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【边疆时空】马玉华 | 治边政策:从清代到民国的梳理

From: 马玉华边疆时空 2019-12-19

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马玉华，法学博士，云南大学历史与档案学院教授、硕士研究生导师。主要从事中国近现代史的教学，研究方向是中国近代西南边疆史、西南民族学史。

摘要：清代在边疆观、民族观、边疆方针、边疆政策、边疆管理机构等方面形成了较有特色的治边政策。民国时期的边疆概念，包括地理边疆、政治边疆、文化边疆等多层含义。南京国民政府时期，国民党在治边思想、边疆政策及边疆治理等方面，提出了一些新的内容，包括民族平等主张，边疆内地化的方针，推行民族同化，培植各民族自治能力，发展边疆经济、文化教育，等等。

关键词：清代南京国民政府边疆治边政策 

辛亥革命的成功，中华民国的建立，是中国从封建帝制走向共和的时代，从传统走向现代的过渡。在边疆治理问题上，它也起着承上启下的作用。本文从清代对边疆的经营、清末民初的边疆形势、民国时期的边疆政策及边疆治理等方面，分析这一作用。

一

清代中国疆域辽阔，领土广大，到康、乾、嘉时期，经济繁荣，文化发展，成为东方的大帝国。咸、同以前，清代边疆三万里能够相安200年，人们认为，清朝统治成功的关键在于其对边疆地区的成功经营，近代谈边政者也多推崇清代。那么清代对边疆的经营有哪些可以总结的经验呢?

中国古代传统边疆观有两大核心理论:一是服事观，一是华夷观。《禹贡》详细叙述了“五服”(甸服、侯服、绥服、要服、荒服)，其中荒服之地即是中国的边疆地区。服事观是全国以一个政治中心为基础，对边疆地区实行不同于内地的政策，采取因时、因地、因人而治的方针。中国是个多民族的国家，汉族是主体民族，古代边疆地区大多是少数民族聚居地，因此形成了“夷夏之防”、“华夷之辨”的观念。在此基础上，形成了“先华夏后夷狄”、“内华夏而外夷狄”、“守在四夷”等治边思想。

清代继承了古代治边思想，在边疆地区采取了“因俗而治”的方针。但在民族观方面，因为满族本

身是少数民族，清代统治者改变了中国古代“华夷之辨”、“尊夏贱夷”的传统说法，以避免在民族观念中使自己处于“夷”的地位。他们善待边疆其他少数民族，提倡“首崇满洲”的政治意识。同时，一方面继承了明朝的诸多政治制度，另一方面又远绍元朝重视边疆的办法，从而将边疆地区置于战略地位，大力开疆拓土，巩固边防。

清代继承了传统的恩威并施的治边策略，怀之以德。清朝政府笼络边疆各民族上层人物，把它们的政治领袖分别封授以亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公等世袭爵位;对于宗教领袖则宠以大喇嘛、国师、禅师、呼图克图、诺门汗、班第达等职位名号，王公有年俸廪饩，喇嘛则有佛俸口粮。实行满族与部分少数民族的联姻，尤其是与蒙古王公贵族的联姻，是其巩固北部边疆的重要制度。制定了年班围班制度，使政教领袖群集中央，观光会盟。少数民族上层来则有馆舍供应，去则有驼夫支给。边疆平时政务由他们自理，遇到动乱灾荒，中央积极支持，厚往薄来，极尽怀柔远人之成效。

在怀之以德的同时，在蒙古的库伦、西藏拉萨派办事大臣，名为赞助，实为监政。于外蒙古的乌里雅苏台、科布多，新疆之伊犁、迪化(今乌鲁木齐)、阿尔泰，青海的西宁，甘肃的宁夏，黑龙江的呼伦贝尔，内蒙古的热河、绥远、察哈尔等要地，分设将军、都统、办事、参赞各大臣，定边左右副将军等统兵大员并在沿边省份，设有总督与提镇，以补统制边疆防卫的不足。

清代的边疆政策，简言之就是两点:其一，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”;其二，“分而治之”与“众建而分其势”。

