让赌球回归法治轨道

编者按：

在卡塔尔世界杯举办期间，体彩销量飙升、夺人注目，然而，鲜少有人从法律角度切入以对这一社会现象进行深入探讨。本篇文章便着眼于我国对体彩的法律规制，就此提出若干反思意见及改进建议，值得肯定。当我们苦于如何选取合适的论文选题时，从身边事入手来寻找写作灵感未尝不是种有益尝试。

卡塔尔世界杯背景下体育彩票的法律规制

作者简介

吴俊雄，男，2002年4月生，浙江丽水人，湖南大学法学院法学专业2020级本科生，研究方向为经济法。

摘  要：彩票行业是我国金融体系的重要内容，随着新冠疫情得到有效控制，我国体育事业的发展步入正轨，体育彩票市场逐渐回春，尤其是在大型体育赛事举办期间，竞猜型彩票的销量遥遥领先。但是我国对体育彩票的法律规制存在立法缺位、监管不足等诸多问题，为了保障体育彩票市场的良性发展，当下亟需建立更完备的规制体系。对体育彩票的法律规制，既要立足于彩票行业的共性，也要关注体育事业的特性，从立法规定、机构设置和意识宣传等方面完善相应的规制措施。

关键词：体育彩票  体育彩票法  金融效率  公益性

随着新冠疫情逐步被控制，全球体育事业正恢复正轨，我国体育彩票的销量也呈波动式上升。2021年，全国共销售彩票3732.85亿元，同比增加393.35亿元，增长11.8%，其中，体育彩票销售额为2310.30亿元，同比增加415.68亿元，增长21.9%。近期，卡塔尔世界杯的举办引发了竞猜型体彩的超级畅销，上至老板白领，下至学生工人，皆有“赌上一球”的兴致。体育彩票市场繁荣的背后需要以相对完善的规制体系为支撑，但是我国对体彩的法律规制存在诸多不足，这也引发了一系列体彩乱象，不利于体彩行业的长期发展和金融市场的稳定。学界对体育彩票的研究主要集中在体彩的法律性质、发展策略等方面，较少从金融监管角度进行探讨，使得体彩的法律规制措施的制定缺乏一定的理论基础。综上，随着卡塔尔世界杯等大型体育赛事的举办，体育彩票尤其是足彩竞猜销量高涨，笔者欲就体育彩票的法律规制的现状与发展进行简要的探讨。

一、体育彩票

（一）概念

根据《彩票管理条例》（后文简称《条例》）的规定，彩票是指“国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证”。作为彩票的下位概念，体育彩票具有彩票的一般性特征，同时又与体育事业相联系，具有一定的特殊性。学界对体育彩票有着不同的定义，有学者认为，体彩可以分为与体育赛事相关的彩票和与体育赛事相关且为体育事业筹集资金的彩票；有学者则以经济学为视角，注重体彩的体育特性，认为体彩是以体育之名发行的、有一定中奖概率的权利凭证。上述对体彩的不同定义皆围绕着相同的立足点，只是侧重略有不同。笔者认为，对体育彩票的理解可以以下从三个方面展开。

首先，在发行主体方面，体育彩票是由国家体育总局下辖的体育彩票管理中心（后文简称体彩中心）负责发行和组织销售，由地方体育行政部门设立的体彩销售机构负责具体销售。地方体彩销售机构可以与民事主体签订代销合同，由后者代为销售。可见，我国彩票市场由国家垄断，必须是国家指定的机构才能发行和销售彩票，任何单位和个人不得擅自发行销售彩票，否则需要承担行政甚至刑事责任。这实际上与烟草专营专卖的体制类似。

其次，从发行目的上看，与福利彩票相同，发行体育彩票是为了筹集公益资金，只是公益金需专项用于体育公益事业。体彩资金分为发行费、奖金和公益金三部分，其中公益金来源于彩票发行销售的收入和逾期未兑奖的奖金。对于公益金的使用，国家有专门的政策，该政策由国家体育总局制定，报国务院批准，按政府性基金管理办法纳入预算。2021年，体育总局便分得公益金25.91亿元，用于落实全民健身国家战略和推进体育强国建设。因此，体彩具有明显的体育公益性。

