张震：中国宪法的环境观及其规范表达

〔作者简介〕张震，西南政法大学行政法学院教授，法学博士。

〔文章来源〕《中国法学》2018年第4期。

摘要：环境问题倒逼环境治理。面对环境保护及生态文明建设，应细致地剖析在宪法现象的逻辑结构中处于核心地位的宪法规范之环境条款本身，并围绕环境规范以及入宪等背景知识提炼出特定的宪法环境观，进而以环境观来诠释环境规范，最终实践于围绕环境规范与环境保护及治理制度的宪法关系。作为核心概念的宪法环境观表达了宪法对国家、人与环境关系的最基本、最核心的看法。既包括结构环境观，也包括规范环境观。在当下，环境治理的概念可以很好契合特定的“宪法环境现象的逻辑结构”。既包括宪法对环境治理的内部规制，也包括外部规制。但环境治理的法治化必须打破部门法的藩篱，构建以宪法为核心跨部门法协同的法律机制，并探索新的研究范式。从制度实施的角度看，环境治理需要理论支撑，除了治理理论、国家权力理论，环境权也是应有之义。

关键词：中国宪法；环境观；环境权；环境治理

我国近年来高度重视环境保护与治理，绿色发展已成为国家的五大发展理念之一，在十八届五中全会公报，十三五规划以及十九大报告和十九届二中全会公报中被多次提及。现行宪法于2018年作出修改，将“生态文明”、包含绿色发展在内的“新发展理念”以及“美丽”的强国等明确写入宪法。这不仅实现了从政治概念到法律概念的转化，提升了生态文明概念的法律地位，也会对宪法上的观念、权利、制度及其实施产生重要影响。

事实上，这可谓环境问题倒逼环境治理。环境问题，对于我国乃至全球而言都是近些年凸显并极具变化中的问题，对我国的宪法文本乃至观念提出了新的命题。法学实为诠释、解释之学。宪法解释学的基本功能就是，通过建构宪法解释学的方法及理论，回应、解答社会发展中的问题，并对之予以法学提炼，以协调宪法文本与社会现实的反差，从而使得社会发展与制度变革均能够在宪法的轨道上进行。“在当下，迫切需要宪法解释机制富有实效地运行起来，以缓和宪法文本与现实的冲突，以实现宪法的发展。”因此，有必要以宪法解释学的基本立场与方法，细致地剖析在宪法现象的逻辑结构中处于核心地位的宪法规范中，作为重要内容的环境条款本身，并围绕环境规范以及入宪等背景知识提炼出特定的宪法环境观，进而以环境观来诠释环境规范，最终实践于围绕环境规范与环境保护及治理制度的宪法关系。

一、环境条款的入宪及其呈现的治理逻辑

二战结束以后，各国在发展经济的同时没有注重环境保护，由此带来了比较严重的环境问题，公害频发，以至于在20世纪60年代，环境问题成为世界第三大问题。1972年召开了人类环境会议第一次探讨全球环境问题。

(一)中国对人类环境会议

的积极参与

1972年的人类环境会议是当时刚刚恢复联合国合法席位的我国政府第一次在国际会议的舞台展现，周恩来总理等党和国家领导人敏锐地认识到从政治和外交层面参加此次会议的重要性，派出了高规格的代表团参会。周总理指出，要通过这次会议了解世界环境状况和各国环境问题对经济、社会发展的重大影响，并以此作为镜子，认识中国的环境问题。通过参加人类环境会议，中国代表团了解到世界环境保护的浪潮，以及我国存在的环境问题。这对当时闭目塞听的中国人来说是一次意义深远的环境启蒙，打开了中国环境保护通向世界的大门，现代意义的中国环境法制建设从此开始起步。

(二)环境条款的入宪及其逻辑

自斯德哥尔摩人类环境会议召开以来，中国的环境保护法制化工作进入快车道。其中，环境条款写入1978年宪法具有标志性意义。当然，在1978年《关于修改宪法的报告》中以及相关史料中对于为什么将环境条款写入宪法并未进行明确解释，但在笔者看来，这并不意味着当时环境条款入宪不重要或目标性不强。通过梳理其背后的逻辑更能展现其重要的政治、社会以及规范意义。

首先，应该以问题导向思维来认识我国宪法中环境条款的重要意义。1978年宪法的环境条款以及在1978年宪法基础上予以完善的1982年宪法的环境条款所具备的重要意义，是伴随着改革开放，在经济社会高速发展以及环境问题日益严重的背景下，国家发展理念予以调整和转变之后所日益呈现出来的。在环境条款入宪30余年后，党的十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设等五位一体建设的高度；十八届五中全会公报以及十三五规划提出将绿色作为五大发展理念之一；十九大报告提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，强调生态文明等五个文明全面提升；十九届二中全会公报再次强调生态建设与绿色发展理念。因而，国家层面对环境问题的重视使环境问题逐渐具备国家根本问题和重大问题的属性，而其作为国家重大和根本问题进而成为宪法调整的重要对象。特别值得指出的是，现行宪法于2018年作出修改，明确写进了“生态文明”，大幅度提升丰富了宪法环境条款的重要意义及内涵。

