《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改及其完善

文章来源：原文刊发于《环境经济》，转载已得到作者授权。脚注已略去。

作者简介：冯瀚元，中国政法大学民商经济法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

【摘要】 此次《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改具有坚持以刑法保障生态文明建设、坚持法治主义基本立场两大特点，提高了污染环境罪的法定刑幅度，同时明确了适用七年以上法定刑幅度的四种加重情形，并且确立了重法优先的规则，体现了从严惩治环境污染犯罪的立法精神。与此同时，此次修改注重污染环境罪与前置性法律法规的协调，保留了污染环境罪的行政从属性，确立了重点水域污染加重处罚规则。然而，修改后的污染环境罪在体系定位、罪过形式、立法模式等方面依然存在不足，应当根据环境犯罪的规范保护目的，在刑法分则中专设“破坏生态环境和自然资源罪”一章，以立法的形式明确污染环境罪的罪过形式，同时规定污染环境罪的过失犯和故意犯。最后，应当将现有的行为类型统一立法模式调整为分立立法模式，根据相关环境法律规范确定环境污染犯罪行为类型，实现环境刑事法治的精细化、科学化、体系化。

【关键词】 《刑法修正案（十一）》；污染环境罪；环境刑事立法

为进一步加强刑法对生态文明建设的保障，打击并预防环境污染犯罪，新近颁布的《刑法修正案（十一）》对第338条污染环境罪进行了较大幅度的调整。此次修改在坚持法治主义的基础上贯彻了以宽严相济为基础、从严惩治环境污染犯罪的刑事政策，有利于保护生态环境、促进环境法治建设。同时，应当看到，此次修改在污染环境罪的体系定位、罪过形式、立法模式等方面仍有值得商榷和进一步完善的空间，值得深入研究。

一、

《刑法修正案（十一）》对污染环境罪修改的主要特点

随着生态文明建设的逐步推进，我国刑法对于环境污染犯罪的惩治力度逐渐加大。此次《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改继续坚持了从严惩治环境污染犯罪的刑事政策基本立场，体现了坚持以刑法保障生态文明建设的特点。同时，以推进社会主义法治建设为背景，此次《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改具有鲜明的法治主义特色，在坚持刑法谦抑性的基础上发挥对环境刑事司法活动的规范功能。

（一）坚持以刑法保障生态文明建设

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，包括污染环境罪在内的环境刑事法律规范在环境污染治理方面发挥了极其重要的作用。随着《刑法修正案（八）》及其配套司法解释的出台，环境污染刑事案件数量激增，在刑事法治层面切实扭转了重经济轻环境保护的局面。为进一步从严打击环境污染犯罪，最高人民法院、最高人民检察院于2016年出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称2016年《解释》），进一步放宽了污染环境罪的成立标准，促使环境污染刑事案件数量进一步上涨。以2019年为例，全国法院环境资源刑事案件收结案数比2018年度分别上升了50.9%、43.3%。在过去的近十年间，关于污染环境罪的一系列立法活动激活了污染环境罪的司法适用，为生态文明建设切实提供刑法保障。

党的十九届五中全会明确提出2035年“美丽中国建设目标基本实现”的社会主义现代化新目标和“十四五”时期“生态文明建设实现新进步”的新任务。为实现这一宏伟蓝图，促进经济社会的可持续发展，保障人民群众的环境权益，此次对污染环境罪的修改在巩固既有成果的基础上，进一步加强了对环境污染犯罪的打击力度。具体而言，《刑法修正案（十一）》提高了污染环境罪法定刑幅度，对四种情节极其严重和造成严重后果的环境污染行为可判处七年以上有期徒刑。同时，依照犯罪情节及造成后果的严重程度，区分了三个不同的法定刑档次，体现了以宽严相济为基础、严惩环境污染犯罪的刑事政策理念，坚持了以刑法保障生态文明建设的基本方向。

（二）坚持法治主义的基本立场

随着后工业社会的迅速发展，以生态环境破坏为代表的社会风险逐渐加剧。刑法基于其实践理性必须对风险社会所带来的一系列难题做出积极回应，因环境污染而引起的一系列问题迫使我国刑事立法进入了“活性化”时代。然而，有学者基于传统的自由主义法治理念，认为当前频繁的刑事立法活动有违刑法的谦抑性品格，不利于保障公民权利，不符合“大国法治”的基本要求。