最后，在性质层面，购买体彩不必然获奖，与商业保险一样，其属于射幸合同；同时，如果中奖，销售机构必须对持有者进行兑奖，且无需关注持有者是否为彩票的真正持有人，因此从证券法角度看，体彩属于具有无记名证券属性的有价证券。以上两点学界已形成共识，但是对于体彩购买行为的法律性质，学界存在一定分歧，有学者从发行主体的特定性和发行目的的公益性出发主张其属于行政法律行为，有学者则认为体彩买卖属于市场化行为，彩民与体彩发行、销售机构的关系为民事法律关系。明确法律行为性质的意义在于对彩民权益救济的路径明晰，具言之，在彩票发行与销售机构侵犯彩民有关权益的情况下，彩民是寻求民法上的保护还是采取行政法救济。

体彩由体彩中心负责发行销售，体彩中心属于事业单位，不属于行政主体，对体彩购买行为的性质分析不应从体彩中心的机构属性出发，而应以发行与销售行为本身为视角。体彩管理中心对体彩的发行与销售，需要事先制定有关政策，并报财政部批准，该法定程序决定了体彩的发行与销售是以政府为背书的，具有明显的行政色彩，因此彩民因购买体彩而与有关机构所形成的法律关系是行政法律关系，当有关机构侵犯彩民权益时，彩民自然可寻求行政法上的救济，获得比民法更加有力的保护。遗憾地是，《条例》并未对此做有关规定。

综上，体彩可以定义为以筹集体育公益事业的资金为目的，由特定机构发行和销售的无记名证券。

（二）发展趋势

我国体彩的发行可以追溯到上个世纪。1994年，国家授予体育总局发行和销售体彩的权力，原国家体委体育彩票管理中心正式成立，中国体彩市场迎来新的发展起点。近年来随着民众生活水平的提高和体育文化意识的增强，体彩的销量呈上升趋势，尽管2019年后受疫情影响，体彩市场略有震荡，但从总体上看，其未来走向还是十分可观的（见图一）。

图一

具体而言，乐透型与竞猜型体彩是体彩销售的主力军。在乐透型体彩方面，2017~2021年，全国乐透型体彩销售走势总体呈下降趋势，但仍保持着较高的销售额（见图二）。2022年1~10月，全国乐透型体彩销售额为1278.32亿元，占全国体彩总销售额的68.09%。在竞猜型体彩方面，近5年，竞猜型体彩的销量呈波动式上升，在2018年达最高峰，后销量逐步下降（见图二）。在诸多体彩类型中，竞赛型体彩的销量与体育赛事举办情况的关系最为密切，2018年俄罗斯世界杯的举办使竞猜型体彩的销量居高不下，之后由于新冠疫情的爆发，相关体育赛事的举办受到影响，销量逐步下降。随着疫情得到控制，体育行业回春，竞赛型体彩市场再度繁荣。近期，卡塔尔世界杯的举办势必使竞猜型彩票的销量迎来新的巅峰。

图二

体育彩票的体育公益性决定了体彩行业的发展与体育赛事密切相关。在国家层面，2019年，我国提出了体育强国建设目标，充分落实全面健身战略，全面推进体育产业的发展，这为体育彩票市场的进一步繁荣奠定了坚实的基础。在社会层面，随着新冠疫情得到有效的控制，大环境的安全稳定在为体育产业保驾护航的同时，也势必会促进体彩行业的发展。在体育项目层面，足球项目是支撑体育彩票发展的重点项目，尽管我国足球行业不景气，但至少目前开展了一系列改革，使民众看到了国家的决心，因此足球行业的发展潜力较大，进而势必会为体育彩票的发展增添动力。

二、规制现状

体彩行业的发展必须要以相对完备的规制体系为支撑，否则所谓的市场繁荣只是昙花一现。但是目前我国对体彩的规制存在较大问题，这引发了体彩的发行与销售、奖金兑换、公益金使用等方面的诸多乱象，例如“西安体彩宝马案件”“武汉４·２０体彩案”等。我国对体彩的规制不足主要存在于立法规定和机构职能分配两个方面，其中后者又可从发行与监管两个视角进行剖析。

（一）立法规定

我国对体彩的立法规定存在位阶和内容两个层次的问题。作为行政法规的《条例》是对彩票规定的最高位阶的法律，其次是部门规章性质的《彩票管理条例实施细则》（后文简称《细则》）和其他有关规定。低位阶的法律规定只能解决体彩发展的当前问题，无法有效应对体彩的长期发展，但立法者并未充分注意到此问题，至今仍未将彩票或体彩立法提上议程。其实早在2007年，我国便有学者起草了“彩票法”的立法建议书，但未引起立法者的重视。笔者认为，我国体育彩票立法的缺位与滞后，应是多元因素所致，但是较为主要的，应是我国的体育基础问题。

