【经济漫谈】 熊秉元：先鱼后渔 ——缩短中国大陆所得差距政策探微

【经济漫谈】熊秉元：先鱼后渔 ——缩短中国大陆所得差距政策探微

2017-02-21 熊秉元 中国政治经济学智库

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来源：经济学家茶座微信公众号

改革开放之后，中国大陆经济突飞猛进，有两个特征广为人知，也见诸许多描述和数字：经济维持高成长率，所得差距逐渐加大。针对所得分配恶化，本文提出具体的政策建议，并且评估这个政策工具和考虑相关的问题。
1.问题界定
近二十年来，中国大陆经济维持高度成长，很多区域和很多人，明显地富裕起来。然而，经济发展的列车，并不是搭载了每一个人。即使在都市区，贫富的强烈对比，往往令人心悸: 明亮雅致的麦当劳里，早餐一份15元人民币; 几公尺外的弄巷里，露天矮桌椅上，早餐一份2元人民币。两边的人数，可能相去不远。而且，有些乡镇和偏远地区，似乎在时空中静止不动（Luo & Zhu，2009；Yao，1999）。有些家庭终年从事农作，产值只有三五百元人民币。
所得差距拉大和恶化，当然有诸多后遗症。社会动乱的定时炸弹，不知道何时会引爆。当然，面对所得分配恶化，有许多广为人知的政策工具。譬如，推广国民义务教育，普遍提升国民的生产力; 从事道路、交通、电力、水利等基本建设，改善偏远地区经济活动的条件（Musgrave & Musgrave，1989）。然而，这些都是中长期措施，需要十数年才能发挥作用。
相形之下，本文将提出一种政策工具，希望能符合两种目标: 第一，直接落实到个人（家户）; 第二，消极的，避免所得分配恶化; 积极的，改善所得分配、特别是城乡差距。
2.具体做法
基本构想，是对于每个国民，发给一张含有晶片的储值卡（ID card with a chip，IDCC）。而后，设定公式，每年由政府以税收和相关资料，依据公式计算，直接储值到晶片里（譬如，每卡100元人民币）。民众持卡到店铺超市等消费，以卡扣款直到储值归零为止。店家依消费记录，再转向政府单位请款。
在基本构想的基础上，还可以作一些调整: 偏远地区和少数民族，可以依某种指数增加储值。而且，中央政府储值之外，省和地方政府可以另外考量，储值到同一张卡上（add-on）。
从财政措施的角度着眼，储值卡的做法，在性质上包含许多成分（Thurow，1974）: 退税（tax refund）、实物移转（in-kind transfer）、食物券（food stamps）和消费券（consumption voucher）。另一方面，从公司和股东的角度着眼，国家是公司，国民是股东。公司视营运获利良窳，每年定期发放股利给股东。
3.政策评估
储值卡的做法，有几点明显的好处: 首先，它不像义务教育或交通建设，需要相当长的时间才有效果; 储值卡带来的好处，立即而直接。其次，储值卡直接发给个人，每个人能直接享受到经济发展的大饼，特别是偏远地区的民众。再其次，消费会引发乘数效果，累积之后，会反映到下一年度的税收。因此，自己播下的种子，自己可以享受到果实。
此外，偏远地区的100元，是一笔小小的财富，可以购买额外的种子和猪仔羊仔鸡仔鸭仔等。这笔钱所能发挥的效果，要高于都市区同样的金额。最后，储值卡创造和诱发的消费，等于是在偏远地区凭空孕育出市场经济。消极的，可以减缓城乡差距扩大的速度; 积极的，可以缩减城乡差距的幅度。一言以蔽之，储值卡做法的精神，事先让民众有鱼吃，然后，他们才有条件学钓鱼，参与市场经济，自利利人。
除了这些具体的利益之外，还有一些间接、难以量化的效果: 每个国民（股东）一张储值卡，每年分享经济成长的果实（股利）; 一盘散沙式的草民和国家（政府）之间，建立起一种祸福与共的连结。民众对国家更有向心力，政府公共政策也更容易得到民众的回响和支持。试想，每年的春节联欢晚会，是现场直播的节目，收看的民众，以亿万计。如果在这个场合，由国家领导人宣布下一年度的储值金额，作为送给全国民众的红包，将带来多么可观的冲击！此外，储值卡上的消费记录，将是极其可贵的资料库，对社会科学的研究，对公共政策的制定，都提供宝贵的资讯。