法治的基本内涵是“依法治理”。作为治理工具之“法”应同时具有形式理性和实质理性，不仅要以法律的形式对法秩序共同体成员的行为进行规范，同时要注重规范本身的合理性和正当性，实现“良法善治”。作为保障社会公共利益的最后一道防线，刑罚手段的严厉性决定了刑法的谦抑性。然而，刑法的谦抑性并不意味着其对严重危害社会的犯罪行为置之不理，或者降低犯罪行为的法定类型化程度。立法层面的刑法谦抑性要求在其他法律能够有效治控制犯罪时，不得动用刑罚。事实上，无论在理论还是实践层面，既有的行政和民事制裁措施都不足以遏制环境犯罪，尤其在行政处罚或民事赔偿超出企业所能承受的范围时，其所具有的威慑作用便不能充分发挥，而此时丧失自由的潜在风险则能够为行为人采取避免污染之行为提供强大的动机。

法律具有规范公民行为和规范司法裁判活动的双重功能。刑事立法的精细化不仅有助于公众规范意识的形成，而且能够避免司法上无法可依的情况发生。事实上，在面对严重犯罪行为时，司法者往往迫于舆论和政治压力，倾向于扩张既有刑法规范的适用范围，产生不合理的扩大解释乃至类推解释的风险，最终有违罪刑法定的法治主义精神。

法治的精髓则在于细节。法治主义与法律规范的精细化程度密切相关，且二者呈正比关系。根据现实需要合理扩大犯罪圈，坚持“严而不厉”的刑事立法理念，是法治主义的体现。此次《刑法修正案（十一）》明确了污染环境罪与其他犯罪竞合时适用重法优先的规则，有效避免了司法人员在处理污染环境罪与其他犯罪之间的法条竞合问题时可能存在违反法治主义的情形，为从严惩治环境污染犯罪提供了规范依据。同时，明确了适用七年以上有期徒刑法定刑幅度的四种情形，避免了因罪状设置不明确或“口袋罪”的设立而导致刑事政策对司法活动的过度干预，既有利于从严惩治环境污染犯罪，也有利于保障公民权利和社会经济的可持续发展，使环境刑事司法活动在法治轨道上运行。

二、

《刑法修正案（十一）》对污染环境罪修改的规范分析

此次《刑法修正案（十一）》在《刑法修正案（八）》和2016年《解释》的基础上，针对实践中出现的环境污染犯罪打击力度不足、罪状模糊、相关罪名冲突规则不明确等问题进行了完善，将原有的基本犯和结果加重犯调整为基本犯、情节加重犯和情节/结果加重犯，相应地提高了法定刑幅度，同时明确了污染环境罪与其他犯罪发生竞合时适用重法优先规则，既有利于保护生态环境，也符合法治主义的基本要求。

（一）两类加重犯的设置与刑度的调整

此次《刑法修正案（十一）》将污染环境罪的罪状由“基本犯+结果加重犯”调整为“基本犯+情节加重犯+情节/结果加重犯”，相应地在原有的两档法定刑幅度外增加七年以上有期徒刑一档。同时，三到七年法定刑幅度的构成要件发生显著变化，由结果加重犯调整为情节加重犯，放宽了该刑度的适用范围，体现了从严惩治环境污染犯罪的刑事政策导向。

第一档法定刑的罪状及其幅度均与修改前相同，保留了“严重污染环境”这一构成要件要素，延续了污染环境罪作为具体危险犯的基本属性。当然，修改后污染环境罪基本犯中的“严重污染环境”不能再适用2016年《解释》的规定，相关机构需要及时出台相应的司法解释，重新明确“严重污染环境”的司法认定标准。

第二档法定刑的幅度虽然没有修改，但加重构成要件发生了变化，由原来的“后果特别严重”调整为“情节严重”。根据刑法解释的基本原理，“情节严重”的成立条件应当低于“后果特别严重”，前者作为情节加重犯可以同时容纳危险犯和结果犯，而符合“后果特别严重”的犯罪则必然是结果犯。故而，此次修改实际上放宽了污染环境罪三到七年法定刑幅度的适用条件。修改前属于“后果特别严重”的情形，在不符合第三档法定刑幅度所规定之罪状的情况下，当然地属于修改后“情节严重”的情形，适用第二档法定刑幅度。

第三档是新增设的法定刑幅度，范围七到十五年有期徒刑。该法定刑幅度明确适用于四种法定情形。其中，（一）（二）项为情节加重犯，是第二档法定刑幅度地升格法定刑。因此，可以合逻辑地推导出，有（一）（二）项规定之行为且未达到“情节特别严重”时，当然地适用三到七年的法定刑幅度。（三）（四）项为结果加重犯，必须要造成基本农田丧失功能或被破坏、多人重伤、致人严重残疾乃至死亡等法定的严重结果，才能适用七年以上法定刑幅度。

