海域管理▏对美国海岸警卫队战略重心变动的研究与分析
对美国海岸警卫队战略重心变动的研究与分析
——基于2010～2019年财务数据
刘大海1，连晨超2,3，刘芳明1
1.国家海洋局第一海洋研究所；2.伦敦政治经济学院；
3.北京大学国际关系学院
一、引言
美国海岸警卫队（U.S. Coast Guard，USCG，以下简称美国海警）隶属于美国国土安全部，是美国从事海上综合执法的主要力量。根据《美国法典》（United States Codes）第14卷第1部分第5章规定，美国海警的主要工作分为国土安全任务和传统任务两大类，可以细分为11项法定任务，国土安全任务包括港口、水路和海岸保安、毒品查禁、移民查禁、防卫预备和其他执法行动；传统任务包括搜救、海事安全、协助导航、海冰事务、海洋环境保护及海洋生态资源（渔政执法）。
自2007年起至今，美国依次发布了《美国海岸警卫队战略》（The U.S. Coast Guard Strategy for Maritime Safety, Security, and Stewardship）（2007）、《美国海岸警卫队北极战略路径》（U.S. Coast Guard Arctic Strategic Approach）（2011）、《美国海岸警卫队北极战略》（United Sates Coast Guard Arctic Strategy）（2013）、《美国海岸警卫队西半球战略》（United Sates Coast Guard Western Hemisphere Strategy）（2014）、《美国海岸警卫队网络安全战略》（U.S. Coast Guard's Cyber Strategy）（2015）、《21世纪海上力量合作战略》（A Cooperative Strategy for 21st Century Sea Power）（2015）等多个战略文件。这些战略决策的执行有赖于政府的财政支持，预算的多寡直接体现了政府对海岸警卫队的重视程度，直接影响海岸警卫队队伍的基础设施、装备水平和人员素质，决定了美国海警的任务结构和发展走向。
本文将基于两个关键问题开展研究：第一，以上战略文件对美国海警的任务和职能会产生哪些影响，确定了哪些战略重点？第二，政府预算和实际支出的变化是否体现美国海警战略文件所作出的战略重点规划？美国海警的财政数据是否可分析出其未来工作的趋势？本文利用美国官方公布的海警相关战略规划文件及2010～2019年财政预算和实际支出的数据，就以上问题进行研究并尝试得出相关结论。
二、美国海岸警卫队的战略与计划
⒈美国海警相关战略文件介绍
⑴2007年《美国海岸警卫队战略》
2007 年1 月，美国发布了历史上第一个海岸警卫战略文件《美国海岸警卫队战略》，确定了美国海警面临的主要威胁及挑战，将海事安全、海域治安与海上管理确定为美国海警三大基本任务。作为美国海警的“长荣计划”(Project Evergreen)的成果之一，该文件对美国海警未来战略目标和角色作出完整规划，重点关注了有关美国海警的法律规制、海域感知以及行动能力三个方面的建设，以增强美国海警应对未来可能发生的非对称、跨国安全威胁。文件陈述了美国海警的三个特性：军事、多任务、海上力量，并强调了美国海警在防止恐怖主义袭击和保卫边境安全方面的重要作用。根据以上主要内容，该文件确定了未来美国海警的六大战略优先：加强美国海域的规制建设、实现海域感知、强化海洋规划与行动协同一致、整合美国海警的国防能力、发展全国性的海洋运输系统、加强国际合作以提升海洋治理水平。
⑵2013年《美国海警北极战略》
自2011年起，美国海警陆续发布了多个与北极相关的战略文件。2011年4月，美国海警发布《美国海岸警卫队北极战略路径》，报告探讨了北极战略路径和北极战略重点，为海岸警卫队在北极地区执行任务提供战略指导。2013年5月，美国海警正式发布《美国海岸警卫队北极战略》，在美国北极战略之下，该战略明确提出海岸警卫队未来在该地区的角色，以及未来十年发展需求和能力上的指导原则，明确了美国海警在北极地区的三大战略目标：提升北极意识、治理的革新和拓展伙伴关系。特别值得注意的是，《美国海岸警卫队北极战略》特别陈述了增加硬件设施建设的需求，包括快艇、舰船、飞行器、岸上基础设施等。2015年12月，美国海警又发布了《美国海岸警卫队北极战略实施计划》，针对2013年提出的北极战略增加北极行动及演练等13条行动倡议，并对其具体实施进行了详细规划