我国的体育氛围相对较差，缺乏雄厚的体育运动基础，没有全民运动的传统，大型体育联赛的数量较少，知名度较低。体彩的发展离不开体育事业，在一些体育运动氛围较好，体育事业发展较早的国家，其体彩法律制度也相对较为完善。在英国，赛马等竞技运动带动了体彩行业的发展，促进体彩法律制度的完善。因此早在1993年，英国便制定了《国家彩票法》，实现彩票行业的法制化管理，同时在2006年和2014年分别通过了《2006年国家彩票法案》和《2014年博彩法案》，进一步完善了体育彩票法律体系。在日本，棒球撑起了体育事业的半壁江山，NPB职业棒球联赛可谓家喻户晓，加之其他体育运动的发展，在1998年，日本便颁布了《体育振兴彩票法》，为体育事业和体育彩票的发展提供法律保障。体彩尤其是竞猜型体彩，所针对的赛事主要是足球等项目，但此类项目偏偏是我国的痛点，“没有任何一支球队可以在世界杯上打败中国”便是再好不过的例子。因此，尽管我国不乏乒乓球、排球等优势项目，但这不足以为体彩的发展提供充足的基础，自然也难以引起立法者对体彩立法的高度重视。

在具体规定方面，现行的《条例》《细则》以及其他规范性文件对体育彩票的规定并不尽人意。一方面，体育彩票的性质等问题在立法上并未得到解决，这使得学界有关讨论争议不休。另一方面，在法律责任上，法律对彩票发行与销售机构的违法行为的责任承担规定过轻，难以起到较好的震慑作用，而且法律仅从彩票发行与销售机构的角度规定了有关责任的承担，并未详细规定彩民的权益救济。这使得彩民在有关权益遭受侵犯时只能寻求其他法律的救济，但是由于立法对体育彩票购买行为的性质未明确表态，彩民又存在行政法和民法救济上的纠结，有关权益难以得到有效保障。实践中甚至存在法院不予受理彩民和体彩发行与销售机构的纠纷案件的情形，有侵犯彩民诉权的嫌疑。

（二）发行主体

前文已述，体彩市场由国家垄断，国家体育总局下辖的体彩中心是体彩的发行与销售主体，“国家垄断，部门发行”的模式可以较好地保障体彩市场的稳定，有利于实现金融安全，但也存在致命缺陷。

首先，部门发行模式不利于保障金融效率。在市场经济中，经营主体的生产生活水平与其经营结果有着密切的联系，因此作为“经济理性人”，每一经营主体自然会采取一切措施寻求利益最大化。但是对于作为事业单位的体彩中心而言，其一切发展由国家兜底保障，发行体彩所得利润对其发展没有必然关系，其自然没有寻求利益最大化的强烈动机，这会造成体彩中心在发行体彩的过程中不会过多地关注发行成本和发行效益，最终与金融效率原则相悖。这也是实践中我国的体彩发行成本居高不下的重要原因。

其次，部门利益的存在使得体彩的发行有悖体彩公益性的本质。“体育总局申请→国务院审批”是我国体彩发行与销售的主要程序，国务院是我国最高行政机构，毋庸置疑是社会公益的代表，但是体育总局相对而言具有较为强烈的“私益”色彩。换言之，体育总局总是根据部门利益而非社会公益向国务院财政部门申请彩票的发行与销售。更具体地讲，体育总局在制定有关发行与销售政策时，极有可能会将单位甚至是个人所需要的不正当利益纳入发行或销售成本等有正当性名义的开销当中。

（三）监管主体

我国对体彩的监管，存在立法规定与实务适用严重不符的情况。根据《条例》第五条和《细则》第三条、第五条等的规定，财政部和地方财政部门负责我国体彩发行与销售的监督管理，但该法规未得到有效贯彻。首先，从监管的机构来看，财政部综合司下辖16个机构，其中彩票管理处与彩票监督处负责对体彩的发行与销售的专门监管，如此设置存在两个问题，一方面管理机构的级别较低，权威性不强，另一方面专业人员的配备较少，缺乏必要的监督机制保障。其次，从监管的全面性来看，财政部对体育彩票的监管更多存在于事先的审批阶段和事后的公益金使用阶段，财产部其无法像证监会、银保监会（现已取消）一样对监管对象进行具体细致的管理，但是需要重点监管的往往是发行与销售过程，因为通常来讲没有哪个部门会把有问题的文件教给上级审批，真正适合“做手脚”的往往是上级审批后的过程。概言之，在最重要的事中监管阶段，财政部出现职能缺位问题，对体育彩票发行与销售的监管，更多的是依靠体育总局和体彩中心自身。

