第52期丨个人破产视角下执行终结程序的完善

 

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编者按

个人执行不能案件如何有效退出，是人民法院执行工作面临的难题，虽然执行程序引入了参与分配制度、终结本次执行程序等，但由于个人破产制度的缺失，仍难以有效应对个人执行不能案件退出机制缺失的困境。本文建议借鉴个人破产制度，通过适用《民事诉讼法》第257条终结执行第6项兜底条款的规定，对个人执行不能案件采取终结执行式破产的方式，以破解个人资不抵债却又“执而不结”情形，并从前置程序设立、个人债务免除及限制、自有财产保留、个人权利限制、个人复权等方面提出意见和建议，对于完善相关制度建设具有一定参考意义。

作者简介

徐    沁    法学学士，上海市徐汇区人民法院执行局副局长。

戚垠川    法学硕士，上海市徐汇区人民法院民事审判庭法官助理。

个人破产视角下

执行终结程序的完善

关于破产主体的适用范围，主要有一般破产主义和商人破产主义两种模式。目前，世界各国主要采用一般破产主义模式，即所有市场主体均适用破产程序，包含企业和个人。2006年8月公布的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》），标志着我国正式采纳有限商人破产主义立法模式，明确其适用范围为企业法人，将其他非法人企业、社会组织和个人排除在外。随着市场经济发展，各类主体参与经济活动越来越活跃，由此产生的纠纷也越来越多，在司法实践中大量存在债务人资不抵债而导致执行不能的案件，如何化解执行不能案件成为法院执行工作面临的难点。

一、问题的引出——个人执行不能案件有效退出机制的缺失

根据最高人民法院统计数据，进入执行程序的案件中“约有43%属于确无财产可供执行的‘执行不能’案件，换算下来，民商事案件中，约18%的案件是‘执行不能’案件，”为有效化解数量如此巨大的执行不能案件，针对企业法人，最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，明确可依据《破产法》通过“执行转破产”方式有序退出。但针对个人，由于《破产法》未规定个人破产，因此不存在 “执行转破产”的退出途径，对法院执行工作造成极大困扰。为解决个人资不抵债又不符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第257条第5项规定的终结执行情形，我国司法实践已部分借鉴了域外个人破产制度，在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）中引入参与分配制度以及终结本次执行程序，以期破解执行难困境，在实践中也起到了一定效果，但由于制度固有缺陷以及衔接不明确，无法完全解决个人执行不能案件退出机制缺失的困境。

“个人破产制度的缺失造成大量本是执行不能的案件也涌向法院并进入执行程序，成为制约执行工作的一个大难题。”因此，2018年10月最高人民法院院长周强在第十三届全国人大常委会第六次会议上做《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》时建议：“推动建立个人破产制度，完善现行破产法，畅通‘执行不能’案件依法退出机制。”2019年2月发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》亦明确指出“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制，着力解决针对个人的执行不能案件。”各地法院亦就此进行了有益探索，例如2019年5月8日浙江省台州市中级人民法院出台《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》，探索个人债务清理机制，同年9月27日，浙江省平阳县人民法院向被执行人蔡某发布行为限制令，做为“全国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件顺利办结”，创新了执行退出路径。

在此背景下，为进一步完善个人执行不能案件退出机制，在现行法律框架下，可通过借鉴个人破产制度，依照《民事诉讼法》第257条第6项规定的兜底性条款“人民法院认为应当终结执行的其他情形”，对个人执行不能案件以终结执行转破产的方式让其有效退出，为彻底破解执行难提供有效解决途径。

二、个人执行不能案件引入个人破产制度的必要性

（一）《破产法》仅适用于企业法人，不利于市场主体平等保护

破产是商品社会发展到一定阶段必然出现的法律现象。随着市场经济的深入发展，个人作为平等主体，参与市场经济活动越来越深入，但受优胜劣汰市场规律的影响，必然会有一部分市场主体被淘汰，这就需要合理的退出机制，而《破产法》仅适用企业法人，导致在执行阶段，企业法人可以通过“执行转破产”有序退出，而个人却无法适用。“如果平等主体之间不能统一适用优胜劣汰的市场经济规律，势必会出现不同主体之间待遇不平等的结果，既影响市场主体之间的公平竞争，也影响市场经济的发展。”最终也将影响个人参与市场经济活动的积极性。