⑶2014《美国海警西半球战略》
2014年9月，美国海警发布《美国海岸警卫队西半球战略》，该战略认为，尽管美国海警在全球范围内都有活动，但是其主要活动范围还是在西半球，必须将战略行动重点放在保卫美国近海安全上；认为未来十年，美国海岸警卫队将在西半球面临越来越多的跨国安全挑战，例如跨国有组织犯罪、全球化、对海上运输系统依赖性的提高、技术进步（包括威胁到重要基础设施安全的网络技术进步）、气候变化以及人口增长等等，这些威胁将变得越来越严重且正出现融合的趋势。西半球战略确定了未来十年美国海警的三项基本战略重点任务：打击跨国有组织犯罪网络、保卫边境安全和保护商业活动。为此，美国海警将采取措施包括增强与国土安全部其他部门行动的协调性、维持在近岸的有效存在、提升情报与行动的协同、提前规划应急方案等。
⑷2015年《美国海警网络安全战略》
2015年6月，美国海警发布了《美国海岸警卫队网络安全战略》。该战略明确提出，为确保美国海警在21世纪有效履行职责，必须将网络安全视为一个作战领域，未来十年将把网络空间防御、作战技能和基础设施防护作为三个战略重点。该战略不仅明确海岸警卫队保护信息和关键基础设施免遭网络攻击，还涉及网络安全的各个方面。该文件最后讨论了对美国海警未来实施网络安全战略最为重要的几个因素，包括对网络空间的重视程度、界定并发展维护网络安全指导方案及任务类型、分享实时信息、增加专业人员维护网络安全等。
⑸2015年《美国海警司令战略意图2015～2019》
美国海警具有不定期发布《美国海岸警卫队司令指南》这一传统，该文件会对未来一段时期内美国海警的工作任务与重点做出指示。2015年，美国海警发布了《美国海岸警卫队司令战略意图2015～2019》文件，以更长的篇幅概述了美国海警应对传统与非传统安全威胁的战略重点。文件强调，美国海警必须充分了解新的战略环境，适应来自各领域的挑战。该文件还指出，2012～2015年间美国海警的自由支配预算减少了3亿美元，人员减少了1500名，因此美国海警必须提升工作效率、做好运作成本控制。为实现以上目标，文件确定了未来五年美国海警的五大工作重点领域：跨国有组织犯罪网络的增加与合流、南部海上边境安全、海上贸易、针对海洋运输系统的网络风险、北极气候变化。
⑹2016年《美国海警太平洋战略》
2016年1月，美国海警发布《美国海岸警卫队太平洋战略意图》文件，更新了其未来五年在太平洋海域的政策。在2014年版本的基础上，美国海警再次强调来自跨国有组织犯罪、北极、网络安全、南海等方面的挑战，重点介绍了美国海警在全球供应链安全、渔业、北极、跨国有组织犯罪、复杂应急响应、防卫行动等方面面临的风险及解决措施。
⑺2016年《美国海警人力资本战略》
2016年1月，美国海警发布《美国海岸警卫队人力资本战略》，这份文件是美国海警加强队伍建设的重要指导战略。美国海警司令保罗·F·祖库夫特（Paul F. Zukunft）在文件首页指出，美国海警有效履行多重任务有赖于高素质的执法队伍。因此，面对新的战略重点任务、更高的技术要求、财政预算限制等挑战，美国海警的此项战略文件目标在于加强海警队伍的能力建设、提升工作效率、保障资源供给。
⑻2015年《海上力量合作战略》
2015年，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布新版《21世纪海上力量合作战略》。与2007版报告相比，新版报告强调美国海警在发挥海上安全功能中的主体地位，美国海警主要具有以下职能：保护美国主权和海上资源；支持自由和开放的海上航运；打击武器扩散、恐怖主义、跨国犯罪、海盗、破坏海上环境以及海上偷渡。新版报告还强调了在执行方式上更加侧重与盟友和伙伴国的海上力量合作。
