中国社会信用体系建设40年

源点注：本文转自2018年第11期《社会治理》杂志，作者：孙金阳，中央党校（国家行政学院）进修二部主任科员，北京师范大学社会发展与公共政策学院2016级博士研究生；龚维斌，中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部主任、教授。

摘要：改革开放以来，我国社会信用体系建设经历了从无到有、从单一到系统的巨大转变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会信用体系建设，将“提高全社会的诚信意识和信用水平”确立为建设目标，着力全面部署了政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信的建设任务。本文从我国社会信用体系建设的历史沿革与重要实践着手，梳理总结我国社会信用体系建设的主要特点与经验，并从继续推进信用联合奖惩机制、强化信用文化和行为习惯、鼓励地方先行先试、加强社会信用研究和重视新业态领域等五个方面提出了新时代我国社会信用体系建设的重点工作。

关键词：社会信用；信用体系建设；改革开放40年

引言

“信”在我国有着极为深厚的历史渊源，是中华民族传统文化的重要根基之一。尾生抱柱和徙木立信等历史典故在我国世代相传，突出反映了人们对美好德行的推崇和公平正义的追求。

在“信”的具体语境中，有两个重要的概念：一是“诚信”，主要出现在道德规范领域，强调内心、语言和行为的高度统一；二是“信用”，主要出现在社会关系领域，强调规则、责任和行为的高度统一。

在国家治理领域，社会信用体系是最为重要的方法之一，不仅在降低交易成本、维护市场秩序和优化市场资源配置等方面发挥了重要作用，而且有效促进了社会公平正义和良好道德风尚。

“信用是社会演进和自我规范的产物。”党的十六届三中全会将“形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”确立为我国社会信用体系建设的最初指导思想。

改革开放40年来，我们党积极进行中国特色社会主义伟大实践，为政府、市场和社会的良性互动奠定坚实基础，努力探索出一条适应现代国家治理的社会信用体系建设之路。

01

我国社会信用体系建设的历史沿革与重要实践

马克思指出，物质生活的生产方式始终制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。在中国传统社会里，人们往往固定居住在某一地点（例如家乡或者工作地），有着相对稳定的交往对象和范围。在彼此熟识的情况下，曾经的交往和交换行为所产生的记忆、预警功能基本可以满足人们达成公平公正的商品交换和社会交流的需要。

社会信用带有较强的主观性色彩，是以彼此交往或者他人口口相传的具体事项印象为基础。在这一阶段，违反约定的风险很低，所涉及的金钱、商品和事项等都相对有限，一般被认为是信用发展的初级阶段。

新中国成立之后，在计划经济时期，社会信用表现为以公有制经济为基础的高度的政府信用。个人交往是以单位介绍信为担保，生产关系是以计划和指标为分配交换指令。这是我国社会信用建设的一个比较特殊的时期，这样的制度设计虽然有助于在人力、物力、财力极度匮乏的情况下集中力量建设和发展，不过同时也严重限制了社会的创造力和活力。

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和经济社会的不断发展，国家、社会和个人对社会信用体系的规模和功能不断提出更高的要求。党的十六大、十六届三中全会明确了社会信用体系建设的方向和目标。我国“十一五”规划提出，以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系。

2007年召开的全国金融工作会议进一步提出以信贷征信体系建设为重点，全面推进社会信用体系建设，加快建立与我国经济社会发展水平相适应的社会信用体系基本框架和运行机制。这一阶段，我国的社会信用体系建设主要以“统筹规划、分类指导，政府推动、培育市场，完善法规、严格监管，有序开放、维护安全”为基本原则，结合我国当时的实际情况，有计划、分步骤地推进社会信用体系建设工作稳步开展。

党的十八大之后，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会信用体系建设，对社会信用体系建设作出了一系列重要论述，深刻揭示了社会信用体系建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，全面部署了政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信的建设任务，开拓了中国传统社会治理向现代社会治理转变的新境界。

2014年，国务院印发我国首个《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，纲要明确指出“社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分”，并将“提高全社会的诚信意识和信用水平”确立为社会信用体系建设的目标。

目前，我国社会信用体系建设的法律监管框架逐步建立、基础设施建设日趋完善、行业发展初具规模，已经进入良性发展的快车道（见表1)。

02

改革开放40年我国社会信用体系建设的主要特点与经验

在我国，社会信用体系是由国家作为社会信用建设主体，通过相关政策法规的制定和相关机构的建立，综合运用各种组织机构和制约方式，对社会中的诚信行为进行激励与褒扬、对失信行为进行制约和惩戒、对诚信文化进行宣传和倡导，并在教育、医疗、文化、就业、社会保障、社会救助和社会危机等众多领域中广泛应用。这种体系建设是以政府为主导的、整体性的、深刻的社会变革，它的实践与发展是顺应时代和社会的要求而变化更新的，认真总结可以发现具有如下主要特点与经验。

