杨解君：加快协同立法，促进政府在“双碳”领域依法有为｜《行政法学研究》2023年第2期

编者按：

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加快协同立法，促进政府在“双碳”领域依法有为

杨解君（南京工业大学碳中和法律与政策国际研究院教授）

|目录

一、党的二十大报告关于“双碳”工作的指示精神

二、“双碳”工作的法治化落实与立法先行

三、“双碳”工作的行政法回应

四、加强政府依法有为的“双碳”协同立法

|正文

一、党的二十大报告关于“双碳”工作的指示精神

自2020年9月22日国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”^[1]这一“双碳”目标以来，我国党和政府采取了一系列有力的措施与行动来积极履行我国对国际社会的庄严承诺，形成了以中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《“双碳”工作意见》）为统领的“1+N”政策体系。^[2]2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中再次重申了“双碳”目标的重大战略决策。党的二十大报告基于绿色发展、人与自然和谐共生的理念高度阐释和部署了“双碳”工作，标志着“双碳”工作进入到一个新境界。其有关“双碳”工作的指示精神，主要体现在如下两个方面：

一是从生态文明建设整体布局和经济社会发展全局出发，将“双碳”目标的实现与经济社会发展全面绿色转型相统筹，提出了“双碳”与生态环境保护、经济社会高质量发展协同推进的系统指南。党的二十大报告在“十、推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”部分提出：“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”并且在该部分的“（一）加快发展方式绿色转型”部分进一步提出：“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。加快推动产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化。实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全资源环境要素市场化配置体系，加快节能降碳先进技术研发和推广应用，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。”^[3]另外，党的二十大报告还在“四、加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”部分提及了与“建设现代化产业体系”相关的“绿色化发展”。可见，“双碳”工作是一项涉及生态环境保护与治理、经济社会发展等多方面的系统化工程，必须将“双碳”与这些领域的事项系统统筹协同推进。

二是具体明确地阐释和提出了“积极稳妥推进碳达峰碳中和”工作的基本思路、步骤、路线图与行动方案。党的二十大报告在“十、推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”部分的“（四）积极稳妥推进碳达峰碳中和”中提出：“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度。推动能源清洁低碳高效利用，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型。深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加大油气资源勘探开发和增储上产力度，加快规划建设新型能源体系，统筹水电开发和生态保护，积极安全有序发展核电，加强能源产供储销体系建设，确保能源安全。完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。提升生态系统碳汇能力。积极参与应对气候变化全球治理。”^[4]可见，党的二十大报告对“双碳”工作的指示还具体体现在：阶段性——碳达峰行动与碳中和目标实现，立足点——“立足我国能源资源禀赋”，新思路——“坚持先立后破”（而非先破后立或者边破边立），新领域——从能源消耗总量和强度的“双控”逐步转向碳排放总量和强度的“双控”以及碳排放监管、碳交易市场、生态碳汇等新领域，重点领域——能源（能源革命、能源转型、能源利用与能源消费、能源产业链体系、能源安全等），以及涉外领域——“积极参与应对气候变化全球治理”等若干方面。

为保障“双碳”目标的实现和落实党的二十大报告关于“双碳”工作的指示精神，必须发挥好“法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，将“双碳”工作纳入法治轨道。习近平总书记曾指出：“我们既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。”^[5]党和国家关于“双碳”的重大战略决策，必须要通过法治来保障其有效实施。“双碳”目标的实现及“双碳”工作必须走向法治化之路，通过长效稳定的法律机制来保障实现。^[6]

二、“双碳”工作的法治化落实与立法先行

“双碳”目标的实现，是“一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”的“世纪工程”，必须积极稳妥有序推进：既要有计划分步骤地实施碳达峰行动；又要有关于碳中和目标的长期性制度安排；还要处理好发展与碳减排的关系、整体与局部的关系、政府与市场的关系。唯有全面推进上述若干方面工作的法治化，以法治思维和法治方式作出“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”，从中国特色社会主义法律体系的整体维度“加强顶层设计”、构建科学合理的法律制度，并发挥“高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”等法治系统的整体功能，方能保障“双碳”目标的稳妥有序、如期顺利实现。

