林钧跃：《个人破产法》是“失信被执行人”黑名单的“终结者”吗？

源点注：本文系上月推文重发，作者林钧跃。

林钧跃教授

从社会信用体系最初设计伊始，黑名单系统就是失信惩戒机制“工具箱”中的一件利器。黑名单系统中包括5种名单，分别是黑名单、灰名单、黄名单、绿名单和红名单。当前，黑名单是利用率最高的名单，红名单次之。

长期以来，失信黑名单星星点点曾有过一些应用，但真正对失信者构成强力震慑和惩戒的是政府联合惩戒黑名单制度及其公示的黑名单，它包括黑名单编制及其公示等内容，肇始于2016年。

2016年初，由国家发改委和最高法院牵头，国务院社会信用体系建设部际联席会议44家成员单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕141号）。这份《备忘录》列出了55项惩戒措施，对失信被执行人设立金融类机构、从事民商事行为、享受优惠政策、担任重要职务等方面的限制。联合惩戒对象为最高人民法院公布的失信被执行人，包括失信自然人和组织法人。

全国信用信息共享平台为支撑此向制度而建立了失信行为联合惩戒系统，动态公示失信被执行人名单。这名单就是最早出现的联合惩戒对象“黑名单”。

对于严重失信者，政府联合惩戒黑名单公示制度的震慑力非常大，随着数十份《备忘录》的签署，联合惩戒的力度还在不断增强，迄今已让数百万失信被执行人丧失了生活便利或商业机会，并降级了消费水平。另一方面，对法院执行庭来说，黑名单制度让其执行经济裁决的能力增强，效果相当显著。

黑名单制度在我国大面积实施，在国内外都产生了巨大影响。在国内，被登上黑名单的被执行人和组织都强烈要求政府给予“修复”信用的机会。在国外，近两年来有越来越多的外国记者和学者关注我国社会信用体系运行状况，为数不少的外国人以“人权”为说词，对黑名单制度的实施给予负面评价，给予中肯评价的偏少。

当然，我们不必太过介意来自国外的负评，有些外国人从来都在诋毁中国的社会制度，不希望看到中国变富变强。一些外国人带着有色眼镜看中国，对社会信用体系无知却要瞎评论的外国人也不在少数。总之，聚焦到社会信用体系建立起的制度方法来看，黑名单公示制度和居民诚信分（非金融类的个人信用评分）是受到外国人怀疑和攻击最多的两项。

且不论黑名单制度的功与过，政府应该对联合惩戒黑名单这一工具的效用加深认识和评价，做到“心里有数”。

当前，最需要回答的问题有：

一是黑名单制度运用该有什么限制或限度？

二是黑名单制度应该长期使用下去吗？

三是有没有更好的替代工具？

依笔者之见，失信惩戒机制是社会信用体系的核心组成部分，黑名单制度又是失信惩戒机制中的“核心部件”。在社会信用体系运行初期，黑名单制度简单易用，应用效果显著。但是，其中的黑名单公示制度应该随着我国破产法体系的构建完成而逐渐走向“消亡”。

当然，黑名单系统会得到永久性使用，特别是其中的灰名单和黄名单，更将在社会治理制度创新环境下和政府信用监管升级中凸显出重要性，是社会信用体系下一阶段建设工作需要使用的重要工具。红名单则会在社会道德和商业伦理重塑过程中长期发挥作用。

《个人破产法》有无可能成为黑名单制度的“终结者”？不是没有这种可能性，但不一定是完全彻底的终结。应该说，《个人破产法》立法必能终结的是“‘失信被执行人’黑名单公示制度”。

