王绍光、欧树军：逐鹿之地新加坡——帝国与东南亚秩序

清华大学国情研究院

2024-09-17

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Merlion Park, Singapore

作者丨王绍光欧树军

欧树军：中国人民大学国际关系学院政治学系副教授

王绍光：清华大学国情研究院特聘研究员，公共管理学院、苏世民书院特聘教授

摘自丨欧树军、王绍光著《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》（社会科学文献出版社，2017年第1版）第一章

图｜网络

新加坡，古称“淡马锡”或“新加坡拉”，地处东南亚群岛的地理中心、马来西亚和印度尼西亚的心脏地带，因其扼守马六甲海峡南端的战略位置，在古代就是阿拉伯人、印度人、马来人和中国人互通有无的必经之地。【1】自西欧近代民族国家兴起以来，工业文明碾压农业文明，“香料之路”逐渐取代“丝绸之路”，“海洋国家”一跃而凌驾“大陆国家”，新加坡渐成西班牙、葡萄牙、荷兰、英国、美国这些海洋型殖民帝国的必争之地。

1968年1月，因为无力继续保障苏伊士运河以东地区的安全，英国政府宣布三年内撤销英国在新加坡占地面积为全岛十分之一的军事基地。1971年11月，英国与马来西亚、新加坡、澳大利亚、新西兰签署的《五国防务协议》正式生效，极少数的英国、澳大利亚和新西兰军队常驻新加坡和马来西亚。1973年，《巴黎和平协议》签订，英国加入欧洲经济共同体并解散了英国马来西亚协会，英联邦安全防卫体系宣告终结。同年，新加坡与马来西亚的货币、证券交易所和橡胶市场彻底分立，两国正式分离。【2】1975年柬埔寨和南越摆脱了美国影响转向共产主义，1976年3月底英国驻军从新加坡全部撤出。【3】英国彻底从新加坡退场。

在英国、法国、荷兰从东南亚退场的同时，美国迅速出场填补战略空白，越南战争（1955-1975）、东南亚条约组织（1955-1977）都是美国向东南亚宣示替补英、法、荷出场的重要一环，也是美国构建美国主导的世界秩序的重要部分，但美国的出场并不一帆风顺。1972年，新加坡与美国的经贸关系空前密切，新加坡的跨国公司和外来直接投资主要来自美国，美国成为仅次于马来西亚的新加坡第二大贸易伙伴。1975年，美国在越南战争中失败，丢掉了金兰湾军事基地。1977年，旨在阻止共产中国影响力南下东南亚的东南亚条约组织【4】宣布解散。这两大挫败，导致美国对东南亚的影响力急剧下降。

20世纪80年代末90年代初，苏东剧变后，新加坡出于地缘安全考虑奉行“区域权力平衡战略”，支持美国在亚太地区驻军。1990年，新加坡允许美军进入位于新加坡东部的巴耶利峇（Paya Lebar）空军基地和三巴旺（Sembawang）码头，其中三巴旺原本是英军基地。1992年，美国被迫撤出菲律宾的苏比克湾海空军基地后，新加坡又允许美军在自己国土上建立战术分支机构。1999年，新加坡允许美国军舰停靠新加坡樟宜海军基地。2003年10月，新加坡与美国在反恐、反对大规模杀伤性武器扩散、联合军演和训练、政策对话、技术交流等事务上进行广泛合作。【5】

作为一个在极其险恶的地缘空间上生存下来的“弹丸之国”，新加坡非常渴求安全。过去，它离开英国就很难在东南亚生存，现在，它又成为美国在东南亚的“锚”。在英国退场之后，在马来西亚、印度尼西亚两大强邻的虎视眈眈之下，新加坡把美国而非中国作为马六甲地区权力的平衡者，这是一个不受自身文化价值观念约束的现实主义地缘政治选择。

帝国与东南亚区域秩序

帝国，是理解东南亚区域秩序的关键，东南亚的历史书写也与帝国密不可分，东南亚与中国的密切关联自不待言，东南亚与西方殖民帝国的联系是其现代进程的时代背景。而帝国对东南亚地区主导权的角逐，正是“新加坡故事”的大背景。只有这样，方可理解为什么长期在马来亚地区工作的英国历史学者康斯坦斯·玛丽·滕布尔没有把现代新加坡历史的起点定为1511年葡萄牙对马六甲的殖民侵占，也没有标注为1965年8月新加坡的独立建国，而是1819年1月30日。这既是因为英国对新加坡的殖民统治从这一天开始，也是因为新加坡是英国削弱荷兰在东南亚的势力范围的真正起点。