“双碳”目标的法治化实现与“双碳”政策导向的法治化落实，须“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”^[7]。其中，必须立法先行，通过“立改废释纂”等多种途径，加快建立和完善“双碳”（或与“双碳”相关）领域的法律、行政法规、地方性法规体系，从而为“双碳”工作的依法而为提供基本遵循。

如何加强“双碳”立法，将“双碳”蕴涵的价值理念（“双碳”战略决策体现了可持续发展、“人与自然共生”“绿色低碳发展”等理念）、“双碳”目标以及“双碳”行动与措施等融入现行法律原则和法律规则体系之中？党的二十大报告已为我们提供了基本的思路与明确指向：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”^[8]“双碳”工作具有复杂性、交叉性和系统性，“双碳”作为新兴领域不仅涉及能源重点领域，而且涉及工业生产、民生等经济社会领域以及生态环境和科技创新应用等诸多交叉领域，还涉及涉外领域与国际合作。这无疑给“双碳”领域立法提出了困难与挑战。于此，“双碳”领域的立法，一方面，应加强将其作为重点领域、新兴领域和涉外领域的针对性立法；另一方面，还应加强整体性立法，以增强其立法的系统性和协同性。通过此两种路径构建“双碳”领域的“良法”体系进而保障对碳排放治理的“善治”。就此，《“双碳”工作意见》也提出了“健全法律法规”的路径与方案，要求“全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调。研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性”（以及“建立健全碳达峰、碳中和标准计量体系”与“积极参与相关国际标准制定，加强标准国际衔接”）。^[9]由此亦可知未来“双碳”立法任务之艰巨。

三、“双碳”工作的行政法回应

“双碳”目标的实现，是“一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，它与“生态文明建设整体布局和经济社会发展全局”相统一，是“中国式现代化”建设的重要内容——“人与自然和谐共生的现代化”，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也构成了政府治理体系和治理能力现代化的重要“场域”。无论是“双碳”工作的组织保障落实，还是“双碳”工作的决策规划、行动措施，甚或碳排放交易市场机制的建立及监管，都需要发挥政府的主导性作用。

“双碳”工作的复杂性、综合性与多域性，决定了不仅必须发挥政府的落实推动作用，还必须要有行政法的及时回应与跟进。这是因为，“双碳”立法并非单一性或专项性的立法，而是如同“双碳”工作的部署与推进实践一样复杂，涉及整个现行的法律体系，需要多个法律部门同步地予以多重性回应。因而，对于“双碳”的法律回应，我们须在法律体系和法律制度的整体性、综合性、领域性回应的基础上，抱持行政法的部门思维予以回应，拓展法治政府建设的广度与深度，避免政府“双碳”治理工作的“无法可依”与“无法”之为。

