其他
【边疆时空】于春洋 | 论民族地方政治体系的基本类型
【新朋友】点击上方“边疆时空”关注我们
【老朋友】点击右上角“．．．”，分享精彩文章给朋友们
于春洋
复旦大学民族研究中心博士后，中央民族大学民族政治学博士，现任燕山大学文法学院教授、硕导，兼任中国政治学会理事、中国世界民族学会理事、中国统战理论研究会上海研究基地兼职研究员。
摘要：作为多民族国家政治体系的重要组成部分，民族地方政治体系是统一多民族国家政治体系内部运行的一种次级政治形态，是少数民族为巩固、维护和行使自身政治权利而建立的特定政治体系。通过对国家结构形式的两种基本类型(联邦制和单一制) 的分析，以及对现实多民族国家内部次级政治形态的考察，可以把民族地方政治体系划分分为联邦制下的民族联邦体系和单一制下的少数民族自治体系两种基本类型。鉴于目前国内学界对于民族政治体系的中观层面，即民族地方政治体系的研究较为罕见，因此需要增加学术投入。
关键词：民族地方政治体系 基本类型 民族联邦体系 民族自治体系
民族地方政治体系是多民族国家政治体系的重要组成部分，一般是作为该政治体系的一种次级体系而存在的。以笔者陋见，目前国内学界对于民族地方政治体系的研究存在一定程度的“缺席”现象，因为现有的关于民族政治体系问题的研究多是集中在两个层面，即：民族国家(多民族国家) 政治体系这一宏观层面，以及民族村社(民族乡村) 政治体系这一微观层面。而对于民族政治体系的中观层面——民族地方政治体系问题的研究，则相当鲜见。我们认为，民族地方政治体系研究的学术价值并不亚于其他两个层面的研究。一方面，较之于宏观层面的民族国家(多民族国家) 政治体系，民族地方政治体系更具民族性和典型意义，更接近于民族社会(多民族社会) 的现实政治生活，更能反映出某一民族基于本民族聚居区的政治生活全貌及其流变；另一方面，较之于微观层面的民族村社(民族乡村) 政治体系，民族地方政治体系则更具代表性和普遍意义，更能体现出国家权力与地方权力之间的互动与博弈，从而为我们深入理解民族政治权力的运作，以及民族政治关系的协调提供更具普适性的帮助。如此看来，加强对于民族政治体系中观层面的研究还是很有必要的。本文抛砖引玉，仅就民族地方政治体系的基本类型问题作粗浅的分析。
国内民族政治学界一般是根据“执掌和控制国家政权的民族的数量”，或者“执掌或分享国家公共权力的民族主体的数量”作为标准来区分单一民族国家和多民族国家。稍加分析不难发现，由于单一民族国家是由一个主体民族单独执掌国家政权的(即国族具有单一性) ，因此，国内主体民族与少数民族的政治地位存在显著差别。非但如此，主体民族还往往通过不平等的少数民族政策来巩固自己的国族地位。这种局面使得单一民族国家很难成为孕育民族地方政治体系的土壤。而多民族国家则不同，执掌国家政权的民族不止限于一个，国族的多元性成为多民族国家的显著特征。具体来讲，从多民族国家内部的民族结构上作区分，既包括拥有一个主体民族的多民族结构(如中国，是以汉族为主体民族的多民族结构俄罗斯则是以俄罗斯族为主体民族的多民族结构) ，也包括拥有两个主体民族的多民族结构(如比利时，是以弗拉芒人和瓦隆人为主体民族的多民族结构；卢旺达则是以胡图族和图西族为主体民族的多民族结构) ，还包括拥有多个主体民族的多民族结构(如尼日利亚，是以豪萨—富拉尼族、约鲁巴族、伊博族为主体民族的多民族结构) ，以及无主体民族的多民族结构(如坦桑尼亚) 。无论多民族国家的民族构成情况怎样，国家政权由多个民族共同分享是其典型特征。而在确保国家权力至高无上的前提下，在统一多民族国家内部以少数民族聚居的地区作为地缘依据来设立民族地方政治体系，是多民族国家保障多个民族共同分享国家政权的主要方式。同时，为了防御国内民族分离主义对于国家统一的潜在威胁，多民族国家一般都制定和实施了一系列旨在实现族际政治整合的民族政策。这种民族政策取向也会为国内少数民族谋求自身政治权利、建立民族地方政治体系创造条件。于是我们发现，在当今世界多民族国家的现实政治架构内部，往往存在着数量不同、形态各异的民族地方政治体系。