⑼特朗普新版《国家安全战略》与《国防战略》
特朗普上台后，美国于2017年12月和2018年1月分别出台了新版的《国家安全战略》和《国防战略》，两份文件均将中国和俄罗斯列为对美国安全的首要威胁，呈现出显著的大国竞争意识形态回归趋势。与此同时，两份文件继续渲染中国在印度洋—太平洋地区的军事行动，将特朗普政府提出的“印太战略”落实为国家战略，进一步加强对中国海洋力量崛起的遏制。特朗普政府目前秉持“以实力促和平”的外交信条，强调美国未来要继续加强对武装力量建设的投入，这显示了美国更加重视武力使用在外交中所发挥的作用。在此背景下，未来美国海警的发展预计将得到更多的支持。
⒉对战略文件的解读
美国近些年发布的众多战略文件，共同组成美国海警的顶层战略和规划指南。从美国发布的海警战略文件及其他国家安全战略文件来看，美国海警的工作重点总体呈现出不断聚焦的特征，既呈现出一定的延续性，又逐渐确定了几个战略重点。
⑴打击跨国犯罪组织
对跨国犯罪组织的打击是美国海警的一个具有延续性的战略重点。美国海警的司令战略意图、西半球战略、太平洋战略，以及海军、海警、海军陆战队联合发布的新版《21 世纪海上力量合作战略》均强调跨国犯罪组织对美国社会稳定与法治带来的安全威胁，主要包括在东太平洋、加勒比海等地的毒品贩卖、非法偷渡、商品走私等。为此，美国海警将加强对美国海岸的巡逻与检查，加强对海上非法活动的打击力度，防止跨国犯罪组织从海上对美国安全进行渗透。
⑵维护海洋商业活动
海洋商业与贸易的稳定发展对美国经济的持续增长意义重大，美国海警一直非常重视海上商业活动的保护。不过，近几年来，随着美国港口的持续扩张、运输船只体积的增大，以及海上天然气运输的增加等，海上商业活动不仅关乎到经济安全，更可能影响海洋安全。因此，近几年美国海警在其战略文件中更加重视对海上商业活动的保护，在北极、打击跨国犯罪等方面的活动也体现出较强的保护商业的目的。
⑶加强在北极的活动
强化在北极地区的管理职能成为美国海警近几年新的战略重点。海冰的融化使得美国愈加重视北极的航运与资源价值，海警作为美国海洋管理的主要部门之一，其在北冰洋地区的活动未来也将呈现增长态势。美国海警的活动不仅包括协助开发北极的破冰、导航等任务，也包括保护生态与环境、维护海洋秩序等任务。
⑷保护海洋网络安全
作为管理海洋的主要部门之一，美国海警在传统上与网络安全的关系并不密切。过去几年中，奥巴马政府和特朗普政府都极为重视互联网对美国的国家安全带来的威胁。在这一背景下，美国海警也在其战略文件中逐渐强调网络攻击给美国海洋运输体系及基础设施建设带来的干扰，开始重视海警维护网络安全的职责。
三、美国海岸警卫队财务数据分析
⒈数据收集与处理
财政数据能够很好地反映美国海警在实际工作中的工作重点，将多年的财务数据进行纵向比较，则能很好地观察美国海警实际工作重心的变化趋势，以及实际工作与战略文件之间的相关关系。本文收集整理了美国海警2010～2019年公布的年报和简报等财务资料，以此为依据对美国海警法定任务的预算数据和实际支出以及其变化情况展开分析。
数据的处理过程如下：①根据《美国法典》第14卷第1部分第5章，美国海岸警卫队的法定任务有11项，分为传统任务和国土安全任务两大类，因此本文将据此对美国海警财政预算和实际支出进行分析。②为充分利用现有财务数据，综合考量财政预算与实际支出两项指标对美国海警工作重心转移以及职能转变产生的不同影响，特将所收集到的财务数据分为2010～2019年美国海岸警卫队法定任务财政预算表（表1）和2010～2017年美国海岸警卫队法定任务实际支出表（表2）。
表1 2010～2019年美国海岸警卫队法定任务
财政预算表（单位：千美元）
表2 2010～2017年美国海岸警卫队法定任务
实际支出表（单位：千美元）
数据来源：美国海岸警卫队官网（https://www.uscg.mil/）中的Posture Statement、Budget In Brief等文件，详见https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx.
