耕地指标可跨省“买卖”，大城市用地“紧箍咒”能否解除？
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昨天下午，国务院办公厅发布了这样一则通知：
《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》
http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/26/content_5277477.htm
该通知公布了以下两项新规：
《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》
《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》
其内容用一句话介绍就是：
耕地指标可以在国家统筹管理下跨省“买卖”
深度贫困地区多余的建设用地指标可以在国家统筹管理下“卖给”帮扶他们的发达地区
换句话说就是：“地票”制度推向了全国。
耕地指标从发达省市向人口密度低、有开垦潜力的省区转移，而建设用地指标从偏远的贫困地区向发达地区转移。
发达地区可以突破耕地红线和规划建设用地的约束，向落后地区购买指标用于扩大建设用地规模，从而容纳不断增长的人口居住和产业发展需求。
新政细则分析
按惯例，先分析一遍原文细则。
《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》划重点如下：
（一）耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充。
（二）资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。
解读：缺地的直辖市可以直接申请“买地”，缺地的省只有“重大建设项目”才能申请“买地”。
运用经济手段约束耕地占用，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，建立收益调节分配机制，助推脱贫攻坚和乡村振兴。
解读：发达地区有钱没地，贫困地区有地没钱，双方勾兑一下。
经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。
解读：“买地”费 = （耕地基准价 + 粮食产能价） * 省份调节系数。
（一）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。
（二）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。
（三）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。
一档地区：北京、上海，调节系数为2；
二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；
三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；
四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；
五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。
解读：京沪买地价格 = 10万/20万（水田） *2 + 2万 * 亩产（每百公斤）。按最贵的水田和产量最高的“超级稻”（亩产1000公斤）计算，也只需要20万+20万=40万一亩耕地，每平米仅600多元。
跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用。
解读：缺地省市“买地”的钱，全部用于脱贫攻坚。一部分直接给“卖地”省份，一部分由中央财政统一安排。
国土资源部做好国家统筹涉及省份耕地变化情况台账管理，在新一轮土地利用总体规划编制或实施期内适时按程序调整有关省份规划耕地保有量。
解读：“买地”的地区，在下一次编制规划时，就可以下调耕地指标了。
《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》划重点如下：
本办法所称城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称节余指标）由国家统筹跨省域调剂使用。
解读：深度贫困县用不完的土地指标，可以由国家统筹调节“卖给”别的省使用。
主要帮扶省份应当全额落实调入节余指标任务，鼓励多买多用。鼓励其他有条件的省份根据自身实际提供帮扶。
解读：富裕地区应该多买多用被帮扶对象的土地指标。
人均城镇建设用地水平较低、规划建设用地规模确有不足的，可以使用跨省域调剂节余指标少量增加规划建设用地规模，并在新一轮土地利用总体规划编制时予以调整。增加的规划建设用地规模原则上不得用于特大城市和超大城市的中心城区。
解读：“买地”的地区，在下一次编制规划时，就可以上调建设用地指标了（但不得用于特大城市中心城区）。
国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。