当然，储值卡的措施，也有一些实际的困难，值得面对。第一，公式的设定，本身就容易有争议。观念上，公式是某个分子除以某个分母。分母的部分，包括经济成长率、国民所得（产值）、税收等; 分母的部分，包括总人口、乡村人口、偏远地区人口等。可以根据过去一二十年的相关资料，先模拟试算。第二，执行的部门，要横跨许多部门。而且，由中央政府制定政策，到最基层发放国民储值卡，以及商家请款作业等，都将涉及复杂的作业。政府各部门在水平和垂直方向的合作，将面临相当大的考验。
第三，储值卡的最大受益者，应该是偏远地区的民众。然而，偏远地区，人烟罕至，交通不便，没有道路交通，更没有店铺商家。因应之道，是针对偏远地区分出等级，量力而为，先发卡到稍有商业活动的区域，再逐步深入。当然，如果每人每年100元人民币，累积下来就隐含可观的商机。有些大型连锁（便利）商店,可能就愿意进军偏远地区，设点而且长期图利。
第四，储值卡发行之后，民众可能习以为常，期待每年有一定的数额。一旦面对经济起伏（景气）循环，税收减少，根据公式设算的储值金额可能变小，因而引发民怨。因应之道，可以依经济发展程度，把大陆地区分为几个等级。当财政紧缩时，对不同等级区域采取差别待遇。事实上，储值卡的做法，可以隐含一种“自动稳定”（automatic stabilizer）的机制。经济紧缩时，在偏远地区挹注资源，刚好可以刺激当地经济，有助于缩小城乡差距。
储值卡的做法，也可以考虑落日条款: 当所得分配和城乡差距，缩小到某一个范围内时，可以缩减储值卡发放的对象。这时候，针对特别偏远地区和少数民族，储值卡可以和助学贷款等结合，发挥更精细的政策功能。
4. 相关考量
国民储值卡（IDCC）的做法，可以和其他类似的做法作一比较，突显彼此之间的异同和各自的特色。
巴基斯坦经济学者穆罕默德•尤努斯（Muhammad Yunus），以广泛提供小额贷款之建议，成效卓著，得到诺贝尔和平奖。IDCC和小额贷款的共同点，是以小额金钱，就能诱发经济活动，产生连锁反应，由量变而质变。相异之处，小额贷款是由“点”做起，储值卡则是雨露均沾、全面性的做法。
此外，储值卡和消费券的异同，也值得作一对照。消费券，通常是偶尔为之（one-shot），目标是刺激经济活动，对抗景气循环。储值卡的做法，是重复而经常性（repeated game），也有刺激经济活动的作用；其最重要的目标，是针对所得分配、城乡差距下手; 希望在效率（经济活动）和平等（所得分配）两方面，能兼顾而两全其美。
在美国，食物券的做法，已经改为晶片卡（electronic benefit transfer，EBT）。EBT和IDCC很类似，最大的差别，是接受EBT的人，基本上已经在经济体系之内；EBT的主旨，是维持基本生活。IDCC的主要功能，不在于维持基本生活，而是希望使偏远地区的民众，享受经济成长的好处，并且扩充经济体系的触角，希望能纳入全体民众。
还有，国民储值卡的做法，不仅适用于中国大陆。在其他地区，如印度、巴基斯坦和非洲等地，也值得推广。对于其他国家的援助（foreign aid），如联合国对北韩，也可以要求采取国民储值卡的方式，让广大的民众直接受惠。
5.结论
调整城乡差距和改善所得分配，是人类社会面对的老问题，无论中外，都有漫长崎岖的历史。21世纪初，中国大陆所面对的问题，在规模和影响层面上，当然要胜于往昔。如果城乡差距和所得分配带来社会动荡，中国大陆固然本身受害，连带地，会直接影响附近区域，并且透过经济活动而波及其他地区。
拜现代科技（晶片、资讯处理、无线网路等）之赐，国民储值卡的做法，可以成为新的政策工具。以新的工具，在古老的文明里，对抗古老的问题，相信能发挥实质的作用，并且在财政史上揭开新页!
（原载《经济学家茶座》第61辑，内容未经编辑。熊秉元，（台湾）中国科技大学管理学院讲座教授、浙江大学永谦讲座教授）