（二）法条竞合关系的法律适用规则

在环境污染犯罪领域，污染环境罪与投放危险物质罪、非法经营罪等其他犯罪类型可能存在法条竞合关系。对此，学界有主张数罪并罚、以想象竞合犯论处、以结果加重犯论处、按特别法优于一般法的规则适用特别法等理论争议。

理论上，我国刑法中的法条竞合关系包括特别关系、补充关系、吸收关系 、择一关系、包容关系等五类。以污染环境罪和投放危险物质罪的关系为例，污染环境罪与投放危险物质罪构成法条竞合的特别关系，适用特别法优于一般法的原则。因投放危险物质而侵犯环境法益且特别地符合污染环境罪的构成要件的，应当适用污染环境罪。然而，修改前的污染环境罪最高法定刑仅为七年有期徒刑，而投放危险物质罪最高可判处死刑，二者在法定刑幅度上差异极大。实践中若完全依照特别法优于一般法的规则，可能造成量刑上的不均衡，不利于从严惩治环境污染犯罪。为此，2016年《解释》确定了污染环境罪与其他犯罪竞合时适用重法优先的规则。

然而，2016年《解释》的做法实际上有违反法治主义之虞。在没有法律明文规定的情况下，法条竞合的特别关系应当依照特别法优于一般法的原则处理。逻辑上，特别法作为一般法的子类，其本质是从某个一般性的规则领域中抽取出一般规则也能加以适用的特定的类，在此基础上设置特别条款，藉此构造出一个针对该类行为的特别法，该特别法“偏离了适用于其他类的普通法。”易言之，在符合特别法所设定的特殊要件下，特别法可以原则地取得优先于一般法适用的地位。从法治主义的基本立场出发，“特别法优于一般法”的规则是“一个融贯的法律体系所必须具备的准则。”若一般法可以在没有明文规定的情况下原则地排斥特别法适用，特别法规范将失去存在的必要。更严重的是，排斥特别法的适用不仅没有使法律发挥引导公民行为的规范功能，反而埋下了危险的“圈套”。行为人原以为其行为构成特别法，却意外地按照一般法之规定予以处罚，极大地损害了其行为的预测可能性，有违罪刑法定原则。

由于特别法优于一般法是以法律逻辑的形式默示适用，在符合罪刑法定原则的基础上，可以通过法定的形式明示排斥该原则的适用。因此，重法优于轻法必须通过立法的方式个别地加以明确，以实现刑事政策从严惩治某类犯罪的特殊目的。此次《刑法修正案（十一）》明确了规定了污染环境罪与其他犯罪发生竞合时适用重法优先规则，既有利于从严惩治环境污染犯罪，同时也符合法律逻辑和法治主义的基本立场。

（三）与前置性法律规范的衔接

基于法秩序的统一性原理，刑法与前置性法律规范应当保持规范和目的的统一。根据我国的刑事立法实践，立法者通过在罪状中设置行政从属性以实现刑法与前置性法律规范的衔接。就污染环境罪而言，其形式意义上的行政从属性表现为“违反国家规定”这一构成要件要素。

为配合我国正在推进的环境污染重点流域区域治理机制，此次修改的污染环境罪将污染重点水域情节特别严重的行为专门规定为适用七年以上法定刑幅度的法定情形。这一规定与新近出台的《长江保护法》形成配合，符合法秩序的统一性原理，为长江及其他重点水域的环境污染治理提供刑法保障。

当然，污染环境罪不仅仅表现为对前置性法律规范的附属性，其自身也具有一定的独立性。事实上，污染环境罪的保护法益具有多重性，既包括以公民生命财产安全为核心的人类法益，也包括以生态环境安全为核心的生态法益。以长江为典型代表的重点水域较之一般水域具有更为重要的生态价值、经济价值和文化价值。据不完全统计,长江流域现有水生生物1100多种，水域生态类型丰富，对于促进长江渔业乃至沿江地区经济社会发展、维系长江流域生态平衡和生物多样性、保障国家生态安全等方面具有重要作用。同时，一些重点水域的生态环境较为敏感、脆弱，环境承载力较低，污染后治理成本较高或难以治理。因此，对于重点水域的环境法益有必要在刑法上予以特别保护。此次《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改，不仅兼顾了与诸如《长江保护法》等前置性环境法律规范的协调，同时在规范保护目的上保持了相对的独立性，依据保护法益的综合价值区别制裁的程度，有利于保障重点水域生态环境安全。