(一）尊重社会信用体系建设的客观要求和发展规律

社会信用内容是随着人类社会的进步和发展而不断延展的。从隐性的道德约束扩大到显性的制度规则，从简单的商品交换、人际交往关系扩大到复杂的信贷金融、社会文化领域，社会信用在逐渐形成独特的综合体系的同时也逐渐显现出比较显著的客观规律和特征：

一方面是积淀已久的客观性、动态性、发展性、实践性、功能性、关联性和曰常性等；

另一方面是适应新时代需求的互动性、共享性、网络性、服务性、多样性、系统性、时代性、制度性、导向性、权威性、公平性、创新性等，甚至还衍生出了诸如隐私保护与安全性等保障性要求。

我国的社会信用体系建设注重多领域齐头并进，在深刻认识当前经济社会发展需要的同时，尊重信用建设本身的客观要求和发展规律，不断进行制度创新、实践创新和理论创新，注重发挥其在社会活动中资源配置的基础设施作用。

(二）重视社会信用体系建设的系统规划和基础构建

“信用信息数据不是一个新鲜事物，但长期以来处于‘三化’状态，即碎片化、孤岛化、烟囱化。有的是有信息但没有准确记录，有的是有记录没有有效归集，有的是有归集但难以共享。各地、各部门信用信息系统采集、处理、加工均自成体系，数据交换困难，业务协同无从谈起。”

为打破“信息孤岛”、提升行政效能、促进业务协同，我国已经确立了一些有效的工作机制，包括联合奖惩机制、信息共享机制、信息公示机制、市场化征信机制、信用承诺机制、信用修复机制、行业监管机制和第三方监管机制等，初步搭建了社会信用标准体系和运行机制。

“公共信用信息归集数据量突破132亿条。全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团都建立了信用信息共享平台，省级平台实现全覆盖。地级以上城市都建立了信用信息共享平台的地方包括：江苏、湖北、福建、广东、贵州、陕西、山东、浙江、辽宁、湖南。目前，平台信用信息归集量逾132亿条，已联通44个部门、所有省区市和51家市场机构，并与国家人口库建立了信息核查与叠加机制，完善了自然人基础数据。”

正在建设的国家数据共享交换平台，将形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统。我国信用体系建设已经进入到全面发力、全面渗透、全面提升、组合推动的新阶段。

(三）坚持在党的领导下整体设计、全面推进

现代社会信用体系建设是由多种行业信用体系组成的复合系统，不仅需要国家层面的顶层设计和统筹协调，而且将是一项长期的、重大的、不断更新迭代的社会工程。党的十九大报告从多种维度、不同角度屡屡提及“公信力、诚信和信用”内容：

在政务信用方面，提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”；

在诚信文化方面，要求“坚持正确舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力”；

在社会诚信方面，“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”；

在商务诚信方面，“提高污染排放标准，强化排污者责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度”。

这些要求和重要提法为信用体系建设提供了根本遵循。

(四）坚持运用法治方式推进社会信用体系建设

现代文明治理的底线是法治。全面依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力的必然选择，是我国社会治理的基本经验和根本保证。

随着我国社会信用体系建设不断深入推进，国家发展改革委、人民银行会同有关部门已签署了28个信用联合奖惩合作备忘录，制定了100多项联合奖惩措施，建立起“发起-响应-反馈”机制，初步构建了以信用为核心的新型监管机制，为经济社会健康可持续发展奠定了坚实的基础。

《信用法》《公共信用信息管理条例》《统一社会信用代码管理办法》已形成专家建议稿初稿，正在广泛征求意见。

国家发展改革委、人民银行于2017年10月30日联合印发关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》，作为信用建设的重要文件，把信用联合奖惩机制建设推向深入，必将为信用立法提供更多的实践依据。

经过多年努力，我国不断完善相关法律法规和制定各类标准体系，在信用立法进程中取得了一定的实质性进展，有效提升了我国良法善治的新境界。

(五）发挥科技优势助力社会信用体系建设

近年来，以信息化为代表的现代科学技术迅猛发展。党的十八大以来，我国借助信息化平台、大数据技术等现代技术手段打造社会信用体系的基础，“整合企业及社会资源开发信用应用产品，在信用服务的过程中沉淀更多信用信息并利用自身不断累积的信息资源以获取更多外部信用信息。”