其次，宪法中的环境条款是对全球环境正义理论的彰显和贡献。所谓环境正义，是指人类社会在处理环境保护问题时，各群体、区域、族群、民族、国家之间所应承诺的权利与义务的公平对等。环境正义，并非是“对环境的正义”，而是指环境利益或负担在人群中的分配正义。自改革开放以来，我国处于政治稳定、经济大发展的历史时期，在1978年宪法的基础上，现行宪法对环境保护明确而具体的规定，不仅仅是面向解决中国自身的环境问题，也意味着占全球人口约1/5的中国人向世界所作出的环保承诺，也即中国宪法从理论到实践尊重并确保环境正义的实现。近年来，我国党和政府对环境保护的极高度重视也使得这种环保承诺兼具政治和法律义务。这一逻辑无疑暗合了“法治是推进全球治理体制变革、促进国际关系发展进步，构建人类命运共同体以及世界新秩序的必然要求”的命题，中国的环境法治建设对于全球环境治理和环境新秩序的构建日益凸显重要意义。

总之，随着国内环境问题凸显、生态文明深入人心、绿色发展理念的提出以及全球环境治理新秩序的构建，我国宪法中的环境条款日益凸显其重要性，其政治和规范价值不断提升，仅仅孤立的一两条宪法条款已难以涵盖。2018年修宪，宪法序言中的“国家根本任务”的规定，总纲中的国家目标规范，以及其他与自然资源保护、国家机构职权划分等相关的条款，共同构成了我国“环境宪法”的规范体系。因此，与具体的环境国策、环境权等概念相比，更具有包容性、发展性的环境观日益成为包括政治观、文化观等在内的特定的中国宪法观的重要组成部分。从治理现代化对依宪治国的内在需求看，中国宪法的环境观是中国参与全球环境治理与实现国内环境治理现代化的根本法律表达。

二、宪法环境观的内涵

一般意义而言，所谓环境观是指关于人与环境相互关系的基本观点。人类的环境观经历过几次重大转折。在古代，由于生产力不发达，人对自然的作用能力甚小，故出现了以天命论为代表的环境观。如中国孔子主张的 “畏天命”，其中包含的乃是人只能屈从于自然的观点。后来，随着近代工业化的发展，又出现了 “征服自然”“统治自然”的环境观，20世纪60年代以来，工业发展引起的环境污染和生态破坏对人类的生存与社会的发展构成了严重的威胁，于是，人们又否定了“征服自然”“统治自然”的观念，强调人类发展与环境演化必须保持协调、和谐的关系，这是当代有代表性的环境观。

宪法环境观表达了宪法对国家、人与环境关系的最基本、最核心的看法。国家是宪法关系中最基本的主体。而人是宪法的第一要素，人的尊严是宪法的核心乃至最高价值。自二战以来，人们在宪法中关注环境正是为了破解国家乃至人类可持续发展中存在的难题，是为了国家乃至人类更有“尊严”地在生物学意义和社会学意义上的延续。如比利时宪法直接描述了环境权利、义务与人的尊严的密切关系。该国宪法第23条规定：“任何人均有权过着符合人性尊严的生活。为此目的，考虑到相应的义务，法律、法令和裁决应保障经济、社会和文化权利，尤其包括：享受被保护的健康环境的权利。”再如1989年3月，全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》，该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。

因此，应该放在世界宪法的发展潮流中，中国经济社会的发展实际中，以及中国宪法的整体结构中去理解中国宪法的环境观。当前，特定的中国宪法环境观，应强调人与自然的和谐，强调经济发展与环境保护的互动，强调国家权力与公民权利的合作，强调宪法与部门法的协同。同时，生态文明写入宪法，标志着我国宪法上形成了有关生态与环境的较为完整的规范体系，这意味着中国宪法的环境观呈现出立体架构，应该分层对待，既包括从宪法整体结构以及发展理念等出发的结构环境观，也包括宪法环境条款自身所蕴含的规范环境观。

(一)结构环境观

所谓结构环境观，是把宪法中的环境规范当成一个有机联系的整体，强调的是宪法规范中蕴含的环境理念、观念等较为抽象的那部分内容。结构主义强调功能性和整体性，在笔者看来，公民、国家和社会是当代法律规范乃至宪法规范中最主要的主体性要素，因此，结构环境观围绕公民、国家和社会展开，环境公民观强调公民个体应当持有的有关公民与环境的基本认识，环境国家观强调国家整体应当持有的有关国家与环境的基本认识，环境社会观强调可持续发展中的社会应当持有的社会与环境的基本认识。

1．环境公民观

环境是人的生存发展的必备要素，环境成就人的生存和发展，人本身在环境之中。“在近代史上，公民比任何社会人物都更有活力”。从人到公民最大的区别在于，相对于强调个体和自由的人，公民对公共利益和秩序的尊重以及维护。公民内涵最核心的问题是：公民是一个社会人及政治人，他是以社会和国家的一个成员身份而存在的。

因此，不管是从公民的角度，还是从环境的角度，应该树立环境与公民协调的环境公民观。具体包括两层含义：(1)环境是公民成之为公民的基本条件。从公民的个体性角度而言，适宜的环境是维持人生存和发展的基本前提；从公民的群体性角度而言，适宜的环境提供人在共同体中生存和发展基本的秩序。因此，正如约翰·巴里(John Barry)的“绿色公民共和主义”理论所主张，公民个体应该具备基于环境正义认知与情感的环境公民权意识，通过提供某些强制性的可持续性公共服务来培育自己的环境公民意识及权利。而绿色国家是由公民社会中推动国家发生改变的绿色公民创造的。 (2)尊重和保护环境是公民的基本品质，公民含义必然包含环境公民，公民应该具备环境品质。正如安德鲁·多布森(Andrew Dobson)所指出的，环境公民权提出的直接动因，是如何克服在实现生态可持续性目标上公民个体行为与态度之间的不一致性，从而有助于创建一种真正可持续的社会，生态可持续性行为就很可能属于那些虽然未必对公民个体有利、但却是正确的或符合公共利益的事情。