三、

修改后污染环境罪的不足及其完善

虽然此次《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改有诸多亮点，但仍存在进一步完善的空间。修改后的污染环境罪在体系上依然从属于妨害社会管理秩序罪，不符合污染环境罪的规范保护目的。同时，在理论和实践中引起巨大争议的污染环境罪主观罪过形式依然没有明确规定。除此之外，在行为类型的方面，此次修改保留了统一立法模式，不利于环境污染犯罪治理的精细化、科学化、体系化。

（一）污染环境罪体系定位不符合生态文明建设的要求

此次《刑法修正案（十一）》依然没有调整污染环境罪及整个环境犯罪在刑法分则中的体系位置，这就导致按照同类客体的体系解释原理，污染环境罪的必然以保障环境管理秩序为目的，这既不符合污染环境罪的规范本质，也不符合生态文明建设的要求，且与污染环境罪的罪状不相匹配。

结合我国环境刑事政策和生态文明建设的总体目标，污染环境罪的直接目的应当解释为保护生态环境，根本目的是促进社会经济的可持续发展。当前，学界对于环境犯罪的规范保护目的存在环境管理秩序说、环境权说和法益说的争议。环境管理秩序说认为污染环境罪设置的目的是维护国家环境管理行为的有效性。环境权说认为，污染环境罪的规范保护目的是保障人类天然拥有的要求生存和生活之安全、幸福的权利。法益说可以具体细分为人类中心法益说、生态中心法益说和折衷说。事实上，除环境管理秩序说以外，环境权说和法益说所主张的污染环境罪规范保护目的均不能为社会管理秩序这一同类客体所容纳，由此导致了污染环境罪在体系定位上的与目的理性的背离。

因此，应当根据环境犯罪的规范保护目的调整污染环境罪的体系定位，以细化环境犯罪的法定类型为前提，扩充环境犯罪的罪名体系，进而在刑法分则中专门设立“破环生态环境与自然资源罪”一章，更好地实现保障生态文明建设的环境刑事立法目标。

（二）立法论层面应对污染环境罪过形式做出回应

污染环境罪的罪过形式始终是理论争议的热点，除作为通说的过失说以外，还存在故意说、混合罪过说、模糊罪过说、严格责任说等学说之争。污染环境罪在罪过形式的问题上所激起的争议远远超过其他犯罪，一方面固然与污染环境犯罪较为复杂有关，另一方面，刑事立法上的不明确也难逃干系。

罪过形式是主观归责的前提，是准确评价犯罪行为社会危害性及行为人主观恶性的重要依据。根据责任主义的基本原理，罪过形式直接影响犯罪的定性与刑罚的裁量。故意犯罪与过失犯罪在法律评价上截然不同，对行为人的谴责程度亦有差异。基于可谴责程度的不同，过失犯罪的法定刑远低于相对应的故意犯罪。刑法的目的是通过给予行为人采取和不采取行动的理由来防止损害，而罪过形式的明确恰恰提供了对行为人可谴责性的根据，进而使行为人产生规范意识，采取行动避免犯罪的发生，由此实现刑罚的积极的一般预防功能。因此，犯罪的罪过形式应当予以明确区分，不宜混淆。

此次《刑法修正案（十一）》依然没有明确污染环境罪的罪过形式，似乎要将这一理论难题留给学术界和司法实践继续探索。就当前研究和司法现状而言，较为合理的路径是在立法上单独设立过失污染环境罪，将现有条款作为污染环境罪的故意犯，进一步提高法定刑幅度。具体立法规定，可以采用引证罪状的方式，以规定“过失犯前款罪的”的方式实现污染环境罪的过失刑事责任。

（三）污染行为类型统一立法模式的反思

自1997年《刑法》颁布以来，重大环境事故罪和污染环境罪都采取了污染行为类型统一立法模式，即不区分污染行为的类型，而是将所有类型的污染行为笼统地作为环境污染行为加以规制。在环境刑事法治尚不完善的时期，这种立法模式尚有可取之处。但在环境犯罪相关理论研究和司法实践都有长足发展的情况下，统一立法模式显然不能满足环境犯罪治理精细化、科学化的要求。正如有学者所言，统一立法模式存在两大弊害：“其一，环境犯罪的处罚范围到底有多大不得而知，为刑罚权的无限扩张提供了可能。其二，刑罚个别化失去了栖身之地，进而为罪刑不均衡和罪刑擅断埋下了祸根。”