这种既当运动员又当裁判员的现象实际上违反了“任何人不得作自己案件的法官”的基本法律原则，造成了现实中一系列体彩乱象。例如在2014年，审计署首次对彩票资金进行大规模审计，审计查出违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额高达25.73%，全民哗然。如果不制定完善的体彩监管体制，体彩的公信力将会受到进一步损害，体彩市场的长期繁荣也难以实现。

（四）小结

对体彩的规制，至少要从法律规定和机构职能分配两个方面进行，但我国在这两个方面都存在较大的缺陷，规制措施的不足引发了实践中体彩利益黑幕等问题，违背了体彩公益性的本质，严重损害了彩民权益和国家利益，因此在体育事业大发展的背景下，我国亟需探索完善的体彩法律规制体系，以顺应体育事业，保障体彩行业的长期发展。

三、改良路径

2021年，体育总局印发了《“十四五”体育发展规划》（后文简称《规划》），标志着我国体育事业的发展迎来新的起点。《规划》明确提出“加强体育彩票管理，提升依法治彩水平，完善体育彩票风险防控长效机制”，这意味着国家逐渐开始关注对体彩市场的治理。基于前文所述的三个问题，笔者认为，对体彩的法律规制同样主要从法律规定、发行与监管职能分配三个方面进行，同时跟进有关的宣传工作。

（一）体彩专门立法

随着中国特色社会主义法治建设的推进和体育强国建设的发展以及体彩市场的繁荣，制定专门的《体育彩票法》（或者对福利彩票和体育彩票进行综合规定的《彩票法》）有着强大的现实基础。体彩专门立法不仅是体育大国的发展所需，而且也是一个现代化法治社会的应有之意。《体育彩票法》的制定可以适当借鉴域外国家如英国、日本等的法律，在关注彩票公益性的同时，立足于体育事业的特性，密切结合我国国情。《体育彩票法》的立法逻辑已超越了本文范畴，故笔者不再详述，仅就以下内容进行简要阐述。首先，在监管方面，《体育彩票法》必须规定合理的监管措施，完善“事前+事中+事后”的监管路径，充分保障体彩发行、销售与公益金使用等过程的透明化、合法化。其次，在违法行为的责任承担上，《体育彩票法》应当制定更加严格的责任承担方式，可考虑对有关人员实行终身责任制，同时配合刑法体系的有关罪名，对严重违反法律规定、损害社会公共利益的行为以犯罪论处。最后，在彩民的权益救济方式，应通过明确体育彩票的性质来设立完善的救济路径，并跟进诉讼法的有关规定，避免出现侵犯彩民诉权的情形。

（二）创新发行模式

对体育彩票的发行，一方面要保障体彩的公益性，防止部门利益的侵蚀，另一方面需要遵循金融效率原则，为此可以借鉴烟草专营专卖的经营结构。首先，在发行主体方面，以全民所有制为基础，设立类似于中国烟草总公司的中国彩票总公司。全民所有制以收益权益归属全体人民为基础，是公有制的高级形态，这可以充分保障体彩发行与销售的公益性。而且不同于一般的国有企业，全民所有制企业不以国有资产的增值保值作为主要目的，而是会寻求利益最大化以实现社会公益，因此也符合金融效率原则。其次，在发行内容方面，要紧密结合我国体育赛事的实际情况，立足于国情，充分发挥市场调节的力量，吸纳新型的体彩类型，满足彩民需求，优化体彩的发行结构。