解读：建设用地买卖价格由国家统一制定，京沪每亩要出70万，约1050元一平米。
土地错配矛盾
长期以来，我国土地分配上的根本矛盾是：穷省市地多人少，富省市地少人多。
一边划定“耕地红线”、严格限制大城市用地规模，另一边则是偏远农村宅基地盖满砖混大独栋。
一边是价格高昂、容积率高、面积小的城市住宅，另一边则是除春节外只有留守儿童和老人居住的农村大院。
2017年，中国常住人口城镇化率达到58%，城镇建成区面积5万平方公里，只有是农村居民点16万平方公里的1/3。
天量农民工居住在城市的黑暗角落，而将自己一辈子的劳动变为老家很少有人居住的大独栋。
不光是农民工，大量中小城市的年轻人也处于“在老家有大房子，在大城市群租”的生活状态。
大城市严重缺地，居民住房条件惨不忍睹，而中小城市的新城区则住房空置、产业凋零。
感受一下平原地区农村占地情况。北到燕山，南到长江，东到大海，西到太行，基本都是如下的高密度村镇用地。
在大城市周边划定耕地红线，表面上保护了耕地，实际上却是将人口逼回老家占用更多的耕地修建平时少有人住的大房子。
分散的、低密度的、常住人口稀少的农村大院，占据了我国城乡建成区面积的75%，而常住人口只有42%，且还在以每年超过1%的速度降低，造成了极大的土地浪费。
这是黄奇帆针对此问题的一段讲话，阐述得很明白：
全球城镇化的普遍规律是，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，但农耕地不仅不会减少，还会有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地约100平方米，而农村则在200—300平方米左右，农村人均用地量约为城镇的2.5倍。理论上讲，一个农村居民进城后，可节约用地150平方米左右，如果将其复垦，耕地必然增加。我国城镇化却出现了与这个普遍规律相悖的情形。2000—2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地反而增加了3045万亩。
我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。
有工作的地方没房住、没就业的地方空房多，严重的土地资源错配，就是我国城乡当前面临的普遍状况。
被“锁死”的特大城市
我们先来感受一组数据：
下图为北京市耕地和城市建成区面积的变化情况（来源：中国/北京统计年鉴）。
从上图可以看到，在2005年前，北京的耕地面积急速下降，城市建成区面积大幅扩张，而2005年后，北京耕地面积降速很缓慢，建成区面积扩张也大大放缓。
下图为北京历年城镇常住人口年人均住宅竣工面积，可以看到，从2005后这一数字大幅下滑。
下面是历年北京常住人口人均住宅建筑面积数据，从2007年开始，北京的人均住房面积停止增长，甚至缓慢下滑。
从1998房改到2004年，北京的住宅建设速度伴随经济和人口增长而同步增长，城市面积也急剧扩张。人均居住面积的快速提升，大幅缓解了“公房时代”的北京居住难题，房价也保持相对稳定的水准，商品房价格甚至低于90年代中期。
2005年后，北京住宅建设速度腰斩，回到90年代房改前的低水准。常住人口人均居住面积不增反降，居民生存空间被“锁死”，房价开始急速攀升。
而这一切都源于12年前颁布的《全国土地利用总体规划2006-2020》。规划中提出：
守住18亿亩耕地红线，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》
http://www.mlr.gov.cn/html/tdlyztghgy/
而2005年，我国的耕地面积为18.31亿亩。也就是说，从2006-2020年，耕地面积只能再减少0.26亿亩（占耕地总面积的1.5%）。
于是，2005年的土地总规，基本锁死了我国耕地的减少空间。而这一任务层层分解，就是各省市的“耕地红线”任务和要保留的耕地指标，以北京为例：
《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》
http://zfxxgk.beijing.gov.cn/110014/ztgh32/2017-10/19/content_3e34abc8087d4b4f96483b169e0a3a86.shtml
该规划中提到：到2010年和2020年，北京的耕地面积要分别保持在2260平方公里和2147平方公里以上。
而2005年，北京的耕地面积为2334平方公里。也就是说，北京从2006-2020年，耕地面积只能减少187平方公里、或者说减少8%。
作为一个平原城市，北京平原地区的建设用地以外基本就是耕地，耕地被约束住，建设用地也就被锁死了。
所以我们看到，从2000年到2005年的5年间，北京的耕地面积减少了960平方公里，而从2005年到2015年这10年间，北京的耕地面积只减少了140平方公里。
到2015年，北京市的耕地面积还有2190平方公里，是北京市建成区面积1400平方公里的156%。
再来看上海，下图为上海和东京都市区的等比例对比图（紫色为城市建成区，黄色为市区内的非建成区）。