在环境刑事法治相对发达的德国和日本，均不同程度地采取了污染行为类型分立立法模式。依照污染行为的类型，德国刑法典设置了水污染罪、大气污染罪、土壤污染罪等九类犯罪，分别就水域污染行为、大气污染行为、土壤污染行为等九个行为类型进行规制。日本的刑罚法规散见于刑法典和诸行政法规中，其行政制裁包含行政刑罚。除《公害犯罪处罚法》专门就环境犯罪的构成要件和刑罚做出规定外，诸如《废弃物处理法》《大气污染防止法》《恶臭防止法》等环境行政法规中均规定了包括罚金和自由刑在内的刑罚条款。由于我国刑事立法采取“单一法典化”模式，即“以刑法典为刑法唯一渊源，刑法修正为唯一修法模式。”若借鉴日本的立法模式，将对现有的刑事法律规范体系造成颠覆性的变动，不宜采纳。相较而言，德国的立法模式与我国较为相似，均采用“单一法典化”模式，可资借鉴。

与统一立法模式相比，分立立法模式具有下述优势：其一，通过立法精细化实现法治主义。如前所述，法治的精髓在于细节。粗放式立法不利于贯彻法治主义，不符合法治发展的基本规律；其二，有利于法秩序的统一。当前我国环境污染防治法律体系相对完善，根据污染行为的类型出台了不同的法律法规，而所有这些污染行为都被刑法不加区别地纳入到污染环境罪中，不利于刑法与前置性环境法律规范的协调；其三，满足环境犯罪治理的科学化需要。事实上，由于不同种类的污染物自身的特性各不相同，环境污染行为亦因其所排放的污染物不同而存在差异。此次污染环境罪的修改将重点水域作为重点保护对象，正是意识到刑法领域的水污染防治与诸如大气、土壤、噪声等污染防治存在差异。因此，依照污染行为类型采取分立立法模式是环境犯罪治理科学化的体现；其四，有利于发挥刑法的规范指引功能。污染环境罪的犯罪主体大多是具有相当专业知识的行业人员，根据不同类型的污染行为有针对性地设置构成要件和法定刑，有助于行为人明确其行为的规范属性，进而采取措施避免触犯相应的法律规范，有助于在相关行业内自觉形成保护环境的规范意识，实现预防环境污染犯罪的刑罚目的。

具体污染行为类型的设置需要考虑与前置性环境污染防治法律规范的衔接、污染行为的特异性、污染行为犯罪化的必要性与可行性、相应刑罚措施的设置等一系列问题。原则上，基于法秩序统一性的考量，应当根据既有环境污染防治法律规范设置相应的环境污染犯罪行为类型，在此基础上，以最审慎的态度逐一考察具体犯罪行为类型是否有必要动用刑罚加以制裁以及应当运用何种制裁方式、如何设置刑度等问题。

四

结论

随着生态环境问题的逐渐加剧，刑法作为社会治理工具中最后也是最为严苛的手段，既要恪守法治精神，保障公民的基本权利和企业的生存与发展，又要从严打击环境犯罪，保护生态环境，保障经济社会的可持续发展。《刑法修正案（十一）》对污染环境罪的修改正是基于上述理念对生态文明和法治中国建设的现实回应。总体而言，此次对污染环境罪的修改提升了法定刑，明确了加重犯的具体适用情形，确立了竞合关系的重法优先规则，有利于落实法治主义，体现了从严惩治环境污染犯罪的立法精神。然而，修改后的污染环境罪依然存在些许问题。今后对污染环境罪的完善，应当在继续坚持以刑法保障生态文明建设的基本方向和法治主义的基本立场的基础上，立足于环境犯罪的规范保护目的，调整环境犯罪的体系位置，专设“破坏生态环境与自然资源罪”一章。同时，应当以立法的形式明确污染环境罪的罪过形式，平息理论争议，为司法实践提供污染环境罪主观归责的明确根据。最后，应当采取污染行为类型分立立法模式，按照既有环境污染防治法律规范所确定的行为类型设置相应的环境污染犯罪，形成环境污染犯罪体系，作为专门一节规定在未来的生态环境犯罪专章中，实现环境刑事法治的精细化、科学化、体系化，以期充分回应生态文明时代对环境刑事立法的要求。

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本文责编 ✎ Zorro

本期编辑 ✎ 煜雅