“补课”还是“割肉”？中国踏入房地产税时代的九大问题

‍‍自最高领导人在8月17日召开的中央财经委员会第十次会议上提出“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”之后，中国开征房地产税的进程明显加速，从政策讨论变成了政策行动。开征房产税，究竟会带来哪些影响？究竟是迟早会如此的“补课”工作，还是对广大居民的个人财富“割肉”？

安邦智库（ANBOUND）的研究人员认为，开征房地产税不仅是中国财税体制的一次重大改革，对中央与地方财政关系有重大影响，还可能对中国的经济体制改革、土地制度改革、财富再分配、共同富裕的实现都具有重大影响。不过从跟踪研究的角度看，房地产税的问题实际上是个老话题，已经讨论了有十几年，从2011年上海与重庆开始房地产税试点算起，也已有十年之久（如果以此来算，将要进行的房地产税试点算是扩大试点）。许多分析观点过去都说过，现在中央推动政策行动，我们再从研究角度对一些要点进行评论和强调。

据全国人大的《决定》内容，结合对房地产税改革问题的跟踪研究，安邦的研究人员认为，对于开征房地产税，在如下方面值得市场、政府部门和老百姓重点关注。

首先，从政策上理解房地产税，要抓住两个要点：（1）开征是必须的，这是早晚要做的事，早就应该理顺相关的税收，但因为房地产对国民经济和普通百姓的重要性，政策核心圈一时难以下决心。所以，拖到今天才决定推进，实际上是“补课”性质的工作。不但失去了“理顺”税收的机会，而且也失去了利用税收平衡经济增长和房地产发展的机会。（2）要控制合理的速度和规模。当前的财政对税收增长的需求持续放大，要想控制合理的征收速度与规模，实际上有很大的难度。因此，特别要注意把好事办好，起码不要办成了坏事。所以，控制合理的速度与规模极为重要。

其次，对财富再分配和共同富裕的影响。在共同富裕的大目标下，中国在财富创造和财富分配方面会有很多调整。就财富分配而言，二次分配与三次分配都会加强，国内在个人所得税、遗产税、赠与税、房地产税等方面都会不断推进。实际上，房地产税就是国家在住户部门的二次分配，通过强制性的税收对国内居民的住房财产进行再平衡、再分配，这在一定程度上会抑制国内市场对房地产的“炒作”，有助于实现“房住不炒”的政策目标。不过要注意的是，鉴于房地产在中国居民财富中的占比很高，房地产税对居民财富的影响面很广，因此在税制设计时，对于应税比例和征收面需要极为慎重。如果设计不当，就会变成对广大居民的个人财富“割肉”。

第三，对房地产行业和城镇化的影响。毫无疑问，房地产税对国内房地产业肯定会有普遍的影响，不过，这种影响并非突如其来的颠覆性扭转。实际上，随着中国城市化进入下半场、中国数年来坚持“房住不炒”的调控，国内土地经济模式和增量扩张的房地产模式已逐渐式微，“土地财政”对地方财政的支持也开始减弱，这一趋势决定了国内房地产业的未来发展方向。今年以来，多家头部房企爆发债务危机，也对传统房地产发展模式提出了警告。未来，中国的房地产业将从“增量模式”转向“存量模式”，城市发展将从新城扩张进一步转向城市更新。要指出的是，开征房地产税并不能作为调降房价的“利器”，影响房价的因素很多，如资本过剩对于房价上涨就有很强的推动。

第四，对央地财政关系的影响。开征房地产税是调整中央与地方财政关系的一项改革。在政府财政压力增大、地方事权远大于财权的背景下，央地财政矛盾不断增多。从此前的政策讨论看，房地产税归属地方的可能性较大。国外房地产税的实践也显示，房地产税最适宜由基层政府征收、使用，居民缴纳当地的房地产税，同时享受与税负相应的公共服务。房地产税由“基层政区专用”是迄今最广泛的做法，也是基层政府征管动力最高、居民纳税意愿最高的设计。不过，房地产税的潜在税基是当地的房地产市场总价值，各地税基差别很大，如果房地产税全部归基层政府，可能进一步拉大地方政府财力差距。因此，房地产税收入是否在不同层级政府间进行统筹和调节，这是一个现实的政策问题。

第五，开征房地产税的时间表。房地产税试点改革期限是5年，正式制定法律将在5年之后。以此推算，如果从2022年开始进行试点，房地产税要完成立法并在全国开征，最快也要到“十五五”中期的2027年。不过，由于开征房地产税是个复杂的系统工程，对于各级地方来说，不论是否在试点范围内，都需要在未来5年内进行相关的准备，最先要完成的基础工作，就是要对本地房屋所有权、土地使用权进行系统的确权，全面掌握本地房地产相关信息，形成一套全国范式统一的基础数据库。

第六，关于房地产税的征收对象。《决定》称，房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅；土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人。安邦研究人员要提醒的是，（1）农村宅基地及农民私房，暂时不在征收范围之内，因此，开征房地产税与农村暂时无关；（2）非居住用房地产的税收将沿用已有的房产税条例，因此，未来房地产税的“增量”部分，主要针对的是城镇居民的个人住房部分。

第七，哪些地区会成为试点地区？严格来说，这不是个分析问题，主要取决于国务院和地方政府的选择。此前市场上有几种看法，有人建议选择部分热点城市作为试点开征房地产税，比如深圳、青岛、重庆、乌鲁木齐、西安、大连、杭州、济南、长沙、西宁等新房价格环比涨幅居前的城市。还有学者建议，深圳、海南、浙江等地，可以先行加入试点范围进行动真格的房地产税改革，因为这三个地区目前是比较高级别的位于创新前沿的示范区。安邦还要强调的是，在确定开征房地产税的背景下，地方政府的参与态度很重要，是“早挨刀”（早改革）还是“迟挨刀”（迟改革）？这要看地方政府对短期利益和长期利益的判断和选择。

第八，房地产税率与豁免问题。这是具体的政策设计问题，不是策略和思路问题。从国际上看，房地产税率一般在0.5%-3%之间。在2011年上海、重庆开始的房产税试点中，上海的征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率为0.6%；重庆征收对象是独栋别墅高档公寓，以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率为0.5%-1.2%。考虑到中国的现实情况，开征房地产税应以大范围减免为前提。对于减免范围和方式，有实证分析认为，从不同收入群体、调节收入分配的作用以及简化政策实施难度等方面考虑的减免，“人均价值减免”要比“家庭首套减免”和“人均面积减免”的方案更优，也更符合房地产税作为财产税的特点。

第九，开征房地产税可能凸显地区间的存量差异。安邦要强调的是，开征房地产税是一个象征，意味着中国由此开始可能步入“存量经济”的时代，增量开发、靠规模扩张做加法成为过去时。因此，今后一些“特色小镇”可能成为“废墟小镇”，在发达地区和落后地区都可能以前所未有的速度浮现出来，这是要警惕的一种可能性。此外，“存量经济”时代各地比较的还是以经济和城市为基础的综合实力，发达地区可能从房地产税得到更多财政支持，落后地区则可能继续缺少财政支持工具，这也会加大地方之间的差距。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

开征房地产税不仅是中国财税体制改革的重要一步，还是在共同富裕背景下，国家对国民财富的二次分配之举。未来5年将是房地产税试点的关键时段，各个地方都需要对此做好准备。从现在开始，中国将逐步踏入房地产税时代。不论你是否愿意，都必须适应这个时代的到来！

推荐阅读：