计划生育内涵的宪法变迁

编者按：计划生育政策深刻影响了几代中国人，如今计划生育政策的调整无疑值得我们从多方面去思考。本文作者从“控制人口数量”到“调控人口数量”这一词之变作为切入点，和读者分析了计划生育宪法内涵的变迁，值得阅读！

文章来源：中国法律评论

作者简介

蒋清华，中南大学法学院副教授，北京航空航天大学备案审查制度研究中心兼职研究员。

目  次

一、“计划生育”作为宪法概念

二、“控制人口数量”是一孩政策时期的标志性话语

三、新时代人口数量“调控”话语的产生

四、通过立法发展宪法

注：本文所引文件，主要来自“北大法宝”的法律法规数据库。

8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于修改<人口与计划生育法>的决定》，贯彻落实党中央关于优化生育政策、促进人口长期均衡发展的决策部署，为实施三孩生育政策及配套支持措施提供有力法治保障，开启了计划生育新时代。

这次修法，也意味着现行宪法规定的“计划生育”的内涵发生了重要变迁。其总括性的表现在于，《人口与计划生育法》原第2条“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”被修改为：“国家采取综合措施，调控人口数量，提高人口素质，推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。”

“中国人大网”发布的全国人大宪法和法律委员会关于《人口与计划生育法》（修正草案）审议结果的报告（2021年8月19日）中说：“有些常委委员、部门和地方提出，随着我国人口发展变化形势，生育政策不断调整完善，在党中央决定实施三孩生育政策及配套支持措施的背景下，修正草案中有关‘控制人口数量’的表述需要进一步研究。宪法和法律委员会经研究，建议修改为‘调控人口数量’。”

8月20日表决通过的修改决定采纳了这一建议。

从“控制人口数量”到“调控人口数量”，一词之变，是了解计划生育宪法内涵变迁的窗口。通过梳理计划生育有关政策话语的演变，可以为这一词之改做个大概的注脚。

计划生育作为宪法概念

1971年，党中央、国务院基于我国人口众多、资源相对不足的基本国情，作出在全国城乡全面推行计划生育的重大战略决策。计划生育实施以来，对于控制人口过快增长、有效缓解资源环境压力、显著提高人口素质、有力支撑经济快速发展和社会进步，作出了重大贡献。

计划生育因其战略性政策地位而被载入宪法。1978年宪法（第三章《公民的基本权利和义务》）第53条第3款规定“国家提倡和推行计划生育。”这是我国宪法首次规定计划生育。1982年12月4日通过的现行宪法（第一章《总纲》）第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”并且，（第二章《公民的基本权利和义务》）第49条第2款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”以及（第三章《国家机构》）第89条（国务院职权）、第107条（地方各级政府职权）中写上了计划生育工作。

在立宪材料中，彭真1982年4月22日在五届全国人大常委会二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》、1982年11月26日在五届全国人大五次会议上所作的《中华人民共和国宪法修改草案的报告》均没提及。（叶剑英所作的1978年修宪报告中也没有）许崇德著《中华人民共和国宪法史》在介绍1982年宪法起草经过时，涉及计划生育的内容很少，宪法修改委员会成员对此没有原则性分歧。

宪法规定的计划生育基本国策的内涵，首先且主要是由党中央、国务院制定的有关政策，所明确的，其次是全国人大及其常委会作出的有关决议，通过这些文件，计划生育的规范含义是清晰可寻的。

“控制人口数量”是一孩政策时期的标志性话语

改革开放之后，1980年，中央决定在城镇和部分农村实行独生子女政策，并发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。

1982年2月《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》第二部分的标题就是“要控制人口数量，提高人口素质”，其中指出：“我们的计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。具体要求是：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，要适当放宽一些。具体规定由民族自治地方和有关省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”

从此，“控制人口数量，提高人口素质”成为计划生育政策目标的基本话语表达。1982年9月，党的十二大报告第二部分《促进社会主义经济的全面高涨》中提出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。到本世纪末，必须力争把我国人口控制在十二亿以内。”1982年10月，中办、国办转发《全国计划生育工作会议纪要》，强调“坚定地、有效地控制人口增长，千万不能放松。”

此后，“控制人口数量”就出现在多份重要文件之中，例如：

——1991年七届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出“继续坚定不移地执行计划生育基本国策，控制人口数量，提高人口素质。……争取今后十年平均年人口自然增长率控制在千分之十二点五以内。”为落实“八五”计划的这一要求，同年5月，中共中央、国务院印发《关于加强计划生育工作 严格控制人口增长的决定》，强调“严格控制人口增长是我国面临的一项重要而紧迫的任务。”