注意看上图中的两条红线，两条线段的起点分别是上海陆家嘴和东京皇居，线段长度18公里。以陆家嘴为圆心，18公里为半径做个圆，其南部、东部会有大面积的黄色非建成区——绝大多数是耕地，而东京则基本都是密集建成区。
再把这条红线继续向南、向东延伸几公里，上海的连绵建成区基本就到头了，再向外就是零散、带状、点状的建成区，它们中间包围着大量的耕地。我们只看紫色部分，感受下上海大片土地的“空旷”。
这是离陆家嘴20公里远、外环路两侧、浦东迪士尼附近的用地情况（紫色：城市建成区，黄色：市区内非建成区——主要是耕地，暗红色：农村居民点）。
以京沪为代表的特大城市，就这样从2005年开始，城市建成区的扩张戛然而止。一方面，人口在快速膨胀，而另一方面，用于满足新增人口居住、既有人口改善的住宅用地，和各类商业/商务用地，大都只能在既有建设用地中挖潜解决。
将工业用地变为商业、住宅用地，拆迁近郊/城中村、建设高密度住宅，就成为京沪过去十多年来在空间被“锁死”情况下继续容纳人口和产业的主要途径。
而京沪各自的新版总体规划（—2035年），都规定了建设用地负增长的目标。也就是说，京沪未来的空间还将继续被锁死。
这就像一个空心铁球，大家挤在里面，玩的是一个零和游戏，你多一套房，我就少一套房，你多一平米，我就少一平米——展开一场赤果果的生存空间争夺战。
小地方的情况则相对好不少，特别是中西部地区的三、四、五线城市，为了对他们进行扶持，通常批准了远多于它们当前发展水平的建设用地指标。而由于缺乏产业，小城市大量的新区、工业园建设后处于半闲置状态，住宅/写字楼空置率畸高。
是继续这样错配资源，让特大城市居民持续煎熬，让农村和小县城接着修建空房子，还是应当做出一些改变？
怎样的未来？
当全国各地的土地利用总体规划、耕地指标、建设用地指标基于《全国2006-2020土地利用总体规划》运行了11年后。
当“18亿亩耕地红线”早已深入人心，当“耕地面积十五年只能减少1.5%”的刚性约束悬在各地政府头上11年后。
2017年12月，全国第三次农业普查数据出炉：
第三次全国农业普查主要数据公报
http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/14/content_5246817.htm
公报指出，截止2016年末，我国实有耕地134921千公顷，合20.24亿亩——比2006年第二次农业普查的18.27亿亩整整多出了2亿亩。
而如上文所说，2006-2020年的土地利用总体规划，是基于我国耕地面积极度逼近18亿亩的第二次农业普查数据，从而要求全国在15年时间里只能减少0.26亿亩耕地。
而谁又敢相信，10年后的第三次农业普查，能多普查出来2亿亩耕地。
就在第三次农业普查数据公布后3个月，前文中的两个新规诞生了——不知是不是巧合。
根据新规，耕地的跨省有偿调配成为可能，人口流失的贫穷地区也没必要再保留太多的建设用地指标。而极其缺地的发达地区，则能用“加倍补偿”的形式，从贫穷地区购得更多的生存空间。
这应该是近20年来，中国土地分配制度向市场化方向所迈出的最大一步。感受一下赛冬微博的评论：
如果这两个新政真正得到了有效实施，那么其造成的影响也将是很显然的：
大城市土地供给有序增加，住房供给提升，房价回归理性。
偏远农村、乡镇、县城的人口继续向上迁移，下层人民更容易在工作地立足。
贫穷地区获得一笔发达地区的“买地转移支付”，扶贫工作拿到一波真金白银。
二、三线城市的领导恐怕将会“跑步进京”竞争买地配额，用来做大城市规模、以容纳更多产业和人口，向“准一线城市”发起进军。
重庆在这方面已经给我们做了个很好的示范。在“地票”制度下，重庆偏远农村的建设用地指标可以被腾挪到主城区，从而为主城区提供了大量的住房供给，这让重庆的房价在很长一段时间内保持稳定。
下面是黄奇帆有关地票制度的谈话。而当他离任重庆市长后，炒房客们就闻讯杀入了重庆。
《黄奇帆：地票制度实验与效果》
http://www.guancha.cn/HuangQiFan/2015_05_09_318851_s.shtml
“地票”制度推向全国，可能对大城市的炒房者而言不是个好消息。再结合近期密集出台的种种新政：
政府工作报告首次提出“房产税立法”。
政府工作报告首次提出“鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”，取消“增加居民财产性收入”的提法。
土地供给渠道放开，村集体用地可建设租赁住宅。
北京市出台新的人才引进新政，收入超过社平工资8倍的高科技企业员工可申请人才引进。
提高个税起征点、增加教育/医疗扣除。
“土地供给走向市场化 + 对非生产性资产征税 + 减少劳动所得税负 + 让高劳动收入者落户”——这是一套面向市场化方向改革的组合拳。
而土地方面的改革，也同时反映了新组建自然资源部的意义，把土地资源真正视作一种可市场化配置的资产。
近期种种密集的新政，以前想干不敢干的事，在极短时间里，雷厉风行地成为了现实：土地指标流转、人才引进、房产税、个税起征点、中概股回归、原油期货市场、富士康闪电过会...
高效率、无阻碍、干大事，可能会是这个新时代的主题。也希望这些新政能不流于形式，顺利得到落实，让市场在资源分配中真正起到决定性作用。
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