党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央面对当前农村发展中面临的困难,抓住农村土地制度改革这个关键环节,积极探索深化农村改革的实践,形成了一系列关于深化农村土地制度改革的重要论述。全面、准确、科学地把握这些重要论述,对于推进我国农村的改革与发展,具有十分重要的意义。
一
近年来,以“分田到户”为基本形式的农地耕种状态,已经无法承载起农业现代化、农村可持续发展以及农民在政治经济社会和文化等方面的发展需求。因为农村土地过于分散与碎片化,既影响种植,更影响经营和管理,加上农村大量土地撂荒,农民候鸟般地漂流于城乡之间,造成大量的留守儿童、留守妇女和留守老人,以及农村的凋敝等问题,成为阻碍国家现代化发展的突出短板。
这种状况也引起了一些人反思。小岗村原第一书记沈浩在日记中曾写道:“按照当前形势,靠一家一户的种田是不可能有希望的,怎么办?那就需要创新,需要第二次革命,这也符合与时俱进的思想——实行股田制,户户参股,规模生产,集体经营,有限的土地创造出尽可能大的效益。由此我想,小岗村能否来一次第二次革命——实行股田制,走合作社之路,把一家一户的经营权收回,根据劳动力素质和自愿情况把全村劳力分成粮种队、蔬菜队、设施农业队、旅游队、物业队。……事实上,根据农业发展的趋势和外地成功的经验,土地经营权收回,规模生产,集体经营,收益一定会比一家一户小耕作要高,对这一点我是自信的”。(《沈浩日记》,科学出版社,2010年5月版,第92页)这在一定程度上反映了小岗村“分田到户”模式在新的形势下面临的挑战与基层村官的某种心声。
事实上,邓小平从上世纪90年代开始,对于中国农村的发展就提出过“两个飞跃”的构想。1990年3月3日,他在与当时中央负责同志的谈话中指出:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。”(《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年10月版,第355页) 1992年7月,他在审阅十四大报告稿时又指出:“我讲过,农业的改革和发展会有两个飞跃,第一个飞跃就是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制,第二个飞跃就是发展集体经济。社会主义经济以公有制为主体,农业也一样,最终要以公有制为主体。公有制不仅有国有企业那样的全民所有制,农村集体所有制也属于公有制范畴……要提高机械化程度,利用科学技术发展成果,一家一户是做不到的。特别是高科技成果的应用,有的要超过村的界线,甚至超过区的界线。仅靠双手劳动,仅是一家一户的耕作,不向集体化集约化经济发展,农业现代化的实现是不可能的。就是过一百年二百年,最终还是要走这条路。”(《邓小平年谱,中央文献出版社,2004年7月版,第1349-1350页)
邓小平的论述,既充分肯定以家庭联产承包为主的责任制的历史性意义,以及当下和未来在全国范围内继续保留它的必要性,也强调中国农业未来发展的集体化和集约化道路的必然走向,并强调未来农业的集体化和集约化道路必须基于农民的“自愿”、现代化农业生产条件的成熟和农村中管理水平的提高。实际上这就表明邓小平既反对各种急于变更家庭联产承包责任制的主张,也旗帜鲜明地维护农村集体所有制的意义,强调不能动摇对于“土地是公有的”这一基本制度的坚持。同时,邓小平的论述包含了农村土地集体所有制可以有多种实现形式的思想,即既可以体现为“家庭承包”,也可以体现为“集体化”“集约化”经营方式。党的十四大、十五大、十六大和十七大,基本都是在继承这一土地制度思想的轨道上,不断推进和探索农村改革与发展的道路。
二
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终坚持在既有改革思路所形成的改革路径上,推进深化改革的实践,更加自觉地从深化改革与坚持社会主义道路的一致性上,积极谋划农村发展的新篇章。
1.明确提出“三权分置”的新的土地改革方案,着手破解农村土地碎片化的难题。新时期改革的施策指向,不是继续固化由分田到户确定下来的土地碎片化的格局,而是如何走出这种碎片化的泥淖。破局的基本思路就是把原来的“土地所有权”与“土地承包经营权”的“两权分离”,进一步深化为“三权分置”。习近平同志在谈到这个问题时指出:“深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一,土地集体所有,集体统一经营。搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,所有权归集体,承包经营权归农户,这是我国农村改革的重大创新。现在,顺应农民保留土地承包权,流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。这将有利于更好坚持集体对土地的所有权,更好保障农户对土地的承包权,更好用活土地经营权,推进现代农业发展。” 显然,这一“三权分置”方案的创新点,主要在于顺应实践发展,设计出土地经营权的流转环节,推动农村土地通过有序流转,逐步走出土地碎片化和基于这种碎片化之上的农业生产碎片化的局面。
