生态话题 | 如何开展自然保护地生态补偿制度改革？
三江源国家公园——长江源园区
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》(简称《意见》)。《意见》明确提出：到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。《意见》指出：建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制，根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度。各省级政府要将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围。《意见》的出台，对促进我国自然保护地体系高质量建设具有积极意义。
本文基于调研实践和研究观察，结合《意见》内容，尝试做些解读，供读者参考。
建构多元生态保护补偿体系
海南热带雨林国家公园——海南长臂猿
建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是党的十九大提出的重大改革任务。截至2019年年底，我国各类自然保护地已达1.18万个，总面积超过1.7亿公顷，占国土陆域面积18%，覆盖了我国90%的自然生态系统类型、85%的国家重点保护动物和86%的国家重点保护植物种类。目前我国自然保护地包括国家公园、自然保护区及自然公园三种类型。
自然保护地涉及保护地管理机构、原住民、中央政府、地方政府、开发利用者、消费者、周边社区等，有必要全面厘清和系统建构多元的生态保护补偿关系：
一是中央政府对国家级自然保护地所在地区及自然保护地管理机构自然生态服务正外部性的补偿，主要可以通过生态公共财政支出体系、生态效益补偿基金或相关项目倾斜或政策扶持等形式来实现补偿。
二是中央政府对地方政府因自然保护损失发展机会等而给予的补偿，通常可以通过生态转移支付来实现。
三是地方政府对所在辖区内的重点生态功能重要地区因生态服务供给外部性或因发展机会受限而给予的生态补偿，通常可通过生态转移支付或建立生态效益补偿基金或建立市场化的补偿关系等形式来实现。
四是自然保护区对周边社区及原住民的补偿，如因自然保护地设立对周边社区及原住民传统生计和生产生活发生限制而给予的生态补偿，也包括自然保护地内野生动物的肇事行为对周边社区及原住民生产生活产生负向影响而给予的生态补偿。补偿方式通常有：资金补偿、实物补偿、政策扶持补偿、知识智力补偿、技能技术培训补偿、工作机会提供补偿、参与资源管理收益补偿等。
五是跨国、跨省、跨区、跨流域、跨部门和跨产业的生态补偿，如非生态国对毗邻生态国的补偿、非生态省对邻近生态省的补偿、非生态功能区对相邻生态功能区的补偿、流域下游地区对上游地区自然生态保护行为的补偿、生态利用部门对生态供给部门的补偿、资源利用产业对资源培育产业的补偿等，通常可以通过构建服务交易市场实现市场化补偿，也可以通过收取生态税费反哺等方式实现补偿。
六是自然服务消费享受者、自然资源开发利用者对自然资源培育者和自然保护者的补偿，通常可以考虑通过直接付费或缴纳生态税、资源税或消费税等方式来实现补偿。
七是环保人士和社会公众对自然保护地的志愿补偿，可以通过社会捐赠、志愿付费、认购自然保护股票或债券、自然保护生态福利彩票、自愿参与自然保护项目活动等形式来实现补偿。
东北虎豹国家公园——东北虎
在具体的补偿实践中，通常需要遵循“谁受益谁付费，谁保护谁受益，谁破坏谁补偿，谁受限谁得偿，谁受损谁受偿，谁享用谁支付”的公平补偿原则。
生态补偿的对象通常包括：生态保护贡献者、生态破坏受害者和减少破坏者等。实践中，补偿责任主体可以是国家（中央政府）、地方政府、企业和个人，有时还可能涉及多个主体，情形比较复杂。建议针对自然保护地类型、自然保护地级别、自然保护地规模、自然保护地区位、自然保护地功能分区和自然保护地管护成效等因素实现分区域、分类型、分时段和分情况对不同生态补偿主体实行差异化的合理分类补偿。特别是要根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度。针对不同的具体补偿情形，构建或基于保护成本、或基于保护损失、或基于生态服务价值增值及享用情况、或基于支付意愿和受偿意愿等多元的补偿标准确定方法体系，在实践中合理采用符合实际情况的补偿标准确定方法。同时，由于自然保护地生态系统服务功能时间跨度大，具有动态变化特征，因此需要构建长效动态调整的生态补偿机制体系。
统筹开展深化改革配套举措
海南热带雨林国家公园——吊罗山
深化生态补偿制度改革的核心是建立健全多元化、市场化和综合化的，且与经济社会发展状况相适应的纵横结合的补偿制度体系。为了实现这一核心主体改革目标任务，还需要统筹开展好如下举措：
一是充分发挥政府开展生态保护补偿、落实生态保护责任的主导作用。自然保护地的公共物品性质决定了政府在这种物品的提供中应负首要责任。自然保护地提供的固碳释氧和生物多样性保育等生态服务功能属于纯公共产品，政府在自然保护区补偿中的介入程度，以及应由哪级政府来负责提供，决策的关键则在于判断所提供物品的外部效益的大小。政府除了有责任建立生态保护导向的公共财政支出体系、生态效益补偿基金和生态转移支付体系之外，还有必要主导出台好相关配套政策、改革举措和实施细则，创造一个良好的政策改革和落地实施环境。政府有责任统筹处理好自然生态、社会经济与民生保障关系，协调自然保护地有效保护与绿色高质量发展关系。此外，各省级政府要将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围。政府有责任构建统一的自然资源资产交易平台，健全自然资源收益分配和共享制度。