基于这种认识，本文倾向于在现实的“多民族国家”的政治架构之下来讨论民族地方政治体系问题，并由此把民族地方政治体系界定为：它是统一国家政治体系内部的一种次级政治形态，一般存在于多民族国家内部少数民族聚居的地方，是少数民族为巩固、维护和行使自身政治权利而建构的特定政治系统，其目的是为实现自身民族利益的最大化。进而，通过对于国家结构形式的两种基本类型(联邦制和单一制) ，以及对现实多民族国家内部次级政治形态的考察，可以认为，民族地方政治体系的基本类型主要划分为两种，即联邦制国家内部的民族联邦体系和单一制国家内部的民族自治体系。
联邦制国家内部的民族地方政治
体系：民族联邦体系
就其一般意义而言，联邦制国家是由两个以上的政治实体组成的国家，其政治实体可以表现为州、共和国、省、邦、地区等等具体形式。比如，美利坚合众国是由50个州、1个联邦特区和7个地区组成的，俄罗斯联邦是由49个州、21个共和国、6个边疆区、10个自治区、1个自治州和2个联邦直辖市组成的，加拿大是由10个省和3个地方组成的，而印度则由28个邦和7个中央直辖区构成，等等。从世界范围来看，目前的联邦制国家只有20多个，但其人口占世界人口三分之一，面积更是占到世界总面积的二分之一左右。需要说明的是，联邦制国家内部的政治实体并不必然带有民族的性质，在更多情况下，它们是在历史上存在过的小型共和政治体的基础上联合而成的，也有通过政治改革将以往的单一制国家分解或重构成联邦制国家。只有当采取联邦制的多民族国家在某一民族聚居的地方建立特定的政治单位，并由该民族来掌控这一政治单位时，才构成了我们这里所讨论的民族联邦体系。正如有学者指出，“在多民族的联邦制国家中，以民族为基础的联邦成员单位或联邦主体成为以一定领土为基础的民族政治单位，是事实上的民族政治体系”。
在存在于联邦制国家内部的民族联邦体系中，尤以俄罗斯、印度和瑞士最为典型。在俄罗斯，“非俄罗斯族在总人口中所占的比例不大，但他们所拥有的自治州、自治区域却占俄联邦版图的53%以上”。在俄联邦的89个联邦主体中，有32个属于少数民族联邦主体，其中包括1个民族自治州( 犹太自治州) 、10个民族自治区和21个民族自治共和国；在印度，“由于长期分散的历史文化特征和强烈的宗教热情，语言承载了过多的种姓、宗教族裔甚至政治职能，并最终成为现代印度国家形成和发展过程中的重要政治筹码”。由此，“不同语言的地区在印度历史文化大框架下形成了各自不同的文化，并随着地区经济的发展，逐渐向形成不同的近代民族的方向演进。语言的统一成了一定地区内的居民维系内聚力、促进地区发展的重要纽带”。以1953年8月27日人民院通过建立安德拉邦的法令为标志，印度的第一个语言邦得以诞生。之后，经过近20年“语言建邦”的努力，印度基本完成了建立语言邦的过程，28个语言邦得以建立。而“这些所谓的语言邦，实际上就是民族的联邦成员体，或者说是民族的联邦主体”；在瑞士，通过在全国范围内广泛建立民族联邦的方式，使得“异质性被转化成联邦成员单位的高度同质性。换言之，‘不一致的联邦制’使较小的地域单位的性质趋于单一，从而降低了社会多元化程度”。而且，这种联邦制经过几百年的磨合，已经形成了稳固的历史文化根基。由此，瑞士往往被认为是民族联邦制的成功典范。
概括而言，联邦制国家内部的民族联邦体系具有如下两个特点：一方面，这一政治体系是以某一特定民族的聚居区域为基础而建立的。虽然这一民族在该聚居区域之外也有分布，而这一聚居区域之内也往往生活着其他民族，但这一民族的主体多生活在这一区域，并占该区域人口的绝大多数；另一方面，民族联邦的联邦权力由该联邦的主体民族所掌控，并且在事实上或者宣称上代表主体民族的利益。联邦权力成为捍卫该主体民族利益的重要手段，也成为地方与中央博弈的政治工具。生活在该联邦的其他民族则成为该联邦内部的少数民族，它们一般无法从民族联邦分享到权力，自身的利益也难以得到有效的保障。
单一制国家内部的民族地方政治
体系：民族自治体系