——1992年国务院印发的《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出“继续推行控制人口数量、提高人口素质的基本国策”。同年，国务院印发的《国家中长期科学技术发展纲领》提出“加强人口科学研究，坚决有效地控制人口数量，大力改进与完善现有节育技术及方法，做到安全、方便、经济和有效。”

——1995年国务院批转《中国计划生育工作纲要（1995-2000年）》指出“实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质仍然是一项艰巨而紧迫的战略任务。”

——1996年中宣部、国家计生委、国家教委等13个部门联合印发的《关于进一步加强计划生育宣传教育工作的通知》开篇指出“实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质，是我国一项长期的基本国策。”

——2000年《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》开篇指出“控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。”《决定》提出“到2010年末，全国人口总数（不含香港、澳门特别行政区和台湾省）控制在14亿以内，年均人口出生率不超过15‰”的新目标。同时还提出，“稳定现行的生育政策。国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女，依照法律法规合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体政策规定由各省、自治区、直辖市制定。”

——2001年九届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第十三章的标题为“控制人口增长，提高出生人口素质”，其中指出“稳定现行生育政策，保持低生育水平。”

在上述政策话语的背景下，2001年12月29日九届全国人大常委会二十五次会议通过的《人口与计划生育法》，其第2条中写入“控制人口数量，提高人口素质”。该法第18条贯彻上述2000年党中央、国务院的决定，规定了国家稳定现行生育政策，鼓励晚婚晚育，提倡一孩，符合法定条件可生二孩等内容。时任国家计生委主任张维庆所作的《关于<人口与计划生育法>（草案）的说明》中指出，“未来几十年中，稳定低生育水平的任务仍然是重大而艰巨的”，“虽然我国已经实现了低生育水平，但这种低生育水平是很不稳定的”，所以，要“稳定现行生育政策”。（见全国人大常委会公报2002年第1期）

——2005年国务院印发的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、2006年国办印发的《人口发展“十一五”和2020年规划》等都写了“控制人口数量”。2007年，国家人口和计生委办公厅《关于开展清理规范更新人口计生宣传标语口号的通知》的附件《人口计生委推荐新时期标语口号》列出了“控制人口数量利国惠民，提高人口质量强国富家”、“千方百计稳定低生育水平，坚定不移走统筹解决人口问题道路”等标语口号。

——2006年十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第三十八章《全面做好人口工作》第一节的标题为“稳定人口低生育水平”。

——2011年十一届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第三十六章《全面做好人口工作》的导语指出：“控制人口总量，提高人口素质，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。”

可见，尽管2000年对严格的独生子女政策作了调整，但“稳定低生育水平”、“控制人口数量”仍然是这个时期计划生育的核心内涵。

新时代人口数量“调控”话语权的产生

党的十八大以来，党中央高度重视人口问题，根据我国人口发展变化形势，作出逐步调整完善生育政策、促进人口长期均衡发展的重大决策，相关政策话语也发生重要变化。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（第十二部分《推进社会事业改革创新》）第46条提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”同年12月，十二届全国人大常委会六次会议作出关于调整完善生育政策的决议，指出，“坚持计划生育的基本国策……促进人口长期均衡发展。”“根据我国经济社会的发展和人口形势的变化，逐步调整完善生育政策是必要的。同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。”

2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》第七部分《坚持共享发展，着力增进人民福祉》第八节“促进人口均衡发展”中提出：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。”

2015年12月31日《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》首次提出“推动人口和计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变”，标志着“控制人口数量”的政策话语正式转变。《决定》还首次提出“保持适度生育水平”，取代了长期以来“稳定低生育水平”的政策目标。以上由“控制”向“调控”转变的表述，以及“适度生育水平”概念，也写入了2016年国务院印发的《“十三五”卫生与健康规划》和《国家人口发展规划（2016－2030年）》，《人口规划》第三章题为“推动实现适度生育水平——延续人口总量势能优势”，指出“适度生育水平是维持人口良性再生产的重要前提。”2015年12月27日十二届全国人大常委会十八次会议通过修改《人口与计划生育法》的决定，将原第18条规定的“鼓励公民晚婚晚育”删去，将“提倡一对夫妻生育一个子女”改为“提倡一对夫妻生育两个子女”，并规定符合法定条件可以要求安排再生育子女，还有其他一些修改，该法第2条中的“控制人口数量”一句未作改动。