比较依据《备忘录》采取的失信惩戒方式，以《个人破产法》替代之会有诸多好处的，总结其主要优点有如下6条：

一是针对“失信被执行人”的绝大部分联合惩戒措施都可以写进法律，成为《个人破产法》中的执行条款，例如限制高消费和追寻藏匿资产等等。

二是《个人破产法》中不仅有惩罚条款，也赋予破产个人以人权保护，特别是其生存权保障。例如不将被执行人驱离其唯一的住房，允许被执行人拥有必要的交通通勤工具以供寻求和保持就业等等。用美国《联邦破产法》的立法解释来说，就是“债务人私人在法院申请破产的目的，是保护其一部分维持其基本体面生活条件的私人财产的豁免，不被他（她）的债主全部用于抵债目的而强行收回或没收。在破产个人开始有能力偿还债务之后，将按照法院裁决的偿债顺序逐步还债。”很明显，《个人破产法》以法律形式占领了道德制高点。

三是一旦失信被执行人进入到破产保护状态，不再允许胜诉方/债权人及其委托的商账催收机构再行骚扰之，阻断了原被告双方的直接接触，由司法部门或指定的政府部门承担保障双方权利的唯一桥梁的作用。这种做法能缓解社会矛盾，减少因暴力催讨行为导致的刑事犯罪，以及减少债务人自杀案件。

四是依《个人破产法》对破产个人进行惩戒和人权保护方式有发达国家的先例可循，不似《备忘录》那样易被误解和易受攻击。

五是有利于提升法院的服务意识，在执行庭建立起长期有序执行的制度和操作程序，更有利于提升执行效果。

六是有利于改造破产个人，无论是在其生活习惯方面，还是增强其劳动意识方面。关于这一点，从外国的执法实践可以看出，多国建立起有效的社区法律援助系统，以及破产个人的职介和劳动监督机制。

笔者在2003年初出版的《社会信用体系原理》一书中，曾介绍了诸多美国信用或征信类法律，其中就包括《联邦破产法》。当然，世界上还有多个发达国家立有个人破产相关法律。例如，英国国会于1986年就其破产法第二部分专门规定了个人破产申请程序。澳大利亚国会于1966年颁布实施《个人破产法》。德国的破产法规定了信用消费债务人的破产程序。而且，多国的《个人破产法》立法时间早于《企业破产法》的。

所谓个人破产，依据美国《联邦破产法》，如果债务人在客观上无力偿还信贷或债务时，包括因发生意外、失业、不幸事件、投资失败、消费过度等情况时，可以向法院申请破产保护。《社会信用体系原理》一书援引的美国法律为《联邦破产法（Bankruptcy Act）》、《1978破产改革法（Bankruptcy Reform Act of 1978）》和《1999破产改革法》。那时，当个人进入破产保护状态之后，任何高消费都会受到限制，却不致使其自身的生活没有保障，降低到社会救济线以下，使他（她）更加无力偿还债务。

美国的《联邦破产法》规定，一旦债务人申请了破产保护，被法院认定为破产个人，债主就不得要求拍卖债务人的主要住房、汽车、基本家具和部分珠宝，因为法律保护公民享有基本体面生存的条件，以及继续工作的能力。法律将私人汽车列入豁免的范围，是认为汽车是债务人继续工作或寻找工作的必要工具。在另一方面，在债务人向法院提出了破产申请之后，提供消费信贷和其它形式融资的金融机构还不得再向其催讨欠款，大件耐用消费品分期付款商家也不得收回其赊销出去的商品。

当然，破产个人仍负有偿债责任和义务，只是得到延缓偿债时间方面的宽限。美国的《联邦破产法》规定，必须在扣除了债务人的基本生活费（按照当年报税用1040表的规定）、赡养费、子女抚养费之后，并交纳了个人所得税，余下的收入部分应用于偿还债务。

对比我国的情况，美国的《联邦破产法》主要覆盖消费信用领域，无力偿还消费信贷、信用卡欠款和赊购商品分期付款等情况。不似我国还有严重的P2P套路贷问题。

当我国立法机关需要制定《个人破产法》时，可以考虑我国社会的特殊情况，例如法院有权冻结被执行人的唯一住宅产权，收缴产权证，不允许拍卖偿债，以示保护原被告双方的权利，特别是赋予破产个人基本人权保障。再如，就我国当前所处的经济发展阶段，汽车（包括中高档摩托车）和珠宝首饰都会被认为是“高消费类的奢侈品”，法律处置方法应该不同。