本文采用因素分析法中的总分法思路，依据《美国法典》的规定，对美国海警国土安全任务和传统任务两大类别及其每一个子指标进行研究，根据子指标的变化归纳总结出政府对美国海警各项任务的投入程度，结合不同时期的相关战略分析得出近年来美国海警的战略执行情况以及工作重心转移与职能转变。
⒉美国海警财政投入总体指标分析
根据上述财务数据，可以将美国海警 2010～2017年的实际支出与2010～2019年的财政预算绘制成折线图（如图1）。
数据来源：笔者根据https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx网站数据绘制
图1 美国海警财政预算与实际支出对比图
由图1可以看出，财政预算与实际支出的变化趋势基本趋同，最近十年财政预算整体呈上升趋势。从2010年到2019年，美国海警的财政预算经历了先下降再上升的过程，并且相同时间内财政预算与实际支出两个指标的变化趋势基本相同。在2012财年之后，两项指标都稳步下降，原因可能是2010年以来，美国经济增长乏力，社会支出持续增加，美国政府一直承受着巨额财政赤字和政府债务，受美国国会《预算控制法案》影响，政府大幅削减军费所致。2015财年以后财政预算呈现出非常明显的上升态势，增长率也随着时间的推移不断提高。
为分析美国海警日趋增长的财政预算，根据预算报表的汇总数据可以绘出美国海警2019 财年预算构成图( 如图2)。
数据来源：笔者根据https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx网站提供数据绘制
图2 美国海警2019财年财政预算构成图
由图2可知，2019 财年美国海警预算中运营费用，收购、建设和改进费用，退休金所占比例最高，三者共占美国海警2019 年财政预算的98%，其中运营费用单项占预算总额的67%，因此应重点分析。根据2019 财年的预算简报绘出美国海警2019 财年运营费用构成图(如图3)。由图3 可知，运营费用中工资和津贴所占比例最高，占到运营费用的49%，这和预算总额中占比较高的退休金都与美国高昂的劳务成本和人工费用有关，其次是资产的运营和维护占到31%。
数据来源：笔者根据https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx网站提供数据绘制
图3 美国海警2019财年运营费用构成图
数据来源：笔者根据https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx网站提供数据绘制
图4 美国海警两类任务财政预算变化图
为了进一步分析引起两项综合财务指标变化的原因，现将引起美国海警财政预算与实际支出变动的因素分解为国土安全任务和传统任务两大类，并将两类任务的总体预算或支出绘制成折线图（如图4、5）。
数据来源：笔者根据https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx网站提供数据绘制
图5 美国海警两类任务实际支出变化图
根据图4可以看出，国土安全任务在大多数财务年度中更受美国海警重视。在财政预算和实际支出中，大部分财务年度国土安全任务预算和支出都高于传统任务。从总体的变化趋势来看，两项财政指标中两种任务变化都基本介于40亿美元和50亿美元之间，总体来看变化程度不大。下面分指标对图4进行分析。
在财政预算中，国土安全任务从2010财年到2014财年基本保持平稳，期间出现了略微的下降，从2014财年之后呈现出上升趋势，并且增速不断提高，2017财年出现了突然的下跌之后重回增长态势，并在2019财年国土安全财政预算达到近十年来的最大值。传统任务财政预算的变化趋势与国土安全任务基本相近：2015财年之前保持平稳，在2016财年突然上升之后一直保持下降趋势。从两者的差距来看，2016财年之后，国土安全任务与传统任务的财政预算差距逐步拉大，并且有进一步增加的趋势，这表明在近几年以及未来的一段时间里，国土安全任务都将是美国海警重点关注的任务类型。