可见，2015年修法，从法律上正式改变了1980年以来计划生育的“一孩”主导内涵，这是计划生育的宪法内涵发生变迁的“第一部曲”。

2017年，党的十九大报告第八部分《提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理》第五节“实施健康中国战略”中提出：“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究。”

2019年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》第八部分《坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要》第四节“强化提高人民健康水平的制度保障”中提出：“优化生育政策，提高人口质量。”

2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第十二部分《改善人民生活品质，提高社会建设水平》第47条“实施积极应对人口老龄化国家战略”中提出：“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质。”

2021年3月，十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第45章《实施积极应对人口老龄化国家战略》的导语指出：“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。”该章第一节《推动实现适度生育水平》中指出：“增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。……”

2021年6月26日《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出实施三孩生育政策及配套支持措施，“有利于释放生育潜能，减缓人口老龄化进程，”，“有利于未来保持适度人口总量和劳动力规模”，“有利于平缓总和生育率下降趋势，推动实现适度生育水平”。《决定》同时指出：“今后一个时期，我国人口众多的基本国情不会改变，人口与资源环境承载力仍然处于紧平衡状态，脱贫地区以及一些生态脆弱、资源匮乏地区人口与发展矛盾仍然比较突出。”为此，优化生育政策的主要原则之一是“以均衡为主线”，要“兼顾多重政策目标，统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等问题，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，促进人的全面发展。”《决定》作出修改《人口与计划生育法》的决策。

综上，党的十八大以来有关计划生育政策的顶层文件中，已不提“控制人口数量”。根据前引党中央、国务院2015年决定中“推动人口和计划生育工作由控制人口数量为主向调控总量、提升素质和优化结构并举转变”，以及2021年决定中“未来保持适度人口总量和劳动力规模”等政策要求，法律中“控制人口数量”这一话语改为“调控人口数量（或总量）”，并在法律中增写“推动实现适度生育水平”以取代多年来党政文件中的“稳定低生育水平”，是很有必要的。2021年第二次修法，是计划生育的宪法内涵发生变迁的“第二部曲”。

通过立法发展宪法

应当承认，1982年宪法通过时以及之后的一段时期里，宪法所称的计划生育，具有限制生育以控制人口增长的特定时代内涵。然而，从客观解释出发，宪法第25条属于方针条款，后半句“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，构成了该条前半句“国家推行计划生育”以及第49条中“夫妻双方有实行计划生育的义务”的正当性目的，这后半句具有很强的囊括性和适应性，能够涵摄这些年来优化生育政策的决策部署。

甚至可以从另一个角度来说，党中央、国务院正是在宪法第25条后半句的指示（“宪法委托”）下，不断调整、优化自己提出的计划生育国策的基本内涵和具体措施以适应经济社会发展规划，全国人大常委会则在政策重要调整的节点上及时通过立法和修法提供法律支撑，以在法治层面正式明确宪法中计划生育内涵的与时俱进。

这次修法过程中开展了合宪性审查。前引全国人大宪法和法律委员会的审议结果报告专门用了一个自然段对于修法的合宪性作了确认。其对理由的说明，照录如下：

宪法和法律委员会、法制工作委员会经研究认为，我国宪法有关计划生育的规定，特别是第二十五条关于“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”的规定，体现了问题导向与目标导向相统一、指向性与方向性相统一，具有相当的包容性和适应性，可以涵盖不同时期实行的生育政策、相关工作及配套措施。修改人口与计划生育法，落实优化生育政策、促进人口长期均衡发展的决策部署，是与时俱进理解和把握宪法规定和精神的具体体现，也是与时俱进通过立法推动和保证宪法实施的生动实践，符合宪法规定和精神。

通过立法实现计划生育内涵的宪法变迁，符合我国人口发展变化形势的需要，也在宪法文义的射程范围之内，反映出我国宪法制度具有很强的社会适应性。由于全国人大常委会既有宪法解释权、合宪性审查权，又有基本法律部分修改权、非基本法律制定和修改权、法律解释权，所以，全国人大常委会通过立法来解释宪法、发展宪法，就成为我国宪法变迁的经常途径。

宪法变迁的基本途径还有宪法修改、宪法解释。正式的宪法解释尚未产生。2021年1月，党中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出“加强宪法解释工作，落实宪法解释程序机制，回应涉及宪法有关问题的关切。”就计划生育的内涵变迁而言，作出专门的宪法解释似无必要，因为社会各界普遍对调整完善生育政策持理解和欢迎态度，而且已有实施宪法中计划生育规定的专门法律，那么，通过修法来明确这一内涵变迁，是合宪、可行的选择。

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本文责编 ✎ Zorro

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