2．环境国家观

随着环境问题的凸显，近十年来，环境国家的概念日益被德国、日本以及我国台湾地区的学者提出和使用。从宪法角度看，所谓环境国家应包含以下几层含义：(1)环境是国家的基本要素。在宪法学上，国家包含三个基本要素，即领土、人民及主权。随着生态环境的日益恶化，领土应是一个适宜人类生存的环境；人民也应该对环境有基本的尊重和爱护；同时主权当然应该包括环境主权。(2)环境是国家权力的基本行使内容。在环境保护日益成为国家统治之正当性基础的背景下，应该在整体的国家治理秩序中划定环境保护的领域。环境国家意味着，各项国家权力的行使均应该体现并保护环境，而且保护环境不仅仅是某项国家权力的内容，需要所有的国家权力分工协作。(3)有关环境的条款应该成为宪法中的重要内容。宪法规定一国之中最重要的问题，最基本的制度，当环境保护成为当代国家的基本任务，就意味着环境不但应该入宪，而且须占有日益重要的地位。(4)宪法上的环境国家，既以社会国理念和法治国理念为基础，但又具有独立的内涵，不管是理念上，还是内容上，社会国的概念无法包含环境国家的全部要义。(5)宪法上的环境国家是包括环境基本国策，国家环境权力与职责，公民环境权利与义务等在内的复合性概念。(6)宪法上所强调的环境国家仍然要体现综合性的一面，即环境国家最终应有益于国家发展、竞争力提升以及人民生活的幸福。

3．环境社会观

所谓环境社会观，是指环境本身是社会发展的要素之一，一个可持续发展的、具有竞争力的社会离不开适宜的环境。具体包含：(1)经济发展与环境保护的协调。环境保护，其最终目的是要实现经济社会的可持续发展。可持续发展理念与宪法的核心价值具有内在的契合性。可持续发展理论的核心还是以人类为中心，强调的是人们更有质量的生活，这恰恰是对人尊严的肯定与满足，而人的尊严是宪法的核心价值所在。(2)环境有助于社会竞争力的提升。环境不仅是生产力，也是竞争力。良好环境可以提升生活品质，提高发展效率，实现可持续发展。(3)环境有利于良好社会形态的形成。一个良好的社会形态，包含善治、秩序、有获得感等几个方面，而环境无疑属于基础性的环节。(4)应该引导塑造正确的环境社会观。从而实现在环境保护、人的尊严与价值以及社会的可持续发展之间最佳的契合度。

(二)规范环境观

与结构环境观强调抽象和整体不同，规范环境观与宪法条文密切联系，强调宪法规范中具体的环境构成要素，属于宪法条文中直接蕴含的规范所体现的环境观。规范环境观，直接体现宪法上的规范依据。既包括直接意义上的规范依据，如现行宪法序言相关内容以及第9条、第26条、第89条，也包括间接意义上的规范依据，如现行宪法第33条、第38条等。

1．突出国家治理

国家治理环境观，指的是环境保护与治理是国家发展的重要目标，是满足人民对美好环境生活的向往、实现国家永续发展的必备内容之一；强调在环境治理中，国家居于主导地位，应该承担最主要的责任，主张国家权力发挥应有作用。《人类环境宣言》所规定的“保护和改善人类环境关系到各国人民的福利和经济发展，是人民的迫切愿望，是各国政府应尽的责任”即是对国家治理环境观的精确描述。具体包括四个方面。

(1) 国家目标。环境保护以提升人民的环境品质是现代国家所应担负的主要任务之一，否则，国家将失去其存在的基础及正当性。党的十八大以来，国家高度重视环境治理，明确了国家生态文明建设的目标。

(2)主导地位。所谓主导是指环境保护主要依靠国家。现行宪法第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”同时，宪法于2018年作出修改时，在第89条增加规定“生态文明建设”为国务院的一项重要职权。

(3)主要责任。既然国家是环境保护的主导者，从权责一致的要求出发，自然也是环境保护的第一和主要责任者。为保护环境利益，需要国家权力在政治经济决策、立法、司法等多方面努力。

(4)突出权力。具体包括国家权力整体上应该对环境进行保护；国家权力应协调进行环境保护，要求明确分工，互相配合。

2．复合权利义务

权利义务环境观是指环境权利观和环境义务观的复合。自20世纪60年代，环境权横空出世以后，日益呈现基本权利属性，时至今日，被认为是维持人的尊严，保障人的生存与发展的基本权利。1978年宪法和现行宪法在制定环境条款时，并没有直接和明确使用环境权的概念，但至少表明了国家对环境问题的重视。从宪法学的意义而言，国家权力的对向内容是公民权利，因此国家对环境的保障意味着对公民环境权的间接肯定和保障。

当然，在环境保护的法律关系中，并非只有权利的内容。环境的公共性决定了维护环境不仅仅是一项权利，也应该是一项义务。但是，我们大部分时候所理解的公民概念，总是对权利投以极大的热情，却对义务采取沉默态度，忽视了公民身份所内含的“权利—义务”互动结构。 “只有环境法律关系的主体在享有适宜环境权利的同时承担保护环境的义务，才能真正实现有关各方的环境权益。”