曹思源先生，中国著名法学家、宪法学者

在提及推动《个人破产法》立法时，不由得让我忆起了曹思源先生。大约是在2002年初夏，一次笔者去北京大学光华管理学院找“秦靳门”办事，偶遇在学院里任教的曹思源先生。曹先生因推动《中华人民共和国企业破产法》的立法而得“曹破产”美誉绰号，他是一位对我国经济体制改革和市场经济规则建设立大功者。

那时，笔者正在编写《社会信用体系原理》，书中撰有介绍美国《联邦破产法》和《公平债务催收作业法》的内容，于是请教曹先生对企业破产后处罚债务人的问题。交谈中，曹先生提及他认为我国也该立《个人破产法》，而且他已经提出了相关建议。斯人已逝，他的功绩却不该被后人遗忘，曹先生是我所知国内最早提倡《个人破产法》立法的法律专家。

返回到“终结者”说法，笔者认为《个人破产法》将会终结联合惩戒“失信被执行人”黑名单公示制度，起码会终结“失信被执行人”黑名单中主要大类的公示。但是，企业失信责任人类和政务失信类黑名单公示制度不能被《企业破产法》和《个人破产法》所终结。

尽管如此，不可否认的是，《个人破产法》立法将消除黑名单制度中“最敏感”问题，推动黑名单制度建设工作朝着更道德、更健康的方向发展。

与《个人破产法》相关的“信用修复”问题似乎也该提及，笔者呼吁为信用修复设置两类处置办法：

一是对2019年之前被黑名单公示的“失信被执行人”予以一定程度的宽容，允许他们在一个设定的截止日期前清偿。一旦他们在规定的时间期限内偿还了欠债的本利和罚款，可将他们立即从黑名单或其他政府记录上完全删除。

二是对于2019年之后出现的“失信被执行人”，即使他们清偿了债务，也要自清偿之日起被公示或记录五年，受到《备忘录》的限制期应与《征信业管理条例》相一致。

一旦《个人破产法》完成立法，政府就不必再考虑设置和举办信用修复培训之类的“解套”问题了。

总之，《个人破产法》对我国社会信用体系建设是重要的法律支撑，对提升我国的法治水平和社会治理水平意义重大，还能减少外国人对社会信用体系的负面看法和阻挡恶意攻击。我国的立法机关有必要提升《个人破产法》的立法规划级别，尽快启动立法工作，构筑我国完整的破产制度体系。