所谓“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”，就是根据边疆的不同情况，采取不同的管理制度。满清崛起于建州，次第削平邻近部落，因其部落政治之旧制，创立八旗制度。绥抚内、外蒙古后，又仿八旗之制，创立了盟旗制度。入主中原，则仍以行省制度统治中原地区和汉族。在平定新疆回部后，治以伯克回官。抚绥西藏，创建了政教合一的制度，统辖康藏地区。对于西南边疆，清代仍袭明制，或以土司管理，或保存其部落，对于周边番邦则采取宗主制度。因此，清代开国至光绪年间，满清贵族用八旗、行省、盟旗、伯克、政教、土司、部落、宗主八种政治制度来实现对整个国家的管理。

同时，采取了“分而治之”和“众建而分其势”的政策。“分而治之”政策最初是用来解决蒙古问题的，最早始于漠南蒙古，后推行于漠北蒙古，最后成为清朝对边疆地区实行统治的基本政策。在蒙古地区将漠南蒙古的6万户变为6盟49旗;漠北蒙古由7鄂拓克变为4盟86旗;漠西蒙古由4卫拉特变为8盟31旗。在西藏地区，将部分藏地划归青海、四川和云南管辖。

清代设立了管理边疆地区少数民族事务的中央机构———理藩院，并颁布律令，以加强边疆民族地区的统治。1636年，始设管理蒙古事务衙门，1638年更名为理藩院(后改为部)。理藩院最初管理漠南蒙古诸部事务。清军入关后，随着对边疆地区统治的扩大与加强，理藩院的职掌范围也扩大到西北地区和西藏等地，成了专理蒙藏回地各项事务的中央机构，地位与吏、户、礼、兵、刑、工六部相等。

理藩院(部)置尚书(例由宗室王大臣充任)一人，左右侍郎满州人各一名，额外侍郎蒙古一人(由蒙古贝勒、贝子中贤能者担任)。其直属机构有:旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司六司(设有郎中、员外郎、主事、笔帖式等职)、司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、汉档房、饭银处、当月处等，除了部分笔帖式和汉档房外，理藩院的大小职务均分别由满族和蒙古人担任。

清代理藩院的设立，较之历代王朝大大前进了一步。理藩院作为管理边疆地区少数民族事务的中枢机关，体制甚隆，人选也严，权不外假。他们对于治边职权的行使，非常注意，如边疆督府的衙署，例有理藩部派驻的笔帖式;驻库(伦)驻藏之大臣，例有理藩部派驻的监印员，名为备咨询驱使之任，隐有监察检举之权。而且，各驻边大臣，既有专折上奏权，亦须有副本另外上报理藩院。所以边省的情况、边政的实施、边吏之贤否，都在理藩院的掌握之中。清代边疆管理组织的中央化，管理职权的统一化，是其边疆经营成功的关键所在。

清朝政府为了加强对边疆民族地区的管理，还在各地区颁布了有关法律，如对西部和北部边疆地区制定的《理藩院则例》、《蒙古律例》、《回疆则例》、《西藏通则》和《西宁青海番夷成例》，对西南边疆地区也有相应的法律。

二

虽然说清代治边政策是基本正确的，但是，由于地理、历史、文化与经济水平的关系，清代边疆民族地区仍然处于政治经济文化等各方面都相对落后与复杂的状况之中。特别是鸦片战争之后，边疆危机越来越深。进入民国时代，有些问题积重难返。

第一，随着西方帝国主义国家的入侵，清末边疆社会矛盾转化，边疆地区不断遭到列强侵扰，纷纷企图染指，传统“夷夏之防”，变为了“中外之防”。

第二，边疆民族众多，分布广泛。边疆少数民族人口约2000—2500万，分布在东北地区的有通古斯民族，包括满族、赫哲族、素伦、达斡尔、鄂伦春、毕喇尔等;北方主要是蒙古语族，分为喀尔喀东蒙古、察哈尔南蒙古、布利亚特北蒙古、额鲁特西蒙古;西北地区有突厥语族，包括维吾尔、朵兰、布鲁特、哈萨克、唐古特、乌梁海、西喇古尔、萨拉尔等民族，分布在新疆、甘肃、青海、乌梁海、科布多等地;青藏高原及边缘地区有藏缅语族，如藏族、罗罗族(即今天的彝族，民国时期也称为夷族)、麽些族(今天的纳西族)等;西南、南部地区有壮侗语族和苗瑶语族，包括众多的壮族、傣族、苗族和瑶族等。边疆民族种类众多，仅西南地区即“滇有百蛮之称，黔苗有82种，瑶人分居两粤，亦有数十种”。国家对这些地区的管理，还缺乏统一有效的政治制度。