 （二）执行程序缺乏个人破产制度，不利于债权人平等保护

在执行程序中，针对资不抵债的企业法人，可通过“执行转破产”方式终结执行，再依照《破产法》相关规定进行处理，通过债务人不当行为撤销、债权申报、破产财产分配等方式，平等保护债权人，避免债务人个别清偿、恶意转移财产等情形出现。而针对资不抵债的个人，虽然有参与分配制度的存在，但由于缺乏“执行转破产”救济途径以及个人破产制度的具体规制，受债权主张时间先后、债务人个别清偿或恶意清偿等情形影响，极易造成债权人无法平等受偿情形的出现，影响债权人权益。

（三）现行参与分配制度存在缺陷，无法解决执行难困境

《民事诉讼法解释》虽然规定了参与分配制度，但其存在诸多缺陷：一方面，参与分配制度立法位阶较低，其出台是“作为回应理论批判和缓解现状的权宜之计，因而制度设计较为粗糙，相关理论准备亦明显不足”，导致其受社会接受程度较低。另一方面，参与分配制度本身存在不足。首先，参与分配适用前提及参与主体较为苛刻，债务人需依据生效法律文书才能提起，而未提起诉讼或者未到期债权不能提起，且债务人必须知晓相关法院的财产处置情况并及时提出，对债权人要求过高；其次，参与分配客体必须是执行程序所涉及财产，而对执行程序未涉及财产则不得分配，导致参与分配制度无法一次性处置债务人全部财产，大大降低了执行效率。由此可见，参与分配制度在制度完善性、效率、成效等方面存在种种缺陷，无法解决个人执行不能案件退出机制缺失的问题，更无法从根本上破解执行难困境。

三、个人执行不能案件引入个人破产制度的可行性

（一）社会征信系统及保障体系的完善

个人破产制度的建立需要社会征信系统的全面覆盖。个人破产制度的存在需要社会征信系统作为保障，社会征信系统的完善同样需要个人破产制度的良好运转，两者都是市场经济发展到一定阶段的产物。随着科技以及社会管理模式的创新，以中国人民银行为主的相关部门已初步建立个人信息数据库，截止2019年6月“征信系统累计收录9.9亿自然人”，目前最高人民法院“总对总”网络查控系统已与公安部、民政部、自然资源部等“16家单位和3900多家银行业金融机构联网，可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资产等16类25项信息”，为人民法院在执行阶段全面掌握个人财产信息提供了坚实基础。另外，个人破产制度的有效运行也离不开社会保障体系的完善。个人作为市场经济主体，参与竞争必将出现优胜劣汰，为保障竞争失败者基本生活，必须建立健全社会保障体系。经过三十余年的发展，我国社会保障体系已初步建立，为个人破产后的基本生存提供了有效保障，减轻破产个人的经济压力，也缓和了社会矛盾，稳定了社会秩序。

（二）现行执行程序中个人破产制度的初步探索

虽然我国尚未建立个人破产制度，但在执行程序中，为有效化解执行不能困境，已经借鉴了个人破产制度中的部分内容，例如参与分配制度、限制高消费、保留被执行人生活必须品等，在司法实践中也取得了一定效果，为将来全面引入个人破产制度提供了有益探索。

（三）域外个人破产制度的成熟借鉴

域外个人破产制度经过多年发展，已较为成熟，对我国有较大借鉴意义。例如，美国个人破产制度主要体现在其《破产法典》第7章“清算”以及第13章“有固定收入的个人债务调整”，其中第7章“清算”适用于企业与个人，针对个人“允许个人债务人保留特定种类和相当价值的自由财产”、“个人债务人可以获得某些债务的免责”，即个人破产制度中自有财产、破产免责等相关制度，而第13章“有固定收入的个人债务调整”则对个人破产作出了特殊规定，例如广泛的个人免责范围，取消6年才能再次提出破产申请的限制，加大了个人破产保护。英国现行《破产法典》共分三大部分19章，其中第二部分（第8章至第11章）规定个人破产程序，第三部分（第12章至第19章）其他规定中涉及到个人破产中的优先债务以及针对债务逃避的特别规定。目前，英国针对个人破产主要从破产能力、破产原因、破产财团、破产人地位、破产撤销、破产免责等方面进行规定。台湾地区于2007年6月出台《消费者债务清理条例》，通过单行立法模式规定了个人破产制度，并对各项具体制度进行了明确规定，借鉴意义较大。除此之外，日本在其倒产法中规定消费者免责制度，德国在其《破产法》第286条明确规定自然人破产的“余债免除”制度及除外情形，并在第304条规定适用个人破产的专门程序，以简化相应程序，提高效率。