在实际支出中，两项任务在2013财年之前基本保持平稳，之后基本都经历了先上升后下降再上升的波浪形变化趋势。从2013财年之后，两项任务变化趋势基本相同，但是直到2016财年两者的差距都在不断拉大，对国土安全任务的实际投入稳步增加，只有在2017财年国土安全任务实际支出出现下降，两任务实际支出的差距基本消除。
⒊国土安全任务财务数据分析
为了进一步分析美国海警公布的战略在两类任务财政支出变化中所起的作用以及通过实际支出了解战略的执行情况，笔者借鉴《美国法典》的规定进一步将两类任务分为11 项具体的法定任务，试图找出具体法定任务财政投入的变化规律。
数据来源：https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx，由笔者进行制图
图6 2010～2019财年美国海警国土安全任务财政
预算变化
根据收集整理的数据制作2010～2019财年美国海警国土安全任务财政预算变化趋势图（如图6）和2010～2017财年美国海警国土安全任务实际支出变化趋势图（如图7）。
数据来源：https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx，由笔者进行制图
图7 2010～2017财年美国海警国土安全任务
实际支出变化图
由图6可知，在五个法定任务中，港口、水路、海岸保安所占的财政支出最多，这主要是由美国海警的基本任务决定的。《美国海岸警卫队战略》将美国海警的三大基本任务定为: 海事安全、海域治安与海上管理，之后这三项基本任务一直延续至今。也正是由于港口、水路、海岸保安支出在2016 财年的大幅增长和2017 财年的大幅下降导致了国土安全任务财政预算2016 财年的大幅上涨和2017 财年的大幅下降。通过移民查禁任务的增幅，同时结合特朗普政府的保护主义和移民政策的收紧，以及近年来对跨国安全威胁重视程度的上升可以判断，该任务将成为美国海警的工作重点之一。毒品查禁的财政预算在国土安全任务中位居第二，并且自2014 年以来一直保持稳步上升趋势，这表明毒品查禁任务也正逐步成为美国海警的工作重心之一。这与美国海警多个战略文件中强调的美国海警的打击恐怖主义、跨国犯罪以及非法海上偷渡的任务有关。相比较而言，防卫预算和其他执法行动本身财政预算比较低，并且近年来变化较为平稳，这显示此项任务不是美国海警的主要任务构成。
由图7可知，与图6类似，港口、水路、海岸保安和毒品查禁仍然是国土安全任务实际支出中排名第一和第二的主要任务，但相比较而言，港口、水路、海岸保安任务的支出在2014 财年之后就开始稳步下降，而毒品查禁支出则从2010财年至2017财年整体呈现较为明显的上升趋势，这更加突出了美国海警在实际工作中毒品查禁任务的重点投入。从以上分析可以看出，在《美国海岸警卫队战略》和《美国海岸警卫队西半球战略》等文件的指导下，美国海警的实际支出在海事安全与海域治安任务上出现了明显的倾斜。移民查禁的实际支出并没有在财政预算中出现明显的上升趋势，这可能是由于该年度该项任务执法压力较小。从研究的角度来看，财政预算更能反映美国海警的战略意图，因此美国海警在未来几年还将继续增加对该任务的财政预算。美国海警对这几项任务的重点投入也体现了对打击跨国犯罪组织、维护海上商业活动这两项具有延续性的战略重点的重视。
⒋传统任务财务数据分析
根据收集整理的数据制作2010～2019财年美国海警传统任务财政预算变化趋势图（如图8）和2010～2017财年美国海警传统任务实际支出变化趋势图（如图9）。
数据来源：https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx；由笔者进行制图
图8 2010～2019年美国海警传统任务财政预算变化图