第三，边疆地区范围广大，地域辽阔，宗教情况复杂。边疆地区面积约占全国土地面积的60—70%，人口不及全国人口的七分之一，其中少数民族人口只占全国总人口的二十分之一。到民国时期，除了辽宁人口密度较稠外，吉林、黑龙江及滇西，每平方公里不超过30人，察哈尔、绥远每平方公里还不到10人，宁夏、外蒙古、新疆、西康、西藏、青海人均不到5人，青海人口密度每平方公里1.5人，西康每平方公里2人，西藏4人。边疆人民有宗教信仰，如藏族、蒙古族信仰喇嘛教，傣族信仰小乘佛教;有信仰伊斯兰教，如维吾尔族、回族等;有信仰本民族宗教，如彝族的毕摩教、纳西族的东巴教;还有原始宗教和信巫术的，如苗族、瑶族。

边疆地区民族中，阶级森严。蒙古地区分为王公贵族、喇嘛、平民三等;在凉山罗罗族(自称夷家)分为黑夷、白夷和汉娃三等;在西藏有达赖、活佛、喇嘛、世家、平民、农奴等。各级界限分明，彼此不相往来，更不能通婚。

第四，边疆地区各民族，传统不同，生活方式殊异，语言复杂，文化类型有较大差异。

边疆地区大致分为四种文化类型:一是蒙文化区，其特点是以游牧为主，逐水草而居，迁徙不定，信仰喇嘛教;二是回文化区，其特点是狩猎与畜牧并行，信仰伊斯兰教;三是藏文化区，以游牧为主，政教合一，信仰喇嘛教;四是苗夷文化区，半农半畜牧。各民族信仰不同，生产生活方式不同。

第五，边疆地区政治制度形式多样，有盟旗、土司、政教合一和部落4种。

盟旗制度是清朝在蒙古地区建立的基层政权组织，盟旗也是军事和社会的组织，每旗设扎萨克(旗长)等官员管辖，数旗合为一盟，设盟长和副盟长。扎萨克和盟长常由王公贵族世袭。盟旗分布的主要区域是外蒙古、乌梁海、科布多三地，及当时热河、察哈尔、绥远、宁夏、兴安、辽北六省，此外在吉林、青海、新疆等边疆省份，也有若干盟旗存在。

土司制度是封建王朝在南方少数民族聚居区和杂居区实行的一种特殊的统治制度，始于元朝，完善于明朝，清朝因袭旧制。民国时期云南、贵州、四川、西康、广西、青海、甘肃等地，仍为土司制度分布的主要区域。

政教制度是政治与宗教的合一，政治上的领袖，同时又为宗教上的教主，在我国边疆区域内，喇嘛教势力所及之地，常形成政教合一的神权制度。西藏、内蒙古、青海、康西(即西康在金沙江以西之地)和甘肃的部分地区均实行政教合一的制度。

部落为同一语言文化人群的团体，其生活为游牧或定居。清末尚有许多部落，散处西南与西北边疆各地，如大小凉山之“罗罗”部落，青海、西康两省间的俄洛部落，滇西葫芦王地的“野卡”部落，野人山中的“野人”部落等。

上述4种边疆政治制度，具有几个共同特点:一、这些制度都是在我国边疆地区实行的特殊统治

制度，是从古代就沿袭下来的因时、因地、因人而治观的体现;二、统治者多系世袭或为转世;三、所辖土地均实行公有制度;四、被统治的人民多数被视为世民，行动不得自由。这些制度“名称虽异，而实质上大同小异，大都停滞于部落封建神权政治各阶段之上。”

三

辛亥革命推翻了封建帝制，建立了中华民国。民国初年，边疆问题突出，但是北京政府由于诸多原因，无暇筹边。南京国民政府建立后，开始注意边疆问题。

南京国民政府时期，国民党在治边思想、边疆政策及边疆治理等方面，提出了一些新的内容。

首先，在边疆观方面。民国时期提出，所谓边疆有三种含义，即地理的边疆、政治的边疆和文化的边疆。地理的边疆是指我国领土与他国毗邻的地带，这与我们现在所说的边疆含义相同。政治的边疆有两种含义:第一，指某些边疆区域，实行的盟旗、土司、头人、伯克、政教合一的政治制度，是边疆所特有，不同于中原的省县两级的地方制度。第二，在某些边疆地区，中央政府必须推行于若干特殊政策，这些执行特殊政策的地区也称为边疆。文化的边疆是指少数民族在语言、风俗、信仰、生活方式上，不同于中原汉语言的农耕文化，是与汉文化相区别的少数民族文化。文化的边疆既包括民族的不同，也包括文化的差异。“凡是与内地纯中原文化异趣的特殊文化区域，即汉族本位文化圈以外，或与非汉族文化交错性较大的地区，”都是文化的边疆，亦是民族的边疆。这里文化的不同，不在他的文化程度，而是在文化类型(CulturePattern)的不同。

