。

1.修复方式

环境修复方式包括责任人以身体行为直接针对受损环境进行修复（直接修复）和责任人支付环境修复费用、由第三方实施环境修复行为的方式（替代修复）。样本中，单独适用直接修复方式的案件占20%，单独适用替代修复方式的案件占59%，两者并用的占21%。（图3）

2.修复费用

单独或并用替代修复方式的398份裁判文书中，仅75件列明了修复费用的用途，其余323件案件没有列明用途（图4）；仅96件案件列明了修复费用支付的对象，其中38件支付至法院指定账户，17件支付至政府财政账户，20件支付至环境公益基金，21件支付至检察机关环境修复账户（图5）。

3.修复标准

样本中，大多数案件并未对修复标准进行裁判，仅109份文书明确了环境修复标准（占21.9%），做出了有益的探索。裁判文书提及的修复标准可归纳为三种类型：（表1）

一是概括标准，即概括表述修复行为所应达到的标准，如恢复涉案土地的种植功能、达到国家规定的水质要求等。

二是规范标准，即修复行为应达到具体的国家行业标准、强制标准、修复方案确定的标准等，如将水质修复至《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类标准、按照《地质环境保护与土地复垦方案》对涉案土地进行恢复治理和复垦等。

三是量化标准，即按照裁判确定的具体行为、数量及质量要求履行修复义务，如在盗伐区域内补种冷杉树木180株并确保三年成活率达80%、在余姚内陆河流以放流本地鲫鱼幼鱼（体长≥3CM）15130尾的方式修复渔业水生生态环境等。

4.实效保障

修复实效保障是防止“空判”的重要因素，体现在判决主文的可执行性和对修复结果的验收程序两个方面。第一，关于判决主文的可执行性，47.5%样本仅作出“修复生态环境”的抽象判决，此类判决很难执行，对责任人的威慑力不足，难以达到环境审判的预期效果。第二，关于修复结果的验收程序，仅有9%的案件在裁判文书中对环境修复实效的验收程序进行了裁判，其中验收主体分为三类：行政机关验收（23件）、第三方专业机构验收（13件）、法院验收（8件）。（图6）

二、智慧经验：环境修复责任的

绿色价值与裁判方法

虽然立法没有关于环境修复责任详细具体的规定，但司法实践对环境修复责任的探索展现了司法智慧、积累了司法经验，将其进行提炼升华有利于为立法提供有益实践样本。

（一）绿色价值：

环境修复责任的生态理念

虽然生态环境具有自动修复的自然特征，然而面对大规模的生态破坏或者严重的环境污染，如果不开展人工修复，生态环境自身的修复周期将会非常漫长，二者关系如下图。（图7）

环境损害的责任承担方式主要有：停止侵害、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等。由于环境损害与一般民事侵权不同，环境损害发生后的救济制度，应该与生态环境服务功能相适应。环境遭受损害，首要任务是修复受损害的生态环境。有鉴于此，修复环境被称为环境损害的最佳救济方式。环境修复,既可以从根本上消除既有损害,也可以避免新生损害。

通过样本分析发现，司法实践中已经有不少环境损害案件中适用了环境修复的侵权责任承担方式。其中，既有通过直接修复行为开展生态环境恢复的判决，有利于责任人认识错误，改正行为，提升绿色理念；有责令提升技术，发展环境友好型经济的判决；也有缴纳环境修复费，由第三方专业机构开展环境修复工作的案件；还有判决赔礼道歉的案件，将环境保护的理念予以宣传和推广。司法实践坚持和发展了环境诉讼的绿色价值和理念，通过发挥司法能动性维护“绿水青山”的生态状态，助力打赢环境污染攻坚战。

（二）裁判方法：

环境修复责任的利益衡平

最高人民法院2017年发布的典型案例“江苏省泰州市环保联合会诉泰兴锦汇化工有限公司等水污染民事公益诉讼案”，被媒体称为天价环境公益诉讼案。该案中，除了赔偿高达1.6亿元的环境修复费用外，还对修复费用的履行方式进行了创新，确立了担保延期支付赔偿款和技术改造抵扣判决，促进企业技术改造，提升环境修复效果的可持续性。

