红旗文稿：中国减贫经验的国际比较与启示
The following article is from 红旗文稿 Author 王 鹏
在人类文明飞速发展、科学技术日新月异的今天，贫困问题依然困扰着不少国家。新世纪伊始，189个国家便在联合国首脑会议上签署了《联合国千年宣言》，正式承诺要将全球贫困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平为标准）。十几年匆匆而过，一些国家依然饱受贫困困扰，而中国却成为世界上减贫人口最多的国家，也是率先完成联合国千年发展目标的国家，成为联合国国际开发署所认定的“减贫绩优生”。放在国际比较视野下，中国式减贫和西方过去所推行的传统减贫模式有何异同？中国的减贫经验对自身乃至国际社会能够提供哪些有益的借鉴和启示？
一、西方传统减贫模式的局限与反思
贫困不是新问题，而是与人类社会相伴生。二战后，国际社会普遍认识到贫困绝不仅仅是经济问题，而是事关人权、安全、和平的关键要素，因而摆脱贫困也被认为是国家对其人民所必须承担的、无可推卸的基本责任。在全球层面，国际社会普遍认为，发达国家有责任为发展中国家减贫提供必要的物质援助和经验参照。当“减贫”同时成为“国家责任”与“国际责任”的时候，这项伟大的事业不仅催生出一大批国际组织、机构，还促成了“发展经济学”这门经济学的诞生，因为只有经济实现了持续健康发展，贫困也才有可能得到消除。
在实践层面，联合国开发计划署（简称UNDP）作为联合国下属机构，自1965年成立以来便成为全球最大、最权威的多边无偿援助机构。作为联合国从事全球计划发展的网络平台，联合国开发计划署倡导变革，并为170多个合作国家提供知识、经验和资源，帮助人们创造更加美好的生活。
在理论层面，发展经济学则是20世纪40年代后期在西方国家逐步形成的一门经济学分支学科，主要研究经济发展规律、经济发展与社会发展的相互关系以及以经济发展为基础的社会发展规律等，旨在帮助落后的农业国家或发展中国家实现工业化，从而摆脱贫困、走向富裕。在联合国开发计划署、世界银行、国际货币基金组织等机构的长期支持、引领和资助下，发展经济学已成为当代经济学领域中的“显学”。
在早期的国际减贫实践与发展经济学理论探索过程中，最开始人们通过直观地观察贫困问题而将之归因于落后的“产业结构”。当时人们普遍认为，发达国家之所以能够享有较高的劳动生产率水平，是因为他们有当时先进的资本密集型大工业；相比之下，以农业或自然资源产业为主的发展中国家，劳动生产率水平则低下。而这种落后的产业结构又是由于发展中国家所存在的诸多结构刚性所造成的，譬如该国历史文化等因素造成的居民低储蓄率，或因为对价格信号不敏感而导致的市场失灵等。沿着这条思路，人们自然地得出推论：发展中国家要想彻底摆脱贫困，赶超发达国家，就必须依靠政府克服市场失灵，直接动员资源、配置资源，以发展现代化大产业。
其实，这种发展模式在理论化之前便以不同的形式在世界多国进行实验，包括“优先发展重工业”的苏联模式，以及二战后在拉美、非洲、南亚国家所推广的“进口替代战略”等。他们都主要通过政府的直接干预来集中人力、配置资源，以发展本国的现代化先进产业，从而实现替代进口产品的目标。然而，除了苏联等极少数个案外，数十年的“进口替代”实践，并没有让大多数这类国家发展起来、摆脱贫困。这种发展战略实施初期，尚有五至十年的由投资拉动的快速经济增长；可一旦他们将先进产业建立起来后，整个国家却往往陷入停滞，甚至危机频发，从而导致与发达国家间的差距不仅没有缩小，反而不断拉大。
传统结构主义思维下的“进口替代”频频受阻，迫使人们在20世纪70年代末开始反思，于是另一种发展——减贫政策开始出现。历史的钟摆仿佛滑向另一个极端，即从过去依赖政府实施减贫战略直接转向将政府干预视为产生贫困的源头。这一思潮认为，发展中国家与发达国家差距不断加大的原因是：发展中国家政府干预过多，从而造成政府失灵，使市场作用未能充分发挥。他们以经验数据来论证：发达国家政府干预较少，市场作用发挥较充分，而战后大多数发展中国家的政府干预较多，所以与发达国家的差距不断加大。他们强调，政府主导发展、干预市场不仅会导致资源错配、市场失灵，还会导致寻租和腐败以及随之而来的效率低下及社会分配不公，从而既在国际层面拉大发展中国家与发达国家的差距，又在国内层面拉开不同人群间的收入与财富分配鸿沟。
在上述思路下，20世纪80年代末，以抑制政府干预为宏旨的“华盛顿共识”开始兴盛，并随着西方对“冷战”的胜利而成为全球主流范式。在少数西方国家及国际组织的大力推动下，一场经济革命在众多发展中国家悄然上演：“休克疗法”、急速市场化、全盘自由化、激进私有化、全面消除政府干预、削减政府开支、取消公共服务等措施相继推出。然而遗憾的是，在20世纪八九十年代，发展中国家的平均经济增长率甚至要低于六七十年代，发生危机的频率也更高。所以对他们而言，“华盛顿共识”并非灵丹妙药，没能帮助他们实现发展、脱贫致富。
二、中国减贫实践的启示
改革开放是决定当代中国命运的关键一招，是中国经济社会发展的活力之源，也为中国减贫事业提供了强大动力。中国通过改革开放和实施大规模扶贫开发，走出了一条中国特色的减贫道路，使７亿多农村人口摆脱贫困，占全球减贫人口的70％以上，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。党的十八大以来，现行标准下的农村贫困人口累计减少6853万，年均减贫1370万人，比前几轮扶贫规划年均减贫规模翻一番，打破了以往新标准实施后减贫人数逐年递减的格局。贫困县减少153个，解决区域性整体贫困取得突破性进展。到2018年底，我国现行标准下的农村贫困人口减少85%以上，贫困村退出80%左右，贫困县摘帽50%左右，向实现脱贫攻坚目标迈出坚实步伐。中国的减贫实践充分体现了中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义制度优势。