3.强调积极能效

积极能效环境观是指追求能动的环境保护并以环境的切实保护与改善为基本目标。具体包括两个方面：(1)主动保护。如现行宪法环境条款中的“国家保障”“国家保护”“国家组织和鼓励”等规定；(2)强调实效。如现行宪法环境条款中的“合理利用”“改善”“防治”等规定。积极主义环境观，主张积极面对环境问题，要看到解决环境问题的努力及取得的成绩，而不只是被动地、消极地应对甚至一味抱怨。

  4.严格环境责任

宪法责任以规范国家权力，实现国家的预期发展为主要内容。时至今日，环境保护及治理既涉及公民的基本权益，又关乎国家的可持续发展；国家权力的行使直接影响环境保护及治理的效果，因此环境责任也是宪法责任中的重要内容。严格责任环境观强调对环境保护不力甚至破坏环境的行为应追究严格责任。宪法环境条款并非简单宣示国家的自然资源所有权，以保障国民经济的发展，而是设立了一种国家责任，在于确立具有责任性的 “规制国家” 而非 “全权国家”，政府处分自然资源的行为也应符合宪法的规制。国家是环境责任的主要主体。因为自然资源属于公有，国家当然对环境保护应承担最主要的责任。但是国家无法对环境资源的合理使用进行完全的控制，事实上，相关组织和公民也是环境责任的对应主体。现行宪法第9条明确规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法第9条和第26条的规定体现了严格的环境责任的倾向；再加上日益严重的环境问题以及自十八大以来党和国家对环境保护及治理的高度重视，因此应当实行严格的环境责任制度。

三、宪法环境条款的规范构造与类型分析

(一) 确认性规范

1.现行宪法第9条确认了自然资源的国家所有。所谓自然资源是指当前或可预见的将来能被利用的自然物质和自然力(能量)，如土地、水、空气、生物、能量和矿物等。自然资源除了具有财产价值之外，尚具有生态价值与社会价值。国家作为公共利益和秩序的最主要代表者，就自然资源的生态价值和社会价值而言，对于自然资源的保障和合理利用具有主体正当性和功能最佳性。因此，在宪法已然确立生产资料实行社会主义公有制的前提下，可转化为生产资料的自然资源被法律规定为国家所有在逻辑上就成为必然。

2.现行宪法第9条强调了自然资源在环境保护中的重要地位以及对国家发展的重要程度。自然资源是国家自然环境中重要的内容，为经济发展提供自然基础，对一个国家的经济发展有着重大影响。资源的利用对社会经济发展和生态环境保护具有双重效应，既能促进社会经济的发展，又必然对生态环境带来不同程度的影响。因此，自然资源对于国家发展不可或缺并具有多重价值，务必需要国家保障合理利用。

(二) 授权性规范

所谓宪法环境条款中的授权性规范，并非是指任意性规范，而是指宪法授予国家权力对环境的全面保护和资源的合理利用，即基于中国宪法环境观的理解，国家有权而且必须积极保护环境。基于环境的典型公益性、集体性特征，国家应是环境保护首要的职权和责任主体。国家对未来的国民负有保护其环境利益的义务。

结合现行宪法序言、第9条、第26条和第89条的规定，具体包含两个方面。

1.环境的保护。具体到宪法第9条和第26条，主要使用了“保障”“保护”“合理利用”“防治”以及“组织和鼓励”等字眼。

所谓“保护”，是指尽力照顾，使不受损害。所谓“保障”，是指保护使不受侵犯和破坏，以及起保障作用的事物。相对于“保护”，“保障”的程度更高些，强调结果，而且突出了综合性。因此，宪法第9条使用的“保障”用来规定自然资源的合理利用，而宪法第9条和第26条使用的“保护”指向“生活环境和生态环境”，以及“珍贵的动物和植物”和“林木”，这表明了宪法对生活环境和生态环境保护的过程的强调和未来指向性，因为环境保护是个长期的系统工程。人和自然是宪法中环境的两大组成部分。生活环境主要强调人的因素，生态环境主要强调自然的因素。维持人的尊严是现代宪法的核心价值，自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件，“以人为本，以自然为根，以人与自然的和谐为魂”，因此宪法通过确认人与自然和谐相处理念对环境予以明确保护。当然学术界也有不少学者，主张不再使用生态环境的概念。但在笔者看来，首先，生态环境的提法合乎十八大以来，生态文明建设战略布局的概念与思想；生态环境无疑是建设生态文明的基础条件，在此前提下，应该重视宪法中的生态环境的概念。其次，并非无法确定生态环境概念的内涵和外延，所谓生态环境，概指“与自然活动有关的环境”，它突出了自然的因素，仅仅使用生活环境的提法无法涵盖环境的全部要素。至于“珍贵的动物和植物”以及“林木”，是生态环境的重要组成部分，对于我国的生态多样性以及经济社会发展具有非常重要的现实意义，我国既是动植物和林木资源大国，又是动植物和林木资源穷国，珍贵的动植物和林木资源减少的速度过快，因此，有必要在宪法中突出保护，宪法第26条还专门强调了“组织和鼓励”植树造林。