由图8可知，在传统任务中，六项任务财政预算的变化趋势基本相同。其中财政预算占比最高的是协助导航任务，并且远高于其他任务，这充分体现了《西半球战略》和《美国海岸警卫队司令战略意图2015～2019》中规定的美国海警的基本战略重点任务之一——保护海上商业活动。搜救任务和海洋生态资源( 渔政执法) 任务财政预算基本相似，变化趋势也大致相近，除了2016财年的上涨之外整体保持稳定。财政预算最低的是海洋环境保护任务和海冰事务，这体现出美国海警这两项任务量较少、执法压力比较小的特点。但从图中可以看出从2014到2017财年，海冰事务的预算支出呈快速上升趋势，2017财年相较2014财年增加了223.7%，并超越了海洋环境保护，其原因可能是2015 年美国海警发布的《美国海岸警卫队北极战略实施计划》对美国海警在北极事务中的具体活动进行了详细的规划，美国海警的北极战略开始真正落地。
数据来源：https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx；由笔者进行制图
图9 2010～2017年美国海警传统任务实际支出变化图
由图9可知，与图8类似，协助导航任务仍然是传统任务中实际支出占比最高的任务，搜救任务和海洋生态资源( 渔政执法) 任务依旧是传统任务实际支出中协助导航之外的主要支出任务。海事安全、海洋环境保护和海冰事务三项任务的支出整体比较平稳，海冰事务
是所有任务中支出最少的，但上升趋势明显， 2017财年相较2014财年增加了184.86%。这充分体现了美国海警的北极战略正逐步实施。
⒌美国海岸警卫队报表附注分析
在美国海警每年的预算报表中，都会有一个章节记录过去一年美国海警的突出表现(performance highlights)，在这一部分列明的事项，很大程度上都是美国海警的工作重点。通过总结最近五年(2013～2017财年) 美国海警预算报表，可发现固定出现的任务类型有海事执法、海事响应、海事防卫、海运系统管理、海上安全行动和国防行动。其中海事执法项目近五年来所公布的指标都是查禁的毒品价值，并且数额不断增加(如图10)，这充分说明了毒品查禁任务已经成为美国海警的工作重点之一。
数据来源：https://www.uscg.mil/Budget/Archive.aspx；由笔者进行制图
图10 近五年美国海警查禁的毒品价值变化图
海事响应项目近五年来衡量的指标是挽救的生命数量，这与搜救任务相对应，体现了美国海警执法以人为本的理念，也与美国海警《太平洋战略意图》《西半球战略》等文件对应急响应的重视有关。海事防卫所使用的指标包括: 与水运有关的经济价值、对潜在威胁进行筛查的商船数和乘客数、发布的商船水手证书数目。海运管理系统项目所公布的指标有通过五大湖和东海岸防冰水域过境的货物价值、与水运有关的经济活动价值、美国海警为移民执法在海上巡逻的英里数、通过五大湖过境的散装货物吨数。海事防卫与海运管理系统项目所公布的指标主要与商业活动有关，体现出了美国海警对保护商业活动的重视。海上安全行动和国防行动这两项内容则都与国土安全任务有关，说明国土安全任务在美国海警任务中处于重要地位。
四、对财务数据视角下的美国海岸警卫队
战略重心变动的思考
⒈美国将继续加大财政投入，打造现代化海岸警卫队
从美国海警近年来的发展规划来看，打造一支现代化的海岸警卫队成为美国海警近年来的发展方向。美国海警相关战略文件近年都非常强调安全环境的变化及其所带来的执法任务的多样化，包括美国在北极、网络安全、跨国犯罪组织等非传统安全领域所面对的威胁，这些大部分也落实到了美国的财政数据上，显示了美国海警的任务正随着时代的变化而不断更新。
同时，这也要求美国在海岸警卫队建设上给予更多支持，以推动其增加或更新执法船只、强化执法队伍建设。从财政数据来看，美国海警的财务数据中实际支出显著高于财政预算，并且2013～2016 财年两者之间的差距不断增大。此外，美国海警工资和津贴的上升也反映了美国海警待遇和受重视程度的提升。这些表明美国政府对美国海警的发展给予了充分的财政保障和经济支持，以支撑美国海警不断扩展的任务类型和未来的战略发展重点。
⒉国土安全任务将进一步成为美国海警的主要任务