依据党的二十大报告关于“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的指示精神，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。为此，必须在立法上健全相应的法律制度以实现“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”。在执法方面勇于“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”。在执法的监督与保障方面“强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度”。于此，扎实推进“双碳”领域的依法行政，必须从行政法视角在行政体制的组织机构、政府职能与职责配置、行政主体及其行政权限、行政行为及其程序、行政责任与监督等多方面予以系统应对。从“双碳”工作的行政推进与落实角度而言，“双碳”工作也需要相应的行政法律规范和法律制度保障。这些需要行政法律规范为之提供法律依据和法律保障的方面主要有：（1）体制。目前，“双碳”工作的落实与推进在体制方面呈现综合、多元、多层的特点，在领导体制上是党的集中统一领导。统筹协调主体是碳达峰碳中和工作领导小组，由其对相关工作进行整体部署和系统推进。碳达峰碳中和工作领导小组办公室则负责加强统筹协调、定期调度，科学提出碳达峰碳中和分步骤的时间表、路线图，督促各项目标任务落实落细。而“双碳”的行政职能主要由政府及其职能部门承担，包括各级政府及相关职能部门（包括生态环境、发改委、财政、科技、工业和信息化、自然资源、交通运输、住房和城乡建设、农业农村等部门）。其体制关系的理顺、不同机关之间在“双碳”领域的职权职责分工与合作协同，都须通过立法予以明确。（2）执法行为。在“双碳”执法方面，大多无相应的法律依据。例如，关于减污降碳的协同治理，在无相应的降碳法律规制依据之下，要求碳治理与生态环境执法相协同无疑是“无法可依”的，目前更多的是生态环境执法的依据而无碳排放治理领域的执法依据。（3）行政与碳市场的关系。当下，行政机关与碳市场之间的关系极为密切。以激励和约束碳减排为目标的碳市场，需要行政的介入、干预与监管，但如何介入、何时介入、介入的程度如何，无疑须要有相应的法律规则依据。例如，在全国统一性的碳排放市场运行中，目前只有规章的依据，如《碳排放权交易管理办法（试行）》等。而依据《中华人民共和国民法典》的规定，法规、规章和政策都不具有依据地位，碳排放交易亦不在其保护之列。^[10]就此必须提升法律位阶，从法律层面上确立碳排放交易市场的市场准入规则、交易规则和监管规则。（4）违法执法的监督与责任的追究。例如，关于一些地方为完成碳排放指标任务强行拉闸限电的违法行为，如何实施监督、追究责任以及救济，对此法律并无明确规定。所有这些皆表明，加强“双碳”领域的行政法律制度构建并尽快出台相关法律和法规已经刻不容缓。

四、加强政府依法有为的“双碳”协同立法

“双碳”目标的落实是一项涉及多领域的综合性工程，因而为保障政府在“双碳”领域治理工作的“有法可依”，必须在加强全面性、综合性、领域性立法的基础上，突出以“协同”为重点的立法，以“重点突破”带动“整体提升”。所谓协同，是指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，协同一致地完成某一目标的过程或能力。为保持“双碳”立法秩序的统一性，在立法层面上须协调不同部门或领域的法律规范及其法律制度构建，协调不同层次的政府监管框架，协调“双碳”的政策框架体系与法律制度框架体系，从而使不同的规范体系共同服务于“双碳”目标的实现。^[11]

一是加快双碳立法，实现法律与政策的协同治理。目前“双碳”治理工作基本上是依据政策在推进，“政策之治”居于主导地位。与政策相比，法律的跟进与回应存在巨大的落差。法律必须及时跟进，否则政府绝大多数与“双碳”相关的工作都可能会陷入一种“无法可依”的境地。在追求高质量发展与经济社会全面绿色低碳转型的新发展阶段和全面依法治国的新时代，必须统筹并健全完善政策机制与法律机制，走法律与政策协同治理之路，^[12]将“双碳”工作的政策导向与法律规制统一于一体，从而实现“政策之治”与“法律之治”的协同共进。《“双碳”工作意见》对“双碳”推进工作既提出了“健全法律法规标准”的立法要求又提出了“完善政策机制”的政策要求。而且将“双碳”投资、发展绿色金融、财税价格、市场化机制建设等置于完善政策机制部分。实则，这些政策机制的完善同样也是立法须要健全和完善的部分。

二是加快领域立法，实现行政立法与环境立法、能源立法、经济立法、社会立法等的立法协同。“双碳”是一个涉及生态环境、经济社会发展、政府与市场等多领域的综合领域，在国家治理体系中主要体现为政府治理（如政府对碳排放的指标约束、碳排放总量与碳排放强度的控制、市场的准入、碳配额的分配、对未履约行为的惩处等）推进。因而必须以行政领域的立法为主。同时，政府治理还涉及能源革命、生态环境治理、产业发展、经济绿色转型、生产生活方式绿色低碳化转型、社会参与等领域的协调统一。因而也必须加强这些领域的新法创制与旧法修订等的立法工作，由此实现法律规范体系的统一与相涉领域的立法协同。法律体系作为一个系统，要求整个法律体系保持整体性、协调性与一致性，在立法上克服各部门法的局限性，做到法律规范体系内的协同，如绿色低碳发展法律规范与经济法律规范、环境法律规范、民事法律规范、行政法律规范、诉讼法律规范等之间的协同。