可见，民国时期边疆的概念不是单纯的地理概念，而是包括地理、政治、文化、经济状况的综合概念。

其次，民国时期，封建帝制被废除，西方民主平等思想流行，推动了边疆民族观的进步。国民党中央和民国政府提出，要团结各民族形成一个大中华民族，共同建设统一的中华民国。这改变了古代

“夷夏之辨”、“夷夏之防”的民族观，改变了清代“首崇满洲”的观念，贯彻了民族平等的思想，并用法律形式确立了各民族一律平等。由过去的民族歧视和不平等的民族观，转变为民族平等观，它把满、蒙、回、藏和其他各少数民族，都看成是中华民族平等的一员。为体现民族平等，国民政府提出改正少数民族称谓，明令不准用苗、夷、蛮、猺、猡、獞等名称称呼少数民族，专门拟定了《改正西南少数民族命名表》，禁止使用歧视和侮辱性的字样，并且把过去少数民族名称的虫、兽、鸟及反犬的偏旁，一律改为人字旁。

民国时期将民族平等写入了约法和宪法，民族平等在国民政府的文件中也随处可见。为了体现民族平等，政府下令改正西南少数民族称谓，取消歧视称呼，但是在半殖民地半封建的中国，民族间事实上是不平等的，民族平等只是流于表面和文字。可见民国时期民族平等的目标虽然提出，但缺少相应的制度保证，实践中也未能真正贯彻和落实，反映了时代的局限性。

再次，由古代的“守中治边”的治边思想，转变为对边疆地区的重视。国民政府为维护国家的主权与国防的安全，开始重视边疆的开发和建设。尤其是“自东北事件发生以来，一日而蹙地千里，国人视线所集，益觉边远省区建设之急切与重要。”当时人们认识到:“从前我国民漠视边疆，以为建设中国，应先内地而后边疆。经过此次战争(抗日战争)之惨痛教训，当知建设边疆较之内地更为重要。”一些人深切地感受到唯有国家和边疆富强，边疆各民族提高了教育文化水平，摆脱了旧观念、旧意识的束缚，边疆危机方能消除，中国才能自立自强。

在边疆地区的施政方针方面，由“因俗而治”方针，转变为促进边疆内地化的方针。“边疆内地化”是指使边疆地区的经济文化水平达到内地的水准，与清代“边疆与内地均一化”的观念是有所差异的。

为了实现边疆内地化，建立统一的中华民国，民国时期对于边疆旧有的政治制度进行了逐步改革。如制定《蒙古盟旗组织法》，设置察哈尔、绥远境内蒙古地方自治政务委员会;对西南边疆明确规定彻底废除土司制度，1931年以后中央对于呈报土司补官袭职之事，不再核准。边疆地区与内地一样建立省县两级的统治，如西康建省等。边疆地区能够设置县的地方，全部要求建县，边远省份未达到设县程度的地区，则先设设治局作为渐次改设县治的基础，并颁布了《设治局暂行条例》。在西藏，国民政府主持第14世达赖喇嘛的坐床大典，并在西藏设立驻藏办事处，直接行使中央政府对西藏的管辖权。

南京国民政府提出了三民主义的边疆政策，制定和推行了以“民族平等，民族同化，培植各民族自治能力，发展边疆经济，发展边疆文化教育”为主要内容的边疆政策。其中民族平等成为边疆民族政策的原则，承认各民族同为中华民族的一份子，政治上

培植边疆各民族自治能力，经济上开发建设边疆，文化上发展边疆教育，以实现建设大中华民族的目的。

为了贯彻此一边疆政策，实现边疆的内地化，国民政府在边疆推行省县制、改土归流，改革盟旗制度等，将边疆地区纳入中央政府的直接控制，达到国家政治的一体化。制定并实施了开发和建设边疆的经济政策，采取了在边地屯垦及移民实边，发展边疆地区的生产，建立边疆经济重心，改善边疆的交通与邮政，改良边疆民众的生产技术，设立边疆金融机构并兴办实业等措施，来发展边疆地区经济。同时，开展边疆教育，提高边疆各民族的文化水平。通过统一语言文字运动、提倡通婚运动、统一服装运动等促进民族同化。