作为一种国家结构形式，单一制是指由若干个不享有独立主权的地方行政区域共同组成统一主权国家的制度。当今世界的大多数国家都是单一制国家。在单一制国家中，不同行政区域的划分往往是根据国家统治的实际需要而做出的制度安排，它们不是独立的政治实体，不具有主权特征。地方政府实际拥有的各项权力，来自于中央政府的直接授权。在采用单一制的多民族国家中，为了更好地解决国内民族问题，往往会在少数民族聚居的地区建立民族自治体系，实行民族自治制度。列宁曾经指出实行民族自治的重要性，他认为，“如果不保证每一个在经济和生活上有较大的特点并且民族成分不同等的区域享有这样的自治，那么现代真正的民主国家就不可能设想了”。从当今世界采取单一制的多民族国家的实际情况来看，这种少数民族自治的形式，“根据其范围和实施情况，大体分为两种类型，即民族地方自治和民族文化自治。其中，民族地方自治只针对区域而不管其居民内部的差异；而民族文化自治则以特殊的族裔、宗教和语言群体为对象，而不论他们的出生或原籍所在”。
西班牙的民族自治共同体和中国的民族区域自治，可以视为民族地方自治的典型。就前者而言，除主体民族卡斯蒂尔人之外，在西班牙还生活着三个规模较大的族体——加泰隆人、巴斯克人和加利西亚人。这三个民族在历史上都曾经为争取本民族的政治权利而进行坚持不懈的斗争。几经波折，到了1978年，西班牙新宪法终于明确承认这三个民族享有自治权，并允许其建立民族自治共同体；就后者而言，除主体民族汉族之外，中国经由民族识别工作而确认了55个少数民族。在这些少数民族之中，很多民族在历史上都曾建立过自己的民族政治体系，有些还曾建立过自己民族的国家。在社会主义新中国建立的进程之中，中国共产党把民族区域自治作为处理国内民族问题的基本政策，进而使其成为国家的一项基本政治制度。目前，中国拥有5个自治区、30个自治州和120个自治县，已经发展和形成了一个由自治区、自治州( 盟) 、自治县( 旗) 、民族乡( 镇)和民族村( 居委会) 共同构成的民族区域自治行政体系。就民族地方自治的共性而言，一方面，这种自治是一种“有限自治”，“民族自治地方的自治机关有立法权和行政权，但是自治机关隶属于中央的立法机关和行政机关，必须在国家宪法的范围内活动，中央政府对民族自治机关的决策享有依法否决的权利”；另一方面，这种自治强调自治地方与中央政府的协调与互补，而不是博弈。防止民族矛盾和冲突、维护国家主权的统一和领土的完整是自治地方与中央政府共同的目标追求，在这一前提之下，自治地方才有可能致力于本民族利益的最大化，国家才有义务保持国内的民族多样性。
与此同时，很多国家把民族文化自治作为处理本国国内民族问题的重要制度，并以法律的形式将其固定下来。比如，拉脱维亚的《民族与族群自由发展及其自治权法》、爱沙尼亚的《少数民族文化自治法》、斯洛文尼亚的《族裔共同体自我管理法》、克罗地亚的《人权、自由与民族、族群或少数人权利基本法》，等等。此外，挪威、瑞典、芬兰的萨米会议( Samiassemblies) ，也可视为一种文化自治的模式。与民族地方自治相比较，民族文化自治的特点可以概括为：“一是文化事务的管理针对的是文化上不同的集团而与区域集团无关；二是这只适用于文化方面；三是只适用于属于该文化群体的人。
基于现实中的民族地方政治体系一般存在于多民族国家的政治架构之下，多民族国家也就在事实上构成了民族地方政治体系的研究背景和讨论前提。通过对于国家结构形式(联邦制和单一制) 的学理分析以及现实多民族国家内部次级政治形态的考察，可以把民族地方政治体系的基本类型划分为两种，即联邦制国家内部的民族联邦体系和单一制国家内部的民族自治体系。虽然不同类型民族地方政治体系在其建构方式、权能大小、与国家政治体系的关系等方面存在诸多差异，但在其实际运作中，都是围绕着本民族各项权利的实现而展开的，都是以实现本民族利益的最大化为目标的。鉴于民族地方政治体系具有鲜明的民族性、地域性和典型性，更能反映民族社会(多民族社会) 现实政治生活的全貌及其流变，为我们深入理解民族政治权力的运作、民族政治关系的协调，以及国家与地方不同民族政治主体之间的互动与博弈提供更具普适意义的帮助，加强对于民族地方政治体系的研究是一项很有价值的工作，期待更多学者的学术投入。
【注】文章刊登于《阿坝师范高等专科学校学报》2013年02期
责编：李骁勇
声 明
本文仅代表作者观点，不代表本公众号立场。文章已获得作者授权，如需转载请联系本公众号。如有版权问题，请留言说明，我们将尽快与您联系。