在信用服务的过程中，我国还十分重视信用评估模型研究，让数据不仅具有汇总和累加功能，而且具备一定的分析处理和画像功能，从而使得社会信用数据共享更加便捷、分析结果更加可信。

03

新时代我国社会信用体系建设的思考

我国的社会信用体系建设综合运用了经济、法律、道德、科技和行政等多种手段进行加强和创新，有效推动政府职能发生深刻转变，通过完善失信被执行人信用监督和信用惩戒机制化解执行难问题，并在金融、医药卫生、劳动关系、环境保护等领域取得重大进展。

但是，我国社会信用体系建设仍然任重道远，当前和今后一个时期需要重点加强以下几个方面的工作。

(一）推进联合奖惩机制，充分发挥激励和约束作用

目前，我国的社会信用管理机制仍具有比较明显的地域性和条块性特点。虽然已经从国家层面的签署联合奖惩备忘录，正在会签和征求意见的相关文件也近70个，但是各地要结合各自实际拓展联合奖惩范围的工作仍旧任重道远。

不过，只有建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制才能充分运用信用激励和约束手段，推动信用信息公开和共享，有效解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题。

在推进信用联合奖惩机制的过程中，要注意加大对诚实守信主体激励和对严重失信主体惩戒力度，构建褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚，以达到运用法治手段解决道德领域突出问题的任务目标。

(二）强化行为习惯，全面树立责任和规则意识

社会信用体系是一种由全体社会成员共建共享的治理机制。在社会信用体系中，政府、市场和社会每个主体都具有对立统一的双重角色属性：既是参与者也是改革者，既是贡献者也是受益者，既是监督者也是被监督者，既是实践者也是反思者，既是展现者也是学习者，需要大家共同参与、相互成就。

要注重规范和发挥行业协会和商会在信用建设中的作用，更要提高全社会诚信意识和信用水平，广泛形成守信光荣、失信可耻的浓厚氛围，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识，激励人们向上向善，使诚实守信成为全民的自觉行为规范，实现社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设等的全面建设。

(三）鼓励地方先行先试，继续推进试点示范工作

地方先行先试是促进改革创新的不竭动力，是鼓励主动作为、积极探索的重要方式。自2017年以来，43个城市先后启动了社会信用体系建设示范创建活动，不仅实现了社会信用体系建设在城市落地生根，更将先进经验和做法在全国范围内成功推广。

在未来的发展中，社会信用体系建设要继续依靠地方政府在重点难点问题上率先突破，重视创新探索和实施评价，充分发挥政府、市场和社会三方的主动性和创造性，让每个环节都更加便捷、高效、可信地实现，促进经济社会整体运行效率的大幅提高。

(四）加强社会信用研究，完善信用监测的预警与评价机制

我国学者对社会信用体系的研究起步较晚，大约始于20世纪90年代，主要集中在政府诚信、企业诚信、社会诚信、司法公信等领域。虽然经过多年的积累已经形成了大量研究成果并涵盖多种学科，但是目前仍然缺乏足够充分细致的基础性研究和理论框架建构，尤其在最为重要的征信领域和应用模式上并未形成具有较大影响力和说服力的理论研究。

加强社会信用研究既可以帮助我们更好地认清形势、抓住要害、破解问题，又可以在不断完善现有体系建设的同时，探索信用监测的有效预警机制与评价机制，最大限度地发挥社会信用体系在社会治理中的积极作用。

(五）重视新业态领域，充分发掘社会信用的新动能

我国社会信用体系建设极大促进了当前共享经济条件下新业态的发展，与此同时，新业态也在不断地为社会信用体系建设做出巨大的贡献。

在商品交换和服务提供环节，新业态往往更加依赖于社会信用体系作为降低双方的金融风险和控制用户不良违约行为等作为保障；

在交易交换环节，新业态所记录和积累的相关数据则可以继续充实社会信用体系的数据库，不断完善个人信用画像和个人信用评级；

在宣传使用环节，新业态可以帮助公众进一步强化社会信用体系的概念、个人守信行为习惯和个人信用管理能力。

重视新业态领域，可以充分发掘其在社会信用的新功效，从而形成健康有序的良性信用累计循环。

2003年时任浙江省委书记的习近平同志撰文明确指出了社会信用体系的重要性，即“人而无信，不知其可；企业无信，则难求发展；社会无信，则人人自危；政府无信，则权威不立”。

进入新时代，我国的社会主要矛盾已经发生深刻转变，为我国的社会治理和社会建设提出了更高目标和全新挑战。我国社会信用体系建设要更加注重找寻新坐标、发掘新动能、激发新活力，使诚信建设更好地适应新时代国家治理和人民生活的期望与要求。

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