附上联合奖惩备忘录发布情况：

联合奖惩合作备忘录（3个）
序号	时间	文号	文件	联合部委	备注
1	2017年5月4日	发改财金〔2017〕844号	关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录	17家
2	2018年1月25日	发改财金〔2018〕176号	关于对出入境检验检疫企业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录	40家
3	2018年2月11日	发改财金〔2018〕331号	关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录	42家
联合激励备忘录（5个）
序号	时间	文号	文件	联合部委	备注
1	2016年7月8日	发改财金〔2016〕1467号	关于对纳税信用A级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录	29家
2	2016年9月19日	发改财金〔2016〕2012号	关于实施优秀青年志愿者守信联合激励加快推进青年信用体系建设的行动计划	51家
3	2016年10月19日	发改财金〔2016〕2190号	关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录	40家
4	2017年12月25日	发改财金〔2017〕2219号	关于对安全生产领域守信生产经营单位及其有关人员开展联合激励的合作备忘录	26家
5	2018年2月28日	发改财金〔2018〕377号	关于对交通运输工程建设领域守信典型企业实施联合激励的合作备忘录	39家
联合惩戒备忘录（36个）
序号	时间	文号	文件	联合部委	备注
1	2014年12月30日	发改财金〔2014〕3062号	关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2014版）	30家	旧版
2	2015年9月14日	发改财金〔2015〕2045号	失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录	38家
3	2015年12月24日	发改财金〔2015〕3062号	关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的备忘录	22家
4	2016年1月20日	发改财金〔2016〕141号	关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录	44家
5	2016年5月9日	发改财金〔2016〕1001号	关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录	18家
6	2016年7月20日	发改财金〔2016〕1580号	关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录	31家
7	2016年8月30日	法〔2016〕285号	关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒	9家
8	2016年9月13日	发改财金〔2016〕1962号	关于对食品药品生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录	28家
9	2016年10月20日	发改财金〔2016〕2202号	关于对严重质量违法失信行为当事人实施联合惩戒的合作备忘录	26家
10	2016年11月10日	发改财金〔2016〕2370号	关于对电子商务及分享经济领域炒信行为相关失信主体实施联合惩戒行动计划	8家
11	2016年12月14日	发改财金〔2016〕2641号	关于对财政性资金管理使用领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	28家
12	2016年12月30日	发改财金〔2016〕2796号	关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录	27家	旧版
13	2016年12月30日	发改财金〔2016〕2798号	关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录（2016版）	34家	新版
14	2017年2月9日	发改财金〔2017〕274号	关于对严重违法失信超限超载运输车辆相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	36家
15	2017年2月23日	发改财金〔2017〕346号	关于对农资领域严重失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录	29家
16	2017年3月9日	发改财金〔2017〕454号	关于对涉金融严重失信人实施联合惩戒的合作备忘录	21家
17	2017年3月14日	发改财金〔2017〕427号	关于对海关失信企业实施联合惩戒的合作备忘录	33家
18	2017年5月16日	发改财金〔2017〕946号	关于对电力行业严重违法失信市场主体及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录	17家
19	2017年6月21日	发改经体〔2017〕1164号	关于对盐业行业生产经营严重失信者开展联合惩戒的合作备忘录	27家
20	2017年6月23日	发改财金〔2017〕1206号	关于对房地产领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	31家
21	2017年8月2日	发改财金〔2017〕1455号	关于对石油天然气行业严重违法失信主体实施联合惩戒的合作备忘录	20家
22	2017年8月24日	发改财金〔2017〕1553号	关于对运输物流行业严重违法失信市场主体及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录	20家
23	2017年8月28日	发改财金〔2017〕1579号	关于对保险领域违法失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	31家
24	2017年10月31日	发改外资〔2017〕1894号	关于对对外经济合作领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录	28家
25	2017年11月9日	发改财金〔2017〕1943号	关于对国内贸易流通领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录	30级
26	2017年11月29日	发改财金〔2017〕2058号	关于对严重拖欠农民工工资用人单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录	30家
27	2018年2月26日	发改财金〔2018〕342号	关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录	31家
28	2018年3月7日	发改财金〔2018〕277号	关于对家政服务领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	28家
29	2018年3月21日	发改财金〔2018〕457号	关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录	24家
30	2018年5月18日	发改财金〔2018〕737号	关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	26家
31	2018年9月25日	发改财金〔2018〕1399号	关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录	28家
32	2018年11月5日	发改财金〔2018〕1600号	关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	41家
33	2018年11月20日	发改财金〔2018〕1614号	关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录	29家
34	2018年11月21日	发改财金〔2018〕1702号	关于对知识产权（专利）领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录	38家
35	2018年11月22日	发改财金〔2018〕1704号	关于对社会保险领域严重失信企业及其有关人员实施联合惩戒的合作备忘录	28家
36	2018年12月1日	发改财金〔2018〕1777号	关于对会计领域违法失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录	22家
37	2018年12月17日	发改财金〔2018〕1862号	关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录（修订版）	44家	新版
38	2018年12月29日	发改财金〔2018〕1933号	关于对文化市场领域严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录	17家

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