所谓合理利用，是指以合适的方式和程度使事物发挥效能。宪法第9条“保障自然资源的合理利用”的规定重在强调对自然资源使用的方式和程度应该合乎自然资源的特点和规律，既能发挥自然资源对于经济社会发展的功能，又不过度使用。“合理的资源利用既可以最大程度地促进社会经济的发展，又能最大限度地减少对生态环境的不利影响，最终达到或趋向可持续发展的目标。无论是可再生资源还是非可再生资源，其合理的利用都应该在资源的代价性损失范围内，也就是只要能保证资源的利用是代价性损失，人们就不必要去担忧资源的稀缺及其对未来经济发展的约束。”

所谓“防治”，是指预防和治疗。宪法第26条“防治污染和其他公害”的规定意在从消极防御和积极治理的双重角度对环境采取兼具预防式和纠偏式的保护。所谓“公害”，是指对生活环境和生态环境所造成的污染损害。相对于“污染”，“公害”的程度更深，已经危及到公共空间和利益，因此公害防治，应该极为重视。由于曾深受公害问题的困扰，日本学界对之进行了系统研究。有学者认为，所谓公害是指所有的事业活动及其他人为造成的波及到公众健康和生活的障碍，主要包括产业公害、都市公害、设施公害、农业公害、观光公害及开发公害。我国台湾地区有学者认为，公害是人为活动所产生的对环境造成破坏的一种现象、状态或法律事实。如果我国对环境问题不及时予以有效控制，也可能会发生较大规模和较高频率的公害。因此，1982年宪法对公害的规定，具有一定的立法规范上的前瞻性，在立宪理念和技术上均值得肯定。

总的说来，上述用语在宪法第9条和第26条的综合使用，强调了环境保护的初阶目标，即维持较适宜的环境。有学者指出，在环境领域，国家存在的目的就在于对其人民及其环境存在一定的保护义务。这种维持性的保护具体包括三个方面：(1)排除现已存在和出现的对环境的损害；(2)排除或减轻现在对环境可能或潜在的危险性；(3)经由预防措施的采取来防止对未来环境的危害性。

2.环境的改善。所谓“改善”，是指改变原有情况使好一些。宪法第26条中“国家改善生活环境和生态环境”意在强调在维持现有环境条件的前提下，进一步提高环境质量。改善强调了环境保护的进阶目标，即追求更良好的环境。现行宪法于2018年作出修改，在序言中明确指出，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，这更加凸显了国家环境改善的明确目标。而且，现行宪法修改后的第89条，将“生态文明建设”与“领导和管理经济工作和城乡建设”放在一起规定作为国务院的一项重要职权，这更加明确了生态文明建设属于国家行政权中的重要内容和行使目标。自20世纪60年代，环境问题在全世界范围内普遍爆发以来，人们对环境保护的内容及目标的认识不断提升。从早期强调对环境污染的控制到对环境与经济、社会发展的综合考量，进而重建人与环境的和谐与协调关系。

(三)禁止性规范

所谓宪法环境条款中的禁止性规范是指国家作为环境公共利益的代表者和被宪法授权者对于破坏自然资源以及生活环境和生态环境的组织和公民的行为进行约束、禁止甚至制裁的行为及其制度。包括禁止的对象和方式两个方面。

1.对于组织和个人环境破坏行为的禁止。所谓“禁止”，是指不许可。依据现行宪法第9条规定，“禁止任何组织或者个人破坏自然资源”。这意味着任何组织或者个人，以任何手段对自然资源的侵占或破坏，都是完全不许可的。该条款不仅动用立法权，也包括行政权和司法权。

2.禁止侵占或者破坏。所谓“侵占”，是指非法占有别人的财产。刑法上的“侵占罪”，是指以非法占有为目的，将自己代为保管的他人财物非法占为己有，数额较大，拒不退还或者将他人的遗忘物或者埋藏物非法占为己有，数额较大，拒不交出的行为。所谓“破坏”，是指违反规定，使事物受到损坏、损害。自然资源属于公共财产，任何组织和个人不得基于私的利益进行侵占和破坏。

  总之，宪法此处规定以禁止性规范的形式意在从消极防御的角度，对自然资源予以纠偏式保障。

(四)权利义务性规范

现行宪法虽然没有明确指出公民的环境权利和义务。但是，国家的权力表面上是宪法的授予，实质上是人民的让渡，因此，国家权力本质上是国家的职责，也可以转换为国家的义务，“对国家义务长久忽视，导致公民基本权利因缺乏义务主体而被架空、虚化”。而国家的义务其直接指向就是公民的权利。“国家有权力必有义务，将公民与国家的关系简化为权利—权力关系是不正确的，‘国家在法律上的代表就是权力’是一个错误的命题。国家的义务是满足公民权利的需要。权利、国家义务、国家权力三者的关系是： ‘权利的需要’决定国家义务并进一步决定国家权力；国家权力服务于国家义务并进一步服务于公民的权利。”因此，宪法第9条和第26条对于国家环境权力的规定，其背后是国家环境职责及义务的规定，而其直接受益者就是公民，从而暗含了公民的环境权利。

同时，现行宪法第9条和第26条针对组织和公民的禁止性规定，更是直接明确了组织和公民的环境义务。公民身份的首倡者T.H.马歇尔明确指出：“如果说公民身份意味着捍卫权利，那就不能忽视与之相关的公民义务。”在现代社会中，社会组织对公民的利益诉求以及国家经济社会发展甚至国家的决策等均产生重要影响。因此，除了国家和公民这两大传统的宪法关系主体，“组织”在现代宪法中也被赋予重要的权利和义务内容。环境权利和环境义务是一对孪生体，“生活的全部高尚寓于对义务的重视，生活的耻辱在于对义务的疏忽”，只强调环境权利，而忽视环境义务不仅在理论上，在实践上也是有问题的。国家尽管是环境保护的最主要的主体，但是如果没有公民的积极参与，也无法达至环境保护的既定效果。