作出这一具有开创性和探索性的判决，是司法机关在严格法律责任和现实困境之间所做的权衡。一方面，对侵害环境的行为要严厉制裁，采取最严格的赔偿制度，以求恢复环境。另一方面，企业粗放发展，是我国经济转型升级过程中一定阶段存在的客观现实，如果苛以过于严格的责任，企业将会因此破产倒闭，最终很可能是环境难以修复而企业难以为继的双输结局。上述泰州水污染公益诉讼案中，探索担保延期支付赔偿规则，让企业有喘息的机会；技术改造款抵扣规则，则将企业发展与环境保护相结合，实现司法效果、社会效果与环境效果的统一，体现了司法智慧。

（三）体系效应：

环境修复责任的功能发挥

分析样本发现，环境修复责任承担方式分布在刑事诉讼、刑事附带民事公益诉讼、民事公益诉讼、传统民事和刑事诉讼等不同诉讼程序中，逐渐形成了三位一体的环境修复体系和综合运用民事、行政、刑事责任多管齐下的责任追究机制。

就刑事诉讼程序而言，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条中规定了行为人及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，全部赔偿损失，积极修复生态环境可以减轻或者免除刑事处罚的情形。样本中，多个刑事诉讼或者刑事附带民事公益诉讼案件，被告人积极履行修复责任，法院在量刑时依据本条规定予以从轻处罚，有利于引导被告人积极修复环境。

就民事私益诉讼而言，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条中规定了普通诉讼环境修复责任的承担方式，在样本中，有3件传统民事诉讼案件中判决了承担环境修复责任，可谓意义重大。《民法总则》第九条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。这一绿色原则贯彻宪法关于保护环境的要求，将环境资源保护上升至民法基本原则的地位，开启了环境资源保护的民法通道。司法实践中积极通过民法责任的方式促进环境保护，完善了环境保护的规则体系。

就行政诉讼而言，也出现了较多以行政机关怠于履行环境保护职能为由提起的行政公益诉讼，诉讼的原告主要是检察机关。这从行政诉讼角度对环境修复责任的实现展开诉讼，是检察体系和诉讼体系的完善，将加强环境公权保护的力度。

三、突出问题：

环境修复责任裁判的模糊

司法实践对环境修复责任的内涵做了有益的探索实践，为立法提供了经验，但不难发现对环境修复的裁判存在内容模糊和混乱的问题，可能导致责任人无从操作或拖延履行，影响司法公信力及环境审判功能发挥。

（一）修复方式笼统概括

在适用直接修复的案件中，通过分析样本发现，对直接修复的表述，一般案件在裁判主文中表述为责任人环境修复的行为种类（如植被种植、种植红豆杉），更为明确的则对修复的地点和数量作出要求。对比分析以后可以发现，司法实践中大量案件对直接修复的表述较为笼统概括，缺乏明确的执行标准。

（二）修复费用项目不明

替代修复中高达81.2%的样本只是笼统地作出了“支付环境修复费用”“用于生态环境修复”的裁判项，而没有具体细分修复费用的项目，可能导致环境修复费用用途不明的困境，还可能导致修复费用的使用缺乏监管，阻碍修复费用的作用发挥。

（三）修复标准模糊不清

环境修复作为一项系统工程，具有复杂性、长期性，决定了裁判文书中要对这一复杂的修复工作作出明确、具体的标准，指导环境修复责任主体履行义务，以确保环境修复责任落到实处。分析样本发现，实践中大量的判决仅仅简单判决责任人履行环境修复责任，究竟达到什么标准却并没有明确，这也会带来责任人不履行时难以强制执行的问题。前文归纳了实践中出现的概括标准、规范标准、量化标准，概括标准缺乏可操作性，规范标准和量化标准更为明确具体，应在裁判中予以适用。

（四）修复实效保障不足

“修复生态环境”不是传统意义上的“恢复原状”，受损的环境无法完全恢复到原本的样貌和功能，确定一定标准以及相应的验收程序，才能保障修复实效，防止“空判”。

就判决主文的可执行性而言，前述三个方面的模糊表达，直接影响裁判的可操作性和可执行性。一方面，责任人可能无从操作，对自己修复的地点、种类、时限等不清楚；另一方面，如果责任人怠于履行生效裁判，替代修复方式不明也会导致难以操作，以及执行部门对强制执行的内容不明确。最终影响环境修复工作的开展。