四、个人执行不能案件退出机制之完善——终结执行转破产

如前所述，为解决《破产法》适用范围局限性所造成的执行困境，我国已在执行程序中引入参与分配制度以及终结本次执行程序，解决了部分执行问题，但效果并不显著。因此，针对个人执行不能案件，可借鉴个人破产制度，通过适用《民事诉讼法》第257条第6项兜底条款，对个人执行不能案件采取终结执行转破产的方式，以破解个人资不抵债却又“执而不结”的情形。具体制度设计中，在借鉴企业法人执行转破产相关规定基础上，从以下五方面进行设置：

（一）个人执行不能案件终结执行转破产的前置性程序

一方面，个人执行不能案件数量巨大，在操作过程中需考虑人民法院的司法成本，另一方面，需规避个人滥用该程序逃避债务，损害债权人利益，故在制度设计中应引入前置性程序，过滤不符合要求的执行案件。例如，德国《破产法》规定如果债务人申请个人破产，必需通过法庭外和解努力和法庭内关于债务清理的调解两个前置程序，只有这两个前置程序失败了，债务人才能申请个人破产。此外，台湾地区《消费者债务清理条例》第151条亦规定债务人申请破产须“提出债权人清册，以书面向最大债权金融机构请求协商债务清偿方案，并表明共同协商之意旨”，其主要目的在于使债权人充分掌握债务人财产状况，提高和解成功率。因此，结合我国司法实践，应设立个人执行不能案件终结执行转破产的前置性程序：第一，借鉴涉企业执行转破产的相关立案标准，设置个人执行不能案件终结执行转破产的涉案数量要求及涉案金额标准；第二，债务人财产申报及法院调查相结合，使债权人对债务人财产状况有全面了解；第三，组织债务人与债权人协商，只有双方协商未成，当事人才能启动该程序。

（二）个人执行不能案件终结执行后个人债务免责

“现代破产立法普遍认为破产程序不再是首要满足债权人的程序，同时也是为了免除(个人的)债务人的债务。”德国亦在其《破产法》中明确规定“应给予诚实可靠的债务人机会，免除其剩余的债务”。所谓个人破产免责制度，指“在破产程序终结后，对符合法定免责条件的诚实债务人，对于其未能依破产程序清偿的债务，在法定范围内予以免除继续清偿责任的制度。当今各国普遍的做法是：给予免责优惠，同时又规定一定的条件。”例如，台湾地区《消费者债务清理条例》第132条规定：“法院为终止或终结清算程序之裁定确定后，除别有规定外，应以裁定免除债务人之债务。”具体到执行程序中，如果确认个人资不抵债，需要适用终结执行程序，原则上应免除个人剩余债务，但为有效规避由此产生的道德风险，保护债权人合法利益，应从以下两方面给予限制：

1.终结执行程序中个人不得免除的债务

在破产制度中，个人被宣告破产后其所负债务应当免除，但针对特定债务不得免除。例如根据美国《破产法典》第 523 条(a)的相关规定，不予免责债务包括：税收债务；欺诈债务；未列明的债务；信义欺诈或挪用、盗窃、侵占所生的债务；家庭抚养/扶养费债务；故意恶性致损债务；行政罚款与处罚，刑事赔偿责任；教育贷款债务；酒驾致人死亡或损害的债务；之前破产案件中放弃免责或不予免责的债务。同样，台湾地区《消费者债务清理条例》第138条规定了不得免责债务：“一、罚金、罚款、怠金及追偿金。二、债务人因故意或重大过失侵权行为所生损害赔偿之债务。三、税捐债务。四、债务人履行法定扶养义务之费用。五、因不可归责于债权人之事由致未申报之债权，债务人对该债权清偿额未达已申报债权受偿比例之债务。六、由国库垫付之费用。”结合域外立法以及我国司法实践，如果个人因资不抵债而终结执行，其所负债务应予免除，但特定债务仍需履行，具体包括：（1）罚款；（2）税收；（3）因侵权行为产生债务（包括因故意或重大过失）；（4）赡养费、抚养费；（5）违法行为产生的返还义务。

2.对个人滥用终结执行程序的规制

各国司法实践中均存在债务人滥用破产程序逃避执行，损害债权人利益的情形。同样，在终结执行案件中，资不抵债的个人也存在滥用该程序的可能，为有效规避该情形，应从以下三方面进行规制：