四、环境观下环境规范的制度实践：环境治理

在前文所述关于“宪法现象的逻辑结构中”，现行宪法序言中有关“生态文明”“美丽”的规定、第9条、第26条和第89条中“生态文明建设”的规定属于环境规范，其背后的宪法意识或思想，本文称之为环境观，环境规范中的制度安排以及围绕环境规范、环境观和环境制度三要素所展开的宪法上的环境关系属于中国宪法环境观及规范表达的制度实践。在当下，环境治理的概念可以很好契合这一特定的“宪法环境现象的逻辑结构”。

所谓环境治理，应以环境的保护与改善，国家经济社会的可持续发展，公民环境权益的保障为综合目标。从环境治理是国家治理现代化的重要内容之一的意义上讲，当前的环境治理应该强调法治性，中国性以及实践性。所谓法治性，是指实现环境的依法治理，而宪法是环境治理法治化的根本依据和理论支撑；所谓中国性，是指环境的依宪依法治理，应该深刻揭示宪法以及法律的中国性，将环境法律规范以及环境权融入本质上应促进国家发展的宪法与法律机制，解释其背后的社会结构与功能；所谓实践性，强调环境的宪法与法律规范的制度实践。而充分发挥宪法的规范与机制功能，可以充分满足上述三种属性的要求。围绕生态文明建设进行的宪法修改虽然是由政治决断所启动，但政策理念一旦成为宪法条文，就成为指引国家宪法生活的最高规范，构成对国家公权力的宪法约束。宪法规制可以对国家权力的环境治理功能进行合理分解并有效整合，为公民环境权的诉求提供根本的理论与规范依据，有机统合各部门法，有效规范政策资源。

(一)宪法对环境治理

的内部规制

内部规制，是指宪法对法律体系内的公民权利、国家权力和部门法有关环境治理的内容所产生的规范效力。

1.宪法对环境治理中公民环境权的保障与规范

公民环境权是环境治理的主要理论支撑，通过宪法解释可以证成公民环境权。我国宪法上尽管没有明确规定环境权，但综合现行宪法序言以及相关条款，可以为环境权提供间接保护。宪法序言中的国家目标、第9条和第26条凸显的国家环境义务以及第89条的国家生态文明建设的行政职权反向保障公民的环境权；宪法第33条的人权条款和第38条的人格尊严条款侧面供给环境权的保障；宪法第9条和26条的国策条款属性是宪法上公民环境权规范的外部构造。

从基本权利功能体系的角度而言，宪法上的环境权包括三个层面：(1)环境防御权。环境作为公民生活的必备要素是环境权具有防御权功能的基础条件；环境财产的公共性为环境权的防御权功能提供了法律依据；破坏环境行为的大量存在及流弊反映了环境权的防御权功能的现实必要性。环境权的防御权功能主要包括三个方面，即针对公民的防御权、针对企业等社会组织的防御权以及针对国家的防御权，内容各不相同。(2)环境请求权。环境权基于其特有的属性及权利内涵，形成了独具特色的权利功能体系，即在防御权功能与受益权功能之外，还应包括请求权功能。“国民对国家可以请求其保护良好环境的权利。不管公私之性质，国家和地方公共团体对于企业所造成的环境破坏所实施的公法型规制，或者为改善已经恶化的环境所采取的积极性措施，都是基于国家的环境保护义务。”环境权的请求权功能针对的只能是国家的权力及行为；主要指向立法、行政、司法三权。(3)环境受益权。从特征上看，环境权的受益权功能以积极受益权为主要内容；以消极受益权为次要内容；以国家给付义务的存在为前提。由于环境权的受益权功能以国家给付义务为前提，所以环境权的受益权功能的对象只能针对国家。从内容上看，环境权的受益权功能包括环境立法受益权，环境行政受益权以及环境司法受益权。

作为环境权最核心内容的环境利益属于典型的公共利益，所谓公共利益，顾名思义，需要大家共同维护，不管是尊重，还是保护和改善，均意味着公民为了更好地享有环境权，应履行合理的环境义务。在理论与实践中，重视环境保护义务，可以让公民意识到个体对环境保护的责任性与参与性，从而可以提高环境意识。所谓环境意识是人类对赖以生存的生态环境这一特定的客观存在的反映。环境意识可以能动地作用于客观存在的生态环境。有研究表明，教育对环境意识的提高不无裨益。环境义务的重视及推行，本身就是一次全民的环境教育行为。当公民具备较好的环境意识，会内化为个人的环境保护行为，这无疑会增强环境保护的实效性。如近年来国务院政府工作报告中多次所指出的：“保护环境，人人有责。每一个社会成员都要自觉行动起来，为建设美丽中国贡献力量。”作为社会权的环境权不但不会因为环境义务的确认而影响其权利因素，反而一定程度上会实化和强化环境权的内容及保障。现行宪法对国家权力环境保护的职责设定，意味着对公民不仅仅是权利的保障，也包括义务的设定。第9条规定的“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”直接表达了公民的环境保护义务。