就修复实效的验收程序而言，91%的案件未对验收程序作出明确裁判，在判决了验收程序的案件，也只是对验收主体作出了明确，而没有明确验收的具体程序和标准。缺乏验收程序，就缺乏了修复实效保障机制，修复的效果难以有效验证。

要实现环境修复的良好效果，需根据专业判断及个案中环境损害情况制定有针对性的修复方式。从这一角度来说，环境修复的判决样态，直接影响修复效果。生态环境具有整体性、关联性，修复环境也不能顾此失彼。但是实践中，有的裁判文书的修复目标单一，只针对个别环境介质，缺乏对环境系统性考量，忽视环境修复的长期性。

四、实现进路：环境修复

责任体系的构建完善

司法裁判对环境修复责任承担方式的表达存在不充分、不明确、过于笼统的问题，反映出理论界研究不足，立法未成体系，司法者对环境修复责任的要素和内涵认识不清。要充分实现环境修复责任的绿色价值，应系统构建完善环境修复责任理论体系。

（一）优选修复方式：

直接修复与替代修复

在直接修复和替代修复两种修复方式中，适用何种修复方式，需综合损害程度、修复难度、紧急程度等因素进行考量。

1.直接修复的适用条件

直接修复是由责任人以身体行为直接开展环境修复工作，特点是可以减少中间环节，提高环境修复的效率，责任人通过身体力行的方式修复环境，具有一定人身属性，可以有效增强责任人对环境保护的认识。直接修复通常适用于损害程度较低、修复难度不大、紧急程度不高的领域，例如植被种植、动物再生。

2.替代修复的适用条件

替代修复是由责任人支付费用，相关主体开展修复工作的修复方式。替代修复的适用条件有以下几种情况：一是对于严重的环境损害，修复难度大，是一项长期的工程，责任人没有相应修复能力；二是修复紧急程度高，需要立即进行修复以防止损害扩大；三是需要修复的领域较为专业复杂，比如物理化学技术、生物技术、热处理技术等，在场地污染治理等领域就应适用间接修复。

2014年年底，国务院办公厅发布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发［2014］69号）指出：第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。因此，要充分发挥第三方治理在市场配置资源中的作用，更多地利用第三方治理来修复生态环境。

3.两种修复方式的并用

需要注意的是，在判决责任人承担直接修复责任的同时，需要对责任人不履行修复义务后应该承担的修复费用加以确定。法院在委托鉴定评估机构时，应该要求制定修复方案的同时给出损害赔偿数额。这有利于环境侵害责任的一次性解决，防止责任人不承担责任后再行确定修复费用的程序繁杂，也有利于尽快修复受损的生态环境。

（二）明确修复标准：

基线状态与强制标准

生态系统处于不断的物质循环、能量流动、信息传递过程中,任何一个环节要素都不是传统民法意义上的“物”,可以说受损的生态系统无法完全“恢复原状”。我国目前没有明确的环境修复标准，在司法实践中，为充分实现环境审判司法职能的发挥，应明确环境修复所要达到的具体标准。

按照是否具有可修复性，判决环境修复责任可将修复标准做出如下明确：对于可恢复到受损害前的环境损害，须要求恢复到环境要素原有的功能（基线状态）；对于无法恢复原有环境功能的，则要求恢复到符合国家或地方的环境质量标准的要求（强制标准）。（图8）

1.基线状态

基线状态指污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态。根据《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》的规定，在能够确定环境基线且能够恢复至基线水平时，为了有效保护环境，就需要将环境修复至基线状态。对于能否修复至基线状态，则需要由专业的评估鉴定机构进行评估鉴定。

2.强制标准

一些环境损害会造成生态环境的永久性损害，以至于现有的修复手段难以将其恢复至基线状态，但基于人类生存的需要，至少需将环境损害所造成的危害降低到可接受的风险水平。例如切尔诺贝利核污染事件，虽然无法将生态环境修复至基线状态，但须采取必要手段，防止污染再度扩散。就人体健康可接受的风险水平，则可以按照现行环境强制性规范和标准确定。当前，我国现行有效国家环境保护标准达1970项，⑫包括《环境空气质量标准》《地表水环境质量标准》《地下水质量标准》《土壤环境质量标准》《声环境质量标准》《渔业水质标准》等。