（三）完善监管机制

监管独立是体彩监管必须要遵循的原则，彩票的发行与销售权力独立化，可以有效避免有关部门机构集运动员与裁判员于一体的现象。在理想的监管机制下，对中国彩票总公司的监管主要分为四个层面。首先是财政部的上级监管。作为财政工作的中央领导机构，财政部对全国范围内的一切财经事由皆负监管职责，彩票行业也不例外，财政部需要“制定彩票管理政策和有关办法，监管彩票市场，按规定管理彩票资金。”其次是国家体育总局的行业监管。体育彩票是体育事业的重要内容，国家体育总局作为全国体育事业的管理机构，自然负有相应的监管职责。最为重要的是专门机构的专门监管。财政部和国家体育总局都是宏观上的监管，更多的是一般性层面的方向引导，在微观层面，应当由专门的机构对中国彩票总公司进行专业化监管，保障体育彩票发行与销售的专业性。因此可以考虑设立独立的体育彩票（或彩票）监管委员会，将财政部的有关策略具体化、保障体彩发行与销售的科学性的同时，对体彩的发行、销售和公益金的具体支配等进行更为详细的监管。近日，国家机构体制改革，在金融领域取消了银保监会，增设了国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，故可以考虑在总局内部设立一个针对体彩（或彩票）的监督管理部门。最后是民众的社会监督。尽管体育彩票管理中心官网设置有“体彩数据”栏目，但是一般人无法访问，无法了解到有关情况。对任何公益性事项的监督都应充分发挥民众的力量，因此应当完善体彩发行、销售与公益金使用等的信息公开制度，充分保障民众的知情权，为彩民行使监督权提供信息保障。对此，应利用大数据时代的福利，建立在线的体彩信息监管系统，以《促进大数据行动发展纲要》中的政府数据公开为原则，保障民众可以相对全面详细的了解体彩发行、销售和公益金使用等的有关政策或具体情况。

（四）加强公益性宣传

体彩具有公益性，但是大多数彩民都是本着投机心理购买彩票的，尤其是在历届世界杯举办期间，赌球乱象严重扰乱了正常的体彩市场秩序。究其原因，首先是由彩民的经济基础所决定，经济实力越差、社会保障程度越低的彩民，对通过购买彩票来实现“一夜暴富”的欲望就越强烈。其次这也是体彩发行与销售部门宣传工作不到位所致。因此需要制定合理的体彩发行与销售的宣传策略，突出强调体育彩票的娱乐性与公益性，淡化彩民的极端投资心态，从意识形态上保证体彩市场的良性发展，同时可以在一定程度上打击非法博彩。

四、结语

体育事业的发展势必会带动体彩市场的繁荣，为了使体彩市场的繁荣长久化，国家需要及时跟进有关的规制措施，建立健全完备的法律体系。对体彩的法律规制，既要立足于彩票公益性的本质，也要着眼于其与体育事业的密切联系，关注本国体育国情。唯有一般性与特殊性相结合，方能为体彩事业的发展提供体制保障。期待在不久的将来，我国能尽快采取一系列措施保证体彩的良性发展。

参考文献

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7.数据来源于财政部官方网站综合司数据。截至完稿之日，财政部关于彩票销售额的最新数据仅更新到2022年7月份，故无法知悉2022年的彩票销售总额。

8.数据来源于财政部官方网站综合司数据。

9.国务院办公厅：《体育强国建设纲要》，资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-09/02/content_5426485.htm（访问时间为2022年12月22日）。

10.参见朱新礼，宋华琳：《彩票业的政府管制与立法研究》，浙江大学出版社2007年版，第196~203页。

11.参见《北京市高级人民法院关于对彩票管理规程提起诉讼人民法院不予受理的批复》，京高法发[2001]45号。

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15.参见杨成，段宏磊等：《中国体育彩票法律规制结构的制度改进》，载《武汉体育学院学报》2016年第5期。

16.参见审计署：《2015年第4号公告：彩票资金审计结果》，资料来源：https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c67336/content.html（访问时间为2022年12月2日）。

17.参见体育总局：《“十四五”体育发展规划》，资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-10/26/content_5644891.htm（访问时间为2022年12月3日）。

18.参见张凤彪，吴均含：《我国体育彩票的法律性质、权利表达和立法展望》，载《体育学刊》2022年第4期。

19.参见杨斌：《马克思剥削理论与社会主义分益制财政体制》，载《厦门大学学报( 哲学社会科学版)》2020年第2期。

20.国务院：《中华人民共和国财政部主要职能》，资料来源：http://www.gov.cn/fuwu/2014-02/22/content_2618673.htm（访问时间为2022年12月3日）。

21.参见国务院：《促进大数据行动发展纲要》，资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm（访问时间为2023年2月14日）。

22.参见刘苏，陈陨：《对我国体育彩票法律规制的思考》，载《首都体育学院学报》2009年第4期。

本文责编 ✎ 默

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