三是在加强“双碳”国内领域立法的同时加快“双碳”涉外领域立法，实现国内立法与涉外立法的协同。党的二十大报告明确提出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。”^[13]中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》在关于“健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化”的第三部分也强调要“加强重要领域立法”，这些重要领域立法包括与“双碳”相涉的国家安全、科技创新、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等领域。^[14]这就要求我们根据党的二十大报告指示精神并结合法治政府建设实施纲要的安排，就这些重点领域、新兴领域和涉外领域进行立法，尤其是要加快过去长期未受到重视的涉外立法进程，从而统筹推进国内法治与涉外法治建设。

四是针对碳达峰与碳中和的不同发展阶段进行分步式立法，统筹安排相关联相配套的法律法规规章的立改废释工作，实现立法进程与碳达峰阶段和碳中和目标实现阶段的协同对应。总体上，“应聚焦实践问题和立法需求，提高立法精细化精准化水平”，健全碳排放治理急需的法律制度。在碳达峰落实阶段，立法工作的重点应主要集中在全面清理现行法律法规，修订与之相关的能源、环境、产业、工业生产、生活消费等领域的法律法规及规章，抓紧制定与碳达峰行动相一致的专门法律、法规或者规章，从而增强法律法规间的衔接协调；在碳中和目标实现推进阶段，制定碳中和（或者应对气候变化，减缓气候变暖）的专项法律、法规，为碳中和目标的实现提供长久性的法律制度安排，从而服务于2060年之前实现碳中和这一目标。

综上所述，为促进政府在“双碳”领域的依法有为，必须为其提供具有科学性、针对性、及时性、系统性、可操作性的法律依据与遵循，而加快协同立法正是健全和完善政府在“双碳”治理领域法律制度的有效途径。

（责任编辑：王玎）

|注释

[1]《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm.（最后访问时间：2022年10月30日）。

[2]《“双碳”工作意见》是党中央对碳达峰碳中和工作进行的系统谋划和总体部署，覆盖碳达峰、碳中和两个阶段，是管总管长远的顶层设计，在碳达峰碳中和政策体系中发挥着统领作用，是“1+N”中的“1”。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》则是关于碳达峰阶段的总体部署，更加聚焦2030年前碳达峰目标，更加细化、实化、具体化了《“双碳”工作意见》的相关指标和任务，是“N”中为首的政策文件。有关部门和单位根据《“双碳”工作意见》和《2030年前碳达峰行动方案》部署制定的能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域以及具体行业的碳达峰实施方案，各地区按照《2030年前碳达峰行动方案》要求制定的本地区碳达峰行动方案以及有关科技支撑、碳汇能力、统计核算、督察考核等支撑措施和财政、金融、价格等保障政策，则构成了“N”政策体系的组成部分。这一系列文件构建起了目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和“1+N”政策体系。参见《2030年前碳达峰的总体部署——就〈2030年前碳达峰行动方案〉专访国家发展改革委负责人》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5645109.htm.（最后访问时间：2022年10月30日）。

[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第04版。

[4]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第04版。

[5]习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第8页。

[6]参见杨解君：《实现碳中和的多元化路径》，载《南京工业大学学报》（社会科学版）2021年第2期，第14-25页。

[7]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第04版。

[8]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第04版。

[9]参见《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，中国政府网，http://www.gov. cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm.（最后访问时间：2022年10月30日）。

[10]《中华人民共和国民法典》第8条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗。”第10条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”第11条规定：“其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定。”第12条规定：“中华人民共和国领域内的民事活动，适用中华人民共和国法律。法律另有规定的，依照其规定。”可见，只有法律与习惯才可作为民事活动及民事纠纷处理的依据。

[11]参见杨解君：《面向低碳的法律调整和协同：基于应然的分析与现实的检讨》，载《法学评论》2014年第2期，第146页。

[12]参见于文轩、胡泽弘：《“双碳”目标下的法律政策协同与法制因应——基于法政策学的视角》，载《中国人口·资源与环境》2022年第4期，第57页。

[13]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），载《人民日报》2022年10月26日第04版。

[14]参见《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.（最后访问时间：2022年10月30日）。

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行政法学研究编辑部

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