第一，个人终结执行转破产的除外事由。在个人破产制度中，个人如果被认定存在主观恶意，则不得适用破产程序。例如美国《破产法典》第 707 条(b)规定，如果债务人存在虚假或者滥用破产程序的行为，可以认定其存在主观恶意，其破产申请不被批准，如果破产程序已开始，则根据第 727 条(a)规定，债务人也不得免除债务 ：“（1）隐匿、毁损财产；（2）隐匿、毁损、伪造或丢失关于债务人财产状况的各种凭证；（3）在破产程序中对财产状况做虚假陈述或隐瞒真相；（4）未能充分说明破产原因；（5）违反法庭纪律；（6）在过去一年内在本案或与本案有关的其他案件中从事过上述行为；（7）在过去 8 年内，被根据第 7 章或第11 章免除过剩余债务；（8）债务人自愿放弃剩余债务的免除；（9）债务人未能接受理财课程的培训等。”同样，台湾地区《消费者债务清理条例》第134条也规定了8种不得适用破产程序的情形，包括“一、于七年内曾依破产法或本条例规定受免责。二、隐匿、毁损应属清算财团之财产，或为其他不利于债权人之处分。三、捏造债务或承认不真实之债务。四、因浪费、赌博或其他投机行为，致财产显然减少或负担过重之债务，而生开始清算之原因。五、于清算申请前一年内，已有清算之原因，而隐瞒其事实，使他人与之为交易致生损害。六、明知已有清算原因之事实，非基于本人之义务，而以特别利于债权人中之一人或数人为目的，提供担保或消灭债务。七、隐匿、毁弃、伪造或变造账簿或其他会计文件之全部或一部，致其财产之状况不正确。八、故意于财产及收入状况说明书为不实之记载，或有其他故意违反本条例所定义务之行为。”结合我国司法实践以及《破产法》第33条相关规定，在执行过程中，如果个人存在主观恶意，则不得适用终结执行程序，具体体现为：（1）为逃避债务而隐匿、转移财产；（2）故意毁损、伪造、灭失财务账册或凭证；（3）虚假财产申报。

第二，个人终结执行转破产中不当行为的撤销权。在破产制度中，对债务人的不当行为可以行使撤销权，例如台湾地区《消费者债务清理条例》第20条规定了针对债务人不当行为可以行使撤销权的4种情形，具体为“一、债务人于法院裁定开始更生或清算程序前，二年内所为之无偿行为，有害及债权人之权利者。二、债务人于法院裁定开始更生或清算程序前，二年内所为之有偿行为，于行为时明知有害及债权人之权利，而受益人于受益时亦知其情事者。三、债务人于法院裁定开始更生或清算程序前，六个月内所为提供担保、清偿债务或其他有害及债权人权利之行为，而受益人于受益时，明知其有害及债权人之权利者。四、债务人于法院裁定开始更生或清算程序前，六个月内所为提供担保、清偿债务或其他有害及债权人权利之行为，而该行为非其义务或其义务尚未届清偿期者。”再结合我国《破产法》第31条规定的可撤销情形，如果终结执行转破产中个人存在不当行为的，也应予以撤销，具体包括：（1）无偿转让财产；（2）以明显不合理的价格进行交易；（3）对没有财产担保的债务提供财产担保；（4）对未到期的债务提前清偿；（4）放弃债权；（6）虚构债务或者承认不真实的债务。

第三，对个人滥用终结执行程序的处罚。在个人终结执行转破产中，如果个人存在上述情形的，人民法院应当按照审判监督程序撤销终结执行裁定，恢复原生效法律文书的执行，同时依照《民事诉讼法》第111条第1款第6项规定，对其予以罚款或拘留，情节严重的，可依照《中华人民共和国刑法》第313条规定，以“拒不执行判决、裁定罪”追究刑事责任。

（三）个人执行不能案件终结执行转破产后的个人自有财产

所谓自有财产是指“债务人财产中不用于破产清偿债务而由债务人自由支配的财产。”目前世界各国采用概括式和列举式两种模式，两种模式各有利弊。例如美国采取列举模式，在《破产法典》第522（d）条对自有财产进行了列举，主要包括：

而我国目前主要采取概括模式，《民事诉讼法》第244条规定：“应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品”，并在《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》第1条亦予以相应规定。两种模式各有利弊，但基于我国国情，为便于司法统一，针对终结执行程序中个人自有财产，可以表述为“个人生活所必需的财产”，具体细则由各地根据司法实践予以明确。