东南亚地区的经济发展、宗教文化、人口结构、社会制度和政治架构等内部因素，都受到外部因素的强烈影响。这一影响可分为四个时期，分别是区域内外各民族友好交往的内生秩序时期、欧洲殖民统治的外生秩序时期、去殖民化时代、民族国家的创建时期。中国人在每个时期的作用都不容小觑，东南亚地区的华人有三千多万，他们在很大程度上掌控了该地区的经济命脉，这样的经济结构当然不会对其政治发展毫无影响。

其次，华人的身份认同也存在冲突，所在国是自己的“政治国家”，中国则是自己的“文化祖国”，这种政治认同与文化认同之间的冲突会导致或大或小的认同困境，也会影响自己与驻在国统治集团和社会大众的关系。

16世纪初以前的前现代时期，是区域内外各民族友好交往的内生秩序时期，阿拉伯人、印度人、马来人、中国人的互动是东南亚区域秩序的主要塑造者，当时最重要的政治组织形式是以君主制的王国。

第二个时期是16世纪初到20世纪中期的欧洲殖民外生秩序时期，欧洲人成为区域秩序的重要推手，政治的主要组织形式是帝国，外来殖民者至高无上，本地统治者附庸其下。殖民帝国为了丝绸、香料、橡胶等商业战略利益来到东南亚，占据有利位置，建立贸易中转站，与东南亚各地形成中心与边缘的关系，将其作为自身机体的供血站。

在漫长的历史行程中，东南亚地区从受中华文明辐射转变为受欧洲殖民者支配，陷入西方国家内部霸权竞争外移所产生的激烈争夺，从荷兰到西班牙、葡萄牙，再到英国、法国、美国，这些霸权首先是军事型的、政治强权型的，然后才生发出某种文化型的霸权。只是在英国崛起之后，西方内部的霸权体系开始有了一些文明的要素，但殖民地仍为“化外之地”，其政治架构仍然严格控制在殖民者手中。

第三个时期是二战后的“去殖民化时代”，东南亚各国成为自身政治秩序的创建者，竭力排斥外来殖民者的影响。殖民帝国既希望全身而退，又希望以某种方式继续支配东南亚，这才开始在形式上让殖民地复制自己的政治体系，实质上寄望于通过行政主导制，通过保留外交、安全和内安大权，操控东南亚的“去殖进程”。

第四个时期是东南亚新生民族国家的建构时期，各国在政治上要求独立自主，在经济上却仍然受制于国际政治经济体系的不平等格局，仍然不可避免地要受经济帝国主义的支配。东南亚各国的政治发展在这个时期走上了不同的道路。缅甸、越南、柬埔寨和老挝这些国家，受苏联和中国影响；马来西亚、新加坡、菲律宾、印度尼西亚这些国家，则更接近英国、美国；泰国保持了君主制的长期传统，文莱也重建成为政教合一的君主制国家。

政治发展往往是内生因素和外生因素共同作用的产物，如果一个国家受到的外部因素影响非常大，其内部自主选择、自我演化的时间和空间都会受到很大限制。对东南亚而言，最重要的外部因素是旧帝国与新帝国之间的地缘拉锯、冲突与竞争，先是印度、中国这些传统帝国与西欧兴起的新霸权帝国之间的冲突，后是英国、美国、日本与苏联、中国的冲突。而地理位置、经济发展、人口结构、社会结构、贫富差距以及文化宗教这些内部因素，也极大地影响着东南亚的区域秩序，但外部因素的影响在很多情况下可能更大。

在大国关系主导世界秩序、国际格局的大势之下，小国往往很难保持中立。对新加坡来说，为了防止陷入被强大邻国撕碎的困境，既要加强国防，尽管这样做的用处实际上并不大，因此，又要在防务上依附某个大国，让邻国不敢轻举妄动。新加坡要想在中国、美国和英国中间灵活自处，既需要其领导人具有驾驭地缘优势和国家基本制度优势的政治能力，有需要满足同样至关重要的一个条件，即它带给这些大国的更多是好处而不是威胁。一旦失去了这种政治能力，或者让大国尤其是本地大国感受到威胁，小国的游刃有余自然就难以为继。

新加坡就像从马来半岛刻意划出来的政治飞地，地理位置非常重要，生存环境也无比险恶。马来西亚的人口约6倍于新加坡，印度尼西亚约60 倍于新加坡，两大强邻环伺，地缘政治压力很大。在殖民体制下，在英国和荷兰分治马来半岛和印尼群岛的殖民分赃体系下，这种压力由英国承担。独立之后，马来西亚对新加坡虎视眈眈，新加坡共和国国会第一次开会时，总理李光耀是在马来西亚军队的电单车警卫队“护送”下抵达国会的，【6】印度尼西亚也对新加坡采取对抗政策。新加坡的警察部门主要由马来人充任，英国驻军也即将撤离。弱小的新加坡在独立之初，并没有一只可靠的强有力军队来维护自己的领土完整和国家主权。