（三）细化修复费用：

损害赔偿与费用组成

1.环境修复与损害赔偿

最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》中规定，生态环境损害赔偿范围包括：清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。将环境修复费用与生态环境修复期间服务功能的损失以及生态环境功能永久性损害造成的损失并列，与传统侵权责任中恢复原状与赔偿损失有相当差异。在传统侵权责任法中，恢复原状的责任方式与赔偿损失的责任方式是对立的：如果恢复原状达到了填补损害的目的，则无须再为赔偿；如果赔偿了损失，亦即填补了侵权造成的损害，也无须再为恢复原状。（图9）

因此，环境修复责任与环境服务功能损失的适用，要根据环境修复的情况来分析。在环境可以修复至基线水平时，此时没有永久性服务功能损害，侵权者应承担的责任是修复环境并赔偿修复期间服务功能的损失。在环境不能修复至基线水平时，侵害行为会对环境造成服务功能永久性损害，此时除了承担修复责任之外，还需要赔偿修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失。

2.环境修复费用项目

有学者认为，环境修复及损害赔偿的相关费用可以包括防范性措施费用、清除措施费用、修复性措施费用、附带损失的费用、象征性损害赔偿费五类费用。在判决承担替代性修复费用或者修复责任的时候，应参照类似性质、范围、程度的生态损害事件，根据上述五类费用分类估算其总和。⑭在司法裁判过程中需要严格适用和把握，按照各项费用的构成逐一审查，作出全面而具体的列举切忌大而化之、笼而统之。

（四）保障修复实效：

可执行性与验收程序

环境修复责任的落实，须具有切实可行的判决内容，如果没有适当的履行方式，“空判”的可能性很大。环境案件具有公益属性，司法机关在环境案件审判中应适度采取职权主义，关注环境修复实效的保障，明确验收程序，促进环境修复责任的落实。

1.判决主文可执行性的实现

对于简单的环境损害案件，法官可适用直接修复方式，判决责任人履行修复责任，以明确、具体、可操作的方式列明环境修复责任的方式、标准，以植被种植为例，比如具体在何地、补种何种植物、要达到多高的成活率等具体明确的标准。

对于复杂的环境损害案件，需要制定修复方案，涉及大量技术性问题，超出了法官的认知范围，需要专业的环境机构根据环境损害的类型、程度、修复可能性等，制定详细的修复方案。司法实践探索的“附修复方案”的判决方式赋予了修复方式既判力和可执行力，值得借鉴推广。

2.关注判后修复结果的验收

如果只判决责任人履行方式，而没有关注修复结果的验收程序，则可能导致修复行为敷衍了事，无法达到环境修复的目的。如前所述，司法裁判中涉及的验收主体有法院、环保行政机关、第三方专业机构。鉴于法院缺乏环境保护的专业能力，由法院验收不妥；环保行政机关具有相应职能职权和专业知识，且立场中立，在环保府院协作的基础上，由环保行政机关验收可保障验收工作的合法性；第三方专业机构具备相应能力和资质，由于相应费用由责任人承担，应特别关注第三方机构的选择与中立性。笔者认为判决主文中应明确验收主体、验收时间、验收标准、验收费用的承担等，其中验收主体以环保行政机关和第三方专业机构为宜。

结  语

环境修复责任是环境损害案件中的重要责任方式，虽然目前仅在司法解释中予以规定，但经过司法实践的探索创新，极大的丰富了环境修复责任的内涵，结合理论分析与实践考察，本文从优化修复方式、明确修复标准、细化修复费用、保障修复实效四个维度对环境修复责任体系构建提出了初步想法，以期为司法实践中更加明确具体、精细准确、可操作的适用环境修复责任提供参考，积累更多司法智慧，促进环境修复责任制度的理论发展和立法完善。

责任编辑：李瑞霞  高建清

执行编辑：吴涛

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