二是充分调动和运用市场经济力量开拓多元补偿渠道。例如创新市场化的绿色股票、绿色债券和生态期货发行，甚至可以开拓性地探索生态福利彩票制度和互联网众筹生态保护补偿项目等，充分发挥资源税、生态税、环境保护税、消费税等市场化的财税政策调节功能，积极倡导实施绿色金融和绿色采购政策。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源资产有偿使用制度。合理引导发展特色优势自然保护地生态产业，完善绿色标识。积极探索综合运用水权、碳排放权、排污权、自然景观权等的市场化配置方式，逐步完善政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态保护补偿体制机制，为全球生态保护和可持续发展贡献中国力量。
三是加快推进法治建设，落实相关立法，加强执法检查。建议国家尽快出台《自然保护地法》和《生态补偿条例》，这是生态功能区长治久安的根本保证，也是加强生态文明建设及健全我国生态补偿制度的现实需要。特别是要完善自然保护地生态保护补偿的相关条款，要依法对因法律规定保护的野生动物造成的人员伤亡、农作物或其他财产损失开展野生动物致害补偿。同时强化和落实有关部门在生态保护补偿领域的职责，运用法律手段规范生态保护补偿行为，统筹规范好正向激励与负向约束的关系，鼓励和指导地方结合本地实际出台自然保护补偿相关法规规章或规范性文件。健全生态保护及补偿工作的考评机制和追责制度，清晰界定各方权利义务，落实主体责任，强化监督问责，严肃责任追究。
四是建立跨部门的协同统筹机制。充分发挥国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局、水利部、农业农村部、渔业渔政管理局、市场监管总局、人民银行等多部门构成的部际联席会等工作机制，加强统筹协调，推动解决跨部门、跨行业、跨区域的重大自然生态保护补偿问题，建立健全跨区域、跨部门的协调联动机制和生态补偿长效机制，推进自然保护共建共治共享，确保各项工作有序推进、取得实效。
五是加强科学研究和技术支撑。健全统一的自然保护地生态环境监测网络，加强生态质量监测评估，建立生态保护补偿统计指标体系，建立统一的绿色生态产品评价体系，开展生态保护补偿有关技术方法研究与应用，开展生态服务价值核算体系研究，推动建立科学规范的生态价值核算方法，科学界定生态补偿的范围及标准，明确生态保护补偿评估规范和补偿标准测算依据，制定生态补偿技术指南，为科学合理的生态补偿提供科学支撑。
自然保护地控制区特许经营管理制度
武夷山国家公园——日出武夷 黄海摄
目前，国家公园和自然保护区按核心保护区和一般控制区进行分区管控，自然公园原则上按一般控制区管理。一般控制区除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止开发性、生产性建设活动。相关规定允许在一般控制区内开展国家战略性能源资源勘查、公益性自然资源调查和地质勘查、灾害防治、应急抢险、重要生态修复，以及必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护等符合国家相关政策且对生态功能不造成破坏的有限人为活动。已依法设立的油气采矿权在不扩大生产区域范围，以及矿泉水、地热采矿权在不扩大生产规模、不新增生产设施的条件下继续活动，其他矿业权停止勘查开采活动。
特许经营管理制度是指政府按照有关法规，通过市场竞争机制选择某项公共产品或服务的投资者或经营者的一种制度安排。特许经营可以较好地体现政企、事企分开的模式，同时也可以提高服务的质量和经营效益。
为进一步建立健全自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度，建议制定自然保护地控制区经营性项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，特别是要明确自然保护地特许经营项目范围，在坚持科学规划和严格保护的前提下，严格控制经营服务种类及数量，实行特许经营目录管理，明确确定特许经营者的竞争机制、引入方式和退出机制，规范特许经营使用费的收取、管理和使用，在放活特许经营权的同时加强和规范特许经营行为的监督管理，适度合理可持续经营利用自然资源和生态资产，在保护的前提下在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等经营性项目活动，构建高品质、多样化的生态产品体系；在开展特许经营过程中，注重保护原住居民权益，实现各产权主体共建保护地、共享资源收益，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制；建立健全一套责权清晰、统一规范的符合我国国情的自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度。
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