公民的环境保护义务分为三个层次：(1)充分注意义务。所谓充分注意，是指公民在从事与环境有关的行为时，应该具备良好的环境意识，持有一定的环境知识，充分考量行为本身对环境所产生的消极或积极的效果。充分注意义务，强调公民充分尊重国家、社会、集体的以及其他公民的环境利益，属于公民环境保护义务的基础环节和较低程度的要求。(2)积极维护义务。从现行宪法第26条的规定看，国家首先对环境负有保护职责。与国家对环境的保护义务不同，公民的积极维护义务表现在两个方面，即积极配合国家的环境保护行为和个体主动的维护环境的行为。积极维护义务在公民的环境保护义务中属于中等程度的要求。(3)尽量改善义务。改善意味着对趋于恶化的环境的改进以及更好的环境的打造。国家当然是改善环境的最主要责任主体。但是公民亦有配合国家和主动做出改善行为的义务。尽量改善义务在公民的环境保护义务中属于较高程度的要求。当然，公民的力量和影响均是有限的，所以对公民的要求只是尽量改善，这与国家的必须改善是不同的。

2．宪法对环境治理中国家权力的功能分解与协同

(1)对立法、行政、司法的规制。宪法中环境条款对国家权力的拘束力指向性明确，而且体现出行使积极性、长期性的倾向。在宪法学上，国家权力与公民权利的关系是最基本的一对范畴，两者须臾不可分离，因此，国家环境权力与公民环境权利具有密切关系。国家与公民在环境权利义务上的关系实际上涉及到四个概念，即公民环境权利、公民环境义务、国家环境权力(职责)及国家环境义务。公民环境权包括三种主体，即后代人、当代人集体和当代人个体。就后代人和当代人集体两种主体的环境权利而言，国家受后代人和当代人集体的委托，基于信赖利益保护，作为环境公共利益的代表者，拥有国家环境权力(职责)；就后代人、当代人集体和当代人个体三种主体而言，公民均可以依据环境请求权主张国家积极行为维护环境利益，由此形成国家的环境保护义务。国家作为公共利益的主要代表者，又对公民环境义务形成了国家环境权力(职责)。具体包括：积极进行环境治理的立法规划，并对立法不作为及立法懈怠予以克减；消极的环境干预、积极的环境治理、环境基准的设定、环境教育、政府环境治理责任等行政手段应多管齐下；务实提倡环境积极司法，稳步推进环境专门司法。

(2)对立法、行政、司法的协同。如前文所述，现行宪法表达了积极的环境观。宪法对环境治理中国家权力的规制除了分解，还要综合协调，构建以积极治理为导向，立法基础、行政主导、司法保障的权力合作机制。

当然，强调国家的环境保护义务，并非不考虑中国的实际情况。环境保护的目标应与经济社会发展实际协调。所谓以发展带动治理，即通过发展带动治理，通过治理促进发展。

3．宪法对环境治理中部门法的规范效力

宪法是环境法、行政法、民法等的规范依据。具体包括：宪法应为环境法提供足洽的理论和规范依据，环境法应主动对接宪法环境条款，并体现在具体的环境法律制度中；宪法是静态的行政法，行政法是动态的宪法，通过以宪法为依据的行政法规范，应有效发挥行政权对环境治理的主导作用；宪法是民法的立法依据，在特殊情况下宪法条款可对民事活动产生规范效力。

(二)宪法对环境治理

的外部规制

外部规制，是指宪法将政策等法律体系以外的因素纳入环境治理法律规制的范畴。

1. 环境国策入宪入法，实现政策思维向宪法思维的转化

(1) 基本国策对国家行为的控制功能与宪法规范国家权力的功能异曲同工。环境国策可为环境治理的宪法规制提供外部政策支持。

(2)环境国策入宪入法，成为环境治理宪法规制的重要构成。 二战以来，世界多国在宪法中将环境保护作为基本国策予以明确规定，典型的国家有泰国、印度、亚美尼亚、希腊、美国、德国等。我国现行宪法在总纲中明确规定了环境条款，《环境保护法》第4条明确规定：“保护环境是国家的基本国策”。自德国基本法颁布之后，基本国策仅为单纯的立法原则，并不具有拘束力的理论即遭全盘性的否定；取而代之，视为宪法委托、制度性保障甚至公法权利的观点成为主流，以上三种均可产生宪法上的规范拘束力。有学者曾指出，基本国策本身就是宪法规范的构成要素，而且是核心之一。我国宪法环境条款含有明确的规范要素，在日益严重的环境问题的背景下，有效启动环境条款，对于环境治理以及生态文明建设具有强烈的现实意义，环境的有效保护可促进经济社会的持续发展，换言之，环境保护也可成为现实的生产力。正如有学者所讲的，“只有环境保护与经济发展之间的关系达到了协调与平衡，国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大。”

2.社会经济条件和市场手段对法律中环境条款的外部影响与宪法规制

包括分析社会经济条件、市场手段等对宪法及法律环境条款的外部影响以及通过宪法以及法律对社会经济因素和市场手段等进行规制。

五、面向环境治理：宪法与部门法应协同实施

环境治理是沟通理论与实践的基本平台。但环境治理的法治化是一项系统工程，单一部门法无法完成，必须打破部门法的藩篱，构建以宪法为核心跨部门法协同的法律机制，对环境治理中国家权力的功能以及环境权的保障提供根本的理论与规范依据甚至探索新的研究范式。