对于实施这种改革后,农村农业生产的可能格局与走向,习近平同志认为:“家家包地,户户务农,是农村基本经营制度的基本实现形式。家庭承包、专业大户经营,家庭承包、家庭农场经营,家庭承包、集体经营,家庭承包、合作经营,家庭承包、企业经营,是农村基本经营制度新的实现形式。说到底,要以不变应万变,以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变,来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化,推动提高农业生产集约化、专业化、组织化、社会化,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。”可见,土地“三权分置”方案是既往改革思路的深化,而不是中断或者另起炉灶,同时,也是在新的历史背景下,对于新的难题的破解。
2.明晰划出新的土地制度改革的底线,旗帜鲜明地维护土地集体所有制——农村社会主义的基础。有的人认为,从世界各国的情况看,土地产权归私有是主流,也是农业适度规模经营、农业现代化的重要基础。似乎实现土地规模经营和农业现代化,唯有土地私有化这一出路。这种见解既武断,也从根本上背离了党中央一以贯之的思想和中国的实际。国内外的历史经验表明,一旦土地私有化成为事实,土地兼并必然出现,在这一背景下,中国农村人多地少的国情必定产生出社会难以承受的大量失地农民,社会动荡与危机也将势成难免。对此,以习近平同志为核心的党中央立足于中国特色社会主义道路、理论和制度的高度自信,坚决抵制这种可能犯颠覆性错误的主张。习近平同志明确指出:“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式,农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度,就要坚持农村土地集体所有”。这里不论是关于“魂”的强调,还是关于“农村最大的制度”的强调,都表明一旦动摇和颠覆了农村土地农民集体所有这一制度,农村改革必将犯下颠覆性错误。因此,这一强调既为改革排除干扰,更为改革“压舱定向”。他还极具针对性地指出:“不管怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民的利益损害了。”这实际上为我国农村的改革划出了明晰的底线。这个底线,既关乎国家的基本制度,也关乎国家农业发展战略,尤其是国家的粮食安全,还关乎农民利益的保护等等。
3.强调“农民的地农民种是必须坚持的基本取向”,引导构建以农民为主体的新的经营方式。所谓“农民的地农民种是必须坚持的基本取向”,就是倡导创建以在地农民为主体的在地农业生产方式。从经营成本看,由在地农民经营的在地农业,是一种最为节省的农业经营方式。因为在这种经营方式下,农民是集决策、管理、劳动和享受经营成果等于一身的完整主体,还具有与“在地性”而来的天时、地利、人和等优势。熟悉在地农业所固有的自然特性、生产周期和生产环节,能够快捷地反应灾害性天气,及时应对突发而来的植保风险,最经济、合理地组织和运用不规则性的农业劳动等。这些优势,都是其他经营主体所难以比拟的。
习近平同志在强调“农民的地农民种是必须坚持的基本取向”的同时,特别指出,公司和企业租赁农地,要有严格的门槛,租赁的耕地只能种地搞农业,不能改变用途,不能搞旅游度假村、高尔夫球场、农家乐、不能盖房子搞别墅、私人会所,不能违规搞非农建设。当然,耕地也不能搞成果园,花卉园、菜地,那样的话经济效益是上去了,但保谷物、保口粮就落不到实处。特别要防止一些经营主体到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。
4.强调深化土地制度改革必须审慎稳妥推进。习近平同志指出:“创新农业经营体系,放活土地经营权,推动土地经营权有序流转,是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应,不能片面追求快和大,不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地,更不能人为垒大户。”他还指出,改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程,需要时间和条件,不可操之过急,很多问题要放在历史大进程中审视,一时看不清的不要急着去动。他强调,农村土地承包关系要保持稳定,农民的土地不要随便动。农民失去土地,如果在城镇待不住,就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史,不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上,我们要有足够的历史耐心。