1.坚持实事求是的原则。“实事求是”意味着不唯上、不唯书、不唯师，只唯实。一切从实际情况出发，而不是对所谓的权威理念盲目跟从。
中国的减贫实践注重从中国的传统和实际出发，把生存权作为最基本的人权，采取恰当的政策措施。几千年来，中国都有着“以人为本”的治理传统。我们把生存权当作最基本的人权，而以保障生存、改善民生为指针的减贫事业自然成为中国人权事业最核心、最重要的组成部分。在中国共产党人看来，贫困，尤其是赤贫，不仅无法保障人之所以为“人”的基本尊严和基本权利，而且会让整个中华民族无法自立于世界民族之林。上述认知，在最近十多年来，正赢得全世界越来越多国家的追随和效仿。包括西方发达国家在内，在今天探讨人权问题时也开始承认：贫困问题不仅是对人类基本人权的侵犯，而且还滋生了许多社会和国际问题，诸如仇恨、冲突、非法移民、恐怖主义等。他们逐渐开始认识到，不切实改善各国低收入群体的日常生活水平，不仅无法保障人权主体，而且在贫富差距不断加大、阶层不断固化的背景下，他们曾一度引以为荣的“民主制度”、“投票选举”、“程序正义”等也会被汹汹而起的民粹浪潮滥用、裹挟，甚至彻底颠覆。
2.正确地处理政府与市场、公有与私有之间的关系。回顾改革开放以来中国的经济奇迹，一条鲜明的经验就是，中国一方面利用市场经济这只“看不见的手”，充分发挥市场的调节作用，同时又倾力打造积极有为的政府，并用这只“有形之手”实时纠偏，以弥补市场机制的不足。一句话，中国既不一味依赖政府而排斥市场，也不盲目迷信市场、排斥政府，而是将两者有机结合起来，从而产生了“1+1>2”的效果。
像中国这样短时间内实现大规模经济跃迁的案例，显然是无法被西方所流行的主流经济学理论所解释的。因为中国既没有教条地执行“进口替代”战略，也没有跟在“华盛顿共识”身后亦步亦趋。对前者，中国可以说是“反其道而行之”，充分发挥比较优势，发展规模小的、传统的、技术落后但能出口的服装、制鞋、电子加工等劳动密集型产业积累资金，并在此基础上不断提升科技水平。对后者，中国政府在整个改革开放的进程中不仅从未如“华盛顿共识”所期望的那样“缺席”、“退出”，反而发挥着不可或缺的顶层设计、总揽全局的关键作用。
中国不认为国有企业和民营企业就必然水火不容。恰恰相反，国有企业、民营企业在中国共产党的领导和关怀下，在各自所擅长、侧重的领域发挥专长、蓬勃发展，并在社会主义市场经济中实现高水平的公私相济、协同作战，共同为经济发展、人民脱贫致富贡献力量，服务于实现中华民族伟大复兴的总目标。这种经济模式使中国政府在推动减贫行动时，既能利用市场机制进行资源配置，以获得高效率，又能够借助社会主义经济体制的宏观规划能力和调节能力，进行顶层设计，有效管控市场风险，实现国民经济持续平稳快速发展。
3.实施精准扶贫与精准脱贫。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”理念，他强调：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”随之，中共中央、国务院先后印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，并出台《建立精准扶贫工作机制实施方案》、《扶贫开发建档立卡工作方案》，从而将“精准扶贫”从战略理念向顶层设计、总体布局和工作机制层层推进，并在全国范围全面开展。从此，“精准扶贫”逐渐成为中国共产党和中国政府减贫发展工作的指导思想，对中国的减贫工作以及国际发展援助等行为都产生深远影响。
2015年1月，习近平总书记在云南考察时进一步指出：“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。”2015年6月，习近平总书记在贵州考察期间明确提出了六个精准的要求，即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。在2015年10月16日的“减贫与发展高层论坛”主旨演讲中，习近平总书记将精准扶贫作为中国扶贫的基本方略和主要抓手。
精准扶贫的特色就是找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。在这一战略的指引下，中国共产党和政府充分发挥中国特色社会主义制度的优势，构建了省市县乡村五级体系，打造出“齐心协力抓扶贫，层层落实责任制”的治理格局。
相对于过去低效率的“粗放扶贫”，“精准扶贫”针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。就扶贫对象而言，在传统扶贫模式下，的确存在不同程度的“滥竽充数”、“冒领国家资金”的情况，也就是那些并不十分贫困，相对并不那么需要国家扶持的人和地区，冒领了宝贵的国家资源，从而使那些真正陷于贫困、亟待帮扶的对象无资源可用。而在“精准扶贫”模式下，谁贫困谁被扶持，从而确保好钢用在刀刃上，资源投放到真正需要它的人。
（作者：王鹏，中国人民大学重阳金融研究院）
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