（四）个人执行不能案件终结执行转破产对个人权利的限制

如果个人因终结执行而免除债务，其行为、财产、资格三方面应受到一定限制，以避免个人滥用该程序以逃避债务。

1．对个人行为的限制

《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条规定了被执行人不得存在的9种高消费行为。同样，在终结执行转破产中，可借鉴该规定，明确个人不得存在以下行为：（1）乘坐交通工具时，选择飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位；（2）在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费；（3）购买不动产或者新建、扩建、高档装修房屋；（4）租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；（5）购买非经营必需车辆；（6）旅游、度假；（7）子女就读高收费私立学校；（8）支付高额保费购买保险理财产品；（9）乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位等其他非生活和工作必需的消费行为。

2．对个人财产的限制

个人因资不抵债而终结执行，除保留必要的自有财产外，不得占有其他财产，而实践中主要在两方面存在较大争议：第一，住房。美国对个人住宅豁免限制较为宽松，主要采取以价值为标准的限制，并未就面积有所涉及，仅规定个人不得住豪华住宅。但结合我国司法实践，虽然被执行人只有一套住房，但其面积远大于本地区人均住房面积的，如再对其住房豁免，则有失公允，较易引发矛盾。因此，执行程序中如果个人有多处住房的，除保留必要面积的一套住房外，其余的应当执行；如果个人只有一套住房的，自有住房面积不得高于本地区人均住房面积，超过二倍以上的，必须进行置换。第二，退休金。根据美国《破产法典》以及《雇员退休收入保障法》，美国司法实践认为个人退休金具有自益性质，因此在个人破产中不得扣除其退休金。但根据我国司法实践，如果个人有退休金的，除扣除本地区失业保险金标准以外的钱款均应执行。

3．对个人资格的限制

如果个人被宣告破产，其任职资格应受到一定限制。例如，英国《破产法》规定个人破产后“不能担任企业的董事；不能直接或间接担任企业的管理工作；不能担任议会议员、治安法官或地方议员；不能继续经商，除非使用宣告破产时的同一姓名。”日本倒产法规定个人不得担任“律师、司法书士、专利代理人、注册会计师、监护人、遗言执行人、特定保险招募人、警卫等。”我国台湾地区立法亦规定“破产个人会丧失获得以下身份的资格：公职人员候选人、工（商）业公会会员代表、农（渔）会会员、合作社社员、建筑师、技师、律师、会计师、商务仲裁人、公司经理人与股份公司董事及监察人、无限公司的股东或合伙人、证券商的董事、监察人经理人与业务人员、遗嘱监管人、失踪人的财产管理人及清算人、私立学校董事、当铺营业人。”虽然我国现行法律对个人资格限制较少，但根据《中华人民共和国刑法》第54条、《中华人民共和国公司法》第147条第1条第5项等相关规定以及相关司法实践，建议在终结执行后，个人不得担任国家机关职务，不得担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务，不得担任企业高级管理人员，此外，针对某些知识密集型高收入行业，例如律师、注册会计师、保荐人、精算师等，对其予以行业禁入。

（五）个人执行不能案件终结执行转破产后个人复权

不同于法人因破产而导致其主体资格消失，个人的生存生活不因破产而终身受影响，因此法律对个人破产设置了复权制度，“破产人已按债务清偿计划完成清偿、剩余债务被免除或失权期限已满，对其权利、资格、行为的限制被解除”。例如，台湾地区《消费者债务清理条例》第144条规定：“债务人有下列各款情形之一者，得向法院为复权之声请：一、依清偿或其他方法解免全部债务。二、受免责之裁定确定。三、于清算程序终止或终结之翌日起三年内，未因第一百四十六条或第一百四十七条之规定受刑之宣告确定。四、自清算程序终止或终结之翌日起满五年。”同样，个人因终结执行而导致其行为、财产、资格受到相关限制，在一定期限后应当予以解除并恢复其权利，而关于复权具体期限，美国规定为6年、日本规定为10年，台湾地区规定为5年。针对个人复权期限，笔者认为，既要充分发挥个人终结执行制度的司法效能，又要有效规避个人滥用该程序的可能，在此基础上，综合考虑我国现阶段人口年龄比例、就业情形、收入水平差异等情形，可根据公民退休年龄规定不同复权期限：达到退休年龄的个人，复权期限为4年，未达到退休年龄的个人，复权期限为6年，其中距离退休年龄不足2年的，复权期限为达到退休年龄的剩余期限再加上4年。

特约编辑：金殿军

责任编辑：李瑞霞

执行编辑：吴涛

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