刚刚独立之际的新加坡内部处在断裂、隔离与分化状态之中，各族群的相互隔离不仅体现在社会经济地位也体现在政治地位上。马来西亚和印度尼西亚将新加坡政府视为华人政府，明里暗里角力对抗，极易催生严重的族群冲突。四个族群中，占人口极少数的欧洲裔人有军事和警察力量保护，可以超然于事外，而占人口三分之二的华人、十分之一强的马来人与不到十分之一的印裔人则常常在外力作用下发生冲突。外力越大，冲突就越严重。马来人占多数的警察在发生种族冲突时常常偏袒马来人，族群的分化与冲突成为新加坡国家建构与民族整合的一大障碍。

不同肤色的新加坡儿童（图/腾讯文化）

各种严重经济社会问题，也直接威胁着新加坡建国初期的政治稳定。经济增长迟缓，工潮频发，失业率高达14%，每年还要为2.5-3万上过学的人提供就业，英国军队撤出新加坡也导致2.5万人失业，劳动人口供养比例失衡：1/3的劳动人口供养2/3非劳动人口，秘书、教师、护士、司机和女佣是新加坡人的主要工作。当时的新加坡教育、医疗和住房状况都十分落后，文盲率高达40%，学校短缺导致学龄人口入学率低，中学、工艺和职业教育都缺乏合格的师资力量。

作为一个城市国家，住房和环境以及公共卫生状况落后，很多人流离失所，城市垃圾收集和处理系统不完善，城市面貌脏、乱、差。城市管理也相当落后，5万街边小贩80%没有营业执照。要想获得出租车、小商贩、建筑许可及其他证照，都必须用“咖啡钱”贿赂公务员。【7】破败的政治、经济、社会状况，是新加坡独立后迫切需要优先解决的一大问题。

这些政治、经济与社会问题不仅仅是对新加坡这个新生国家强制【8】、汲取和濡化能力的考验，也是对其认证【9】、统领、规管、再分配能力的考验，也是对其吸纳、整合能力的考验，而这些现代国家的基础能力的制度化，构成了一整套国家基本制度建设，也是小邦实现大治的根本所系。如果缺乏强制、汲取、濡化能力就可能导致国将不国，要么处于内战状态，要么犯罪率奇高，要么族群间冲突不断。如果缺乏认证、统领、规管、再分配的能力就会乱象环生。如果缺乏吸纳与整合能力，就没有真正的民主。

一个国家走向政治秩序还是政治衰败，取决于不同国家之间基础能力的竞争，取决于有没有能够解决自身首要问题的有效国家基本制度，取决于这些基本制度能够及时回应复杂的内部与外部环境变化所带来的挑战。新加坡的国家基本制度建设始于公共部门的本地化和提升政治体系的适应性，通过打造有能力的领导群体、有效的政府和有活力的政治体系，为走向政治秩序奠定两大基石。

注释：

【1】 “从汉代开始，马来半岛就是中国与印度之间的沟通桥梁”，直至1511年葡萄牙殖民者侵占马六甲，打断了中国和马来半岛的正常交往，但“新加坡、马六甲海峡（仍然）是清朝官员出洋考察、外交官出国上任的必经之地”。参见余定邦、黄重言汇编：《中国古籍中有关新加坡马来西亚资料汇编》，中华书局，2002，第1-2页。

【2】参见[英] 康斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第1版导言。

【3】参见[英] 康斯坦丝·玛丽·藤布尔：《新加坡史》，欧阳敏译，东方出版中心，2013，第1版导言。

【4】东南亚条约组织由美国推动成立，成员国为美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦（含今孟加拉）、泰国、菲律宾。

【5】参见吴东林：《新加坡国防发展与区域安全》，台湾国际研究辑刊（第9卷第1期）2013年春季号，第113-137页。

【6】参见[新] 李光耀：《李光耀回忆录 1965-2000》，新加坡联合早报出版社，2000，第2章。

【7】参见[新] 严崇涛：《新加坡发展的经验与教训：一个老常任秘书的回顾与反思》，江苏人民出版社，2014，第4-8页。

【8】“强制”是指国家合法垄断暴力，合法使用强制力，通常包含两个方面，为了抵御外敌，国家必须有能力建立和维持一只常备军；为了维持社会安宁，国家必须有能力建立一支训练有素、经费充裕、纪律严明、着装整齐的专业警察。

【9】“认证”指在数据与人或物之间建立一一对应的关系。如果没有认证能力，就没办法收税，就没有办法征兵，没有办法出劳役，没有办法确保食品、药品安全。

（本文摘自欧树军、王绍光著《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》（社会科学文献出版社，2017年第1版）第一章）

《小邦大治：新加坡的国家基本制度建设》

欧树军王绍光著

社会科学文献出版社