(一)相互理解

在一国的法律体系中，宪法和部门法应该呈现紧密的合作关系。具体到环境法而言，诚然，需要新的理念，新的知识，新的制度，但是环境法首先是法，是以宪法为核心的法律体系的重要组成部分。在这一点上，正如环境法学者所反思的，尽管表象一片繁荣，环境法学的内在质量仍有待提高也是一个不争的事实。其中，不像法学、法律味不浓是突出问题。这既体现为一些成果充斥对各类(科学的、伦理的、社会的)环保知识的介绍，却缺乏或者很少法律分析，又体现为一些成果虽然是在分析法律，但方法和结论却离“法”甚远，既不被传统法学所接受，也难为法治实践提供有效指导。可以说，当前一些环境法学著述虽有“法学”之名，但实质不过为各种环保方案的综合。这也导致环境法学研究“墙内开花墙外香”的有趣现象——成果更多地发表在非法学领域。任何法律规范，哪怕是应对新情况、解决新问题的新法，都不能仅凭其价值正当性或伦理先进性获得充分的合法性，而“必须纳入整个法秩序的范畴内，成为法秩序的一部分，必须符合宪法、符合作为宪法基础的价值原则，并且与主导宪法的社会观一致”。因此，宪法与环境法在面对生态文明、环境治理，环境权保障等问题上尤其需要合作。

1.法律理念

适宜的环境是现代社会维持人的体面生活的基本要素。任何生态主义都出于人的建构，它可能超越人类中心主义，却不可能在人的立场之外存在。因此，生态主义强调的人类应当尊重自然和以人为本中强调人的幸福、尊严在保护环境上是可以协调统一的。我国宪法、民法和环境法等在通过保护环境实现和满足人的尊严上可谓殊途同归，不可或缺。

2.法律概念

环境与环境权在宪法、民法和环境法中的基本内涵是大体一致的。宪法明确指出保护生态环境和生活环境，保障自然资源的合理利用。环境法和民法上的环境概念和范围，以宪法规范为依据，并进行了具体化，但均指向同一概念内核。

(二)有效沟通

1.公法与私法沟通

公法和私法的合流是20世纪以来法律体系发展的主要表现。宪法上的环境利益兼具公法、私法和社会法属性；同时，宪法可为环境治理中公法、私法和社会法的沟通与协调提供规范平台。

2．根本法与部门法沟通

环境治理在理论上涉及复合学科，作为国家根本法，宪法的思维、理论与规范能够有效整合法律内部与外部资源；而在法律体系内部，可以有效整合宪法与部门法，提供环境治理的综合理论框架。宪法中的环境条款是生态法治体系的核心及最高规范，通过对环境条款的规范结构及要素的分析，可为环境治理提供根本的法律规范依据。

(三)功能互补

宪法、民法、环境法均期待通过各自的调整实现环境的保护及改善。与宪法和民法中环境条款的局部性功能不同，我国《环境保护法》集中明确表达了保护环境的立法目的，其第1条规定中“为保护和改善环境，防治污染和其他公害”是对宪法第26条的具体确认，“保障公众健康”强调了环境法也是人法，保护公民的人格权，“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”将环境法的立法目的和功能更深远地推进，与宪法和民法总则的绿色理念与原则相呼应。

在环境保护上，不能孤立甚至割裂宪法、民法与环境法的功能，应该注重三法的沟通与协调。宪法应提供足洽的规范依据，民法与环境法应主动对接宪法条款，民法与环境法应有效互动。宪法条款统领民法和环境法，但不能替代该两法。宪法中环境条款的实施与民法、环境法的实施属于以宪法为核心的同一法律体系内部的分工协作关系，宪法意义上的实施为之提供理论和规范依据，当民法、环境法层面的实施偏离宪法轨道或者呈现出某种部门法上的局限性的时候，宪法条款方直接产生规范效力。

余论

宪法环境条款具备了较强的规范性，表达出特定的环境观。环境治理是我国宪法环境观从理论和规范走向制度实践的综合表现。从制度实施的角度看，环境治理需要理论支撑，除了治理理论、国家权力理论，环境权也是应有之义。因此中国宪法环境观的制度实施面向意味着必须认真对待环境权。

生态文明入宪是具有划时代意义的法治大事件，标志着宪法将生态文明所具备的规划国家发展目标、实现中华民族永续发展、伟大复兴以及保障人民美好生活的政治整合功能予以了根本法上的确认，标志着生态文明从政治规范走向了法律规范。有学者指出，此次宪法修改，进一步强化了生态保护的国家目标属性，对相应的国家义务作出了新的职权设定，并有力回应了“环境权入宪”的诉求。这无疑为环境权提供了更为明确的保障预期，更为充足的规范依据，同时也余留了一定的规范空间。因此在笔者看来，未来在宪法中对于环境权的进一步明确规定，可以清晰展现环境权所应具备的规范构造，可以有力呼应我国的生态文明建设，可以有效规范环境权保障的制度实践。也正如有学者所呼吁的，以宪法形式规定公民环境权能够为生态文明建设提供“新法理”、解决环境法合法性的“权利基石”问题。

当然，权利义务的复合结构是我国宪法规定环境权的理想规范构造，既符合我国宪法的环境观，同时也与受教育权和劳动权的规范表达一致。基于我国的实际情况，均不能只赋予公民教育、劳动、环境的权利而不追加义务。如果说，环境治理的目标是实现环境善治，那么就需要“政府与公民的公共合作管理，这是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。因此，环境权利和环境义务将来应该同步规定在现行宪法中。