同时,习近平同志还告诫人们,要防止“一刀切”的简单化做法。他指出:“从各地实践看,各种经营主体,各种经营形式,各有特色、各具优势,在不同地区、不同产业、不同环节都有各自的适应性和发展空间,不能只追求一个模式,一个标准。要根据各地实际,根据不同农产品生产特点,让农民自主选择它们满意的经营形式。”甚至他还要求各地在创新农业经营体系时不能忽视了普通农户。因为,经营自家承包耕地的普通农户毕竟占大多数,这个情况在相当长时期内还难以根本改变。而且,有不少地方的农户,因自然条件限制,生产活动即使只能解决自身温饱问题,也是对国家做出贡献。总之,改革既要积极,又要稳妥,更不能一刀切。唯有历史的视野、历史的耐心与行动的理性的统一,改革才能有序的、合目的性的推进。
三
深化农村土地制度改革,属于生产关系的调整,最终目的在于释放和推动农村生产力的持续发展,从而创造农村持续繁荣和农民幸福生活的坚实基础。同时,还需要在调整生产关系的基础上,调整和更新生产力发展格局,充分激活生产力的各种要素,并促进各种要素的合理配置,以形成新的现实生产力。也只有农村新的生产力的实际形成与发展,农业、农村与农民状况得到实实在在的改善,农村土地制度改革才能得到人民的支持,农村社会主义基础才能得到夯实。所以,党中央在积极推进农村土地制度改革的同时,也及时地布局和推助农村新的生产力体系的形成与发展。这实际上是新的土地制度改革的一个战略性延伸举措。
习近平同志高度重视农村在搞好农业生产的同时,大力发展多种经营。党的十八大以来,他在推进深化农村土地制度改革的同时,高屋建瓴地立足于新的农村产业布局,明确要求各地有条件的农村,要以市场为“导航灯”,以资源禀赋为“定位器”,建构起“种养加销全产业链”,“推动一二三产业融合发展”,从而把土地制度改革与产业结构改造结合起来,全面打造我国农村发展的经济基础。
“种养加销全产业链”,主要是以延伸“全产业链”为抓手,更新农业产业观念,拓展农业产业内涵,以提高农业吸纳劳动力的能力,大幅度提升农业产业的赋值能力。“一二三产业融合发展”则具有超出农业产业内涵的意义。两者的结合,意味着只要市场有需求,又是在地资源优势之所在,农村产业就应具有发展的自由。这意味着必须彻底改变把农村仅仅理解为农民从事农业生产场域的狭隘观念。这一产业思想的拓展,与农村土地政策深化改革相配套,实际上形成了新时期农村改革发展的“组合拳”,其基本思路即是:以深化土地制度改革去促进农业的适度集约化和现代化,解放被狭小土地耕种方式束缚的农村劳动力,以新的“全产业链”思维和“一二三产业融合发展”的方式,促进农村产业的更新、扩容与增值,从而促进农民分工分业,使农村成为农民至少是相当部分的农民能够安居乐业的家园。因此,深化农村土地制度改革与建构农村新的产业结构,相辅相成,相得益彰,是新时期我国农村现代化发展的一种新的构想。
全面理解习近平同志所提出和推动的这两大事关农村发展的重要改革,是创新农村改革与发展模式的重要思想基础。深化农村土地制度改革,直接目的在于整合碎片化的土地,发展集约型的现代化农业,实现路径是“土地经营权的流转”。建构农村“种养加销全产业链”和推进“一二三产业融合发展”,既是农村产业结构的革命,更是农村社会的再造。这些都是单家独户的普通农民所无法达成的。作为一种可能,许多人呼吁借助工商资本的介入。问题是这种介入,这种土地流转在许多地方变成了把农民边缘化的过程。但是,“土地流转”还存在着另一种现实的可能,这就是催生出以在地农民为主体的其他经营方式,如由在地种植能手领衔的专业大户经营、家庭农场经营,合作社经营,当然也包括以在地农民为主体的农村集体组织经营。
当前,建立以在地农民为主体的农村集体经济组织值得探索。为此,可以在一部分条件相对成熟的地方,组建在地农民参加的农村集体经济组织,并把它作为承接土地流转的主体,全面贯彻深化农村土地制度改革和建构新的农村产业结构的要求,在农村塑造出一批引导农村发展的示范村庄。依靠这个以农民为主体的农村集体经济组织,使土地集体所有权制度得到自然而然地维护,建构起以在地农民为主体的在地农业生产方式,以更加合理、经济的利用在地资源禀赋,建构起“种养加销全产业链”,推进“一二三产业融合发展”,以合理的方式让在地农民真正共享发展的成果,从而使农业、农村与农民在一个全新的体制机制上,获得良性发展,使农村成为农民安居乐业的家园。这实际上也是时下许多坚持集体经济道路村庄,如刘庄、周家庄、兴十四村、“塘约道路”等等的实践。
需要指出的是,这里所述的基于农村新的土地改革制度和农村新的产业政策而重新组织起来的集体,与改革开放前的大多数农村集体有着许多根本不同的性质。它不是农民接受政府指令,去从事单调的粮食种植的集体,而是农民根据在地资源禀赋,对接市场需求,建构“种养加销全产业链”和“一二三产业融合发展”的新型经济集体。这种意义的集体,决不是回归老路,而是一种全新的飞跃。