自2007 年美国发布《美国海岸警卫队战略》之后，海事安全、海域治安与海上管理等与国土安全有关的任务就一直是美国海警的基本任务。由以上分析可知，在大部分财务年度中，国土安全任务预算和支出都高于传统任务，在实际支出中，2010财年至2016财年国土安全任务和传统任务之间的差距不断拉大，对国土安全任务的实际投入稳步增加。并且在近五年预算附注突出表现的六个指标中，每年都会有两个指标与国土安全任务有关，充分表明了美国对国家安全的重视程度以及美国海警在维护美国国家海洋安全中的重要地位。
⒊保护近海安全任务支出最多，毒品查禁和移民查禁正逐步被重视
在国土安全任务中，港口、水路、海岸保安任务是实际支出中占比最高的，平均占比高达38.90%，其次是毒品查禁，平均占国土安全任务实际支出的29.27%。这两项任务都是《21 世纪海上力量合作战略》中保护美国的主权和海上资源，支持自由和开放的海上航运，打击恐怖主义、跨国犯罪等职能的体现。在实际支出中，这两项任务呈现出不同的发展动态，港口、水路、海岸保安任务的支出从2014 财年之后就不断下降，而毒品查禁实际支出则从2010 财年至2017 财年整体呈现波浪式上升趋势。从财政预算可以看出， 2015 财年之后移民查禁的财政预算逐步增加，这表明美国海警的工作重点将逐步向毒品查禁和移民查禁任务上倾斜。
⒋保护商业活动是传统任务的重点，海冰和海洋生态资源任务逐步强化
在传统任务中，协助导航任务是实际支出中占比最高的，平均占比高达31.17%，这是保护商业活动任务的重要体现。海洋环境保护任务和海冰事务任务则投入最小，分别占传统任务实际支出的6.34%和4.12%。这体现出美国海警对这两项任务的执法投入少，任务量和执法压力也比较小，究其原因可能是美国海警海上现场执法任务较少，行政执法力量投入需求弱。值得关注的是，随着美国海警北极战略的实施，海冰事务的财政投资正在逐步加大。同时，在实际支出中，海洋生态资源(渔政执法)任务的实际投入在不断增加，它与协助导航的投入之间的差距也在逐渐缩小。这显示出，尽管保护海洋生态资源未在美国海警战略文件中得到特别强调，但美国海警对保护海洋生态资源重视程度在逐步增加。
⒌美国海警维护网络安全战略没有在财政数据中得到有效验证
在最近十年美国发布的重要战略规划中，网络安全战略成为最具创新意义的战略规划。然而，从本研究所搜集的财政预算及决算数据来看，目前美国海警的网络安全的重视并没有在财政数据上得到验证。这可能是由两点主要原因所致: 一方面，美国海警的财政数据分类沿用了美国法典对海警任务的分类，而维护网络安全属于近些年才逐渐引起美国政府重视的工作类型，因此对这方面的投入无法直接显现在原有的财政数据分类中；另一方面，尽管美国海警加强了对网络安全的重视，但是这仍无法成为其工作的核心任务之一，且维护网络安全不是其优势所在，因此美国海警在这方面的投入仍然较低。
五、结语
随着面临安全环境的不断变化，美国海警近年来极为重视国土安全任务的履职，并且在财政上对打击海上跨国犯罪、保护近海安全、保护商业活动、强化在北极的存在等新的战略重点上予以支持，以打造一支现代化的海上执法队伍。但与此同时，某些战略文件确定的重点任务类型未能在财政数据上得到验证，例如《美国海岸警卫队网络安全战略》《海军作战构想2010: 实施海上战略》就没有明显体现在财务数据上。从已经得到数据验证的结论来看，美国海岸警卫队有重点的财政投入、战略政策指引以及工作重点的转移给我们诸多启示，因此有必要对美国海警的发展历史、当今动态和未来趋势做更加深入的研究，以加强对美国海洋战略及其海上力量的认识。
【作者简介】作者/刘大海 连晨超 刘芳明，分别来自自然资源部第一海洋研究所、伦敦政治经济学院和北京大学国际关系学院；第一作者刘大海，1983年出生，安徽岳西人，自然资源部第一海洋研究所海洋政策研究中心副主任，副研究员，博士，研究方向为海洋战略与政策；本文来自《南海学刊》（2018年3期），参考文献略，用于学习与交流，版权归作者及出版社共同拥有。
相关阅读推荐
公众号
溪流之海洋人生
微信号▏xiliu92899
用专业精神创造价值
用人文关怀引发共鸣
您的关注就是我们前行的动力
投稿邮箱▏452218808@qq.com