清代治理边疆把保持边疆稳定放在首位，没有更多地关注边疆地区的发展。民国时期则把经济和文化教育放在重要位置，更多地注意到边疆地区的发展问题。国民政府制定了一系列发展边疆经济、教育的政策，投入大量人力、物力和财力，促进边疆地区社会的发展。国民政府的边疆民族政策，既是清代边疆民族政策的发展，也为中华人民共和国建立后对边疆地区的治理，积累了一定经验。当然，民国时期边疆民族政策的重心是“同化”，是以消除各民族间的差别为代价的，这是不可取的，与中华人民共和国执行的民族平等政策有本质的不同。

在边疆管理机构方面，民国政府改理藩部为蒙藏委员会。民国元年，将清代的理藩部改为蒙藏事务局，直隶于国务总理，管理蒙藏事务。1914年5月，改蒙藏事务局为蒙藏院。直属机构有参事室、秘书室、总务厅及第一、第二两司，并设蒙藏专门学校、招待所、喇嘛印务处等附属机构。

1928年，南京国民政府成立蒙藏委员会筹备处，1929年蒙藏委员会在南京正式成立。蒙藏委员会隶属于行政院，主要掌理“审议关于蒙藏行政事项;计划关于蒙藏之各种兴革事项”。蒙藏委员会设秘书处(内务处)、蒙事处和藏事处，各处下设分科，另设编译室、调查室和边疆政教制度研究会等。蒙藏委员会于必要时可委派或聘任专门人才或精通蒙藏情形或语言文字者为专门委员、编译员或调查员。蒙藏委员会所管理的少数民族事务主要是政务和政策性的，其他很多事务则分属于中央政府的各部委，如教育部有蒙藏教育司，组织部中有边疆党务科，军令部中的二厅五处及其它部门也有管理少数民族的相关机构。

蒙藏委员会对蒙藏等地区发挥着政治联系和监督的重要作用，蒙藏委员会与这些地区的王公、喇嘛等上层打交道，和他们联络，同时任命一些民族上层人士担任国民政府和蒙藏委员会的要职，如蒙古的章嘉呼图克图被任命为“蒙旗宣化使”，还被选为国民党中央监察委员。

就蒙藏委员会的管理职权来看，它掌理的是蒙古、西藏的行政与兴革事项。但是，蒙古和西藏不代表所有边疆地区。所以，从制度上看，蒙藏委员会的建立并不能及时有效地处理所有边疆事务。因此，当时就有人评价说:“因为前者的规定，新疆及其他边民的事务，在中央便无固定闻问的机关;因为后者的规定，在当时的蒙古与西藏的情形下，蒙藏委员会仅能承袭蒙藏院理藩院的作风，打团结与安定的口号，办招待、调处、宣慰、册封等等的事务。......因为制度的不健全，所以人事便近于清闲。也因为人事的不健全，所以机关便日趋于消极地无能。”蒙藏委员会所能执行者，“不过边疆政治之联系与边民感情之沟通而已。”

由于蒙藏委员会的职责不健全，又由于民国时期地方军阀势力的存在，南京国民政府的统一是名义上的，边疆一些省份事实上有较大的独立性。所以，边疆各省往往还设有地方边政机关。这些边政机构名称不统一，如云南称“边疆行政设计委员会”，贵州叫“边胞文化研究会”，川康有“川康滇三省边区边务设计委员会”等。

与清朝边疆管理组织的中央化，管理职权的统一化不同，民国时期虽然有蒙藏委员会作为中央的边政机构，各边疆省份又设有自己的边疆管理机关，因此常常有政出多门的现象。蒙藏委员会的管理职权不完备，这是民国时期边疆治理方面的最大缺陷。

中华民国的建立，是中国历史发展的一个新的时期。民国政府在民主革命和孙中山三民主义思想的影响下，形成了与前清不同的治边思想和边疆政策，既有历史的继承，也有一定发展。国民政府对边疆地区进行了一些治理。当然，并不是说民国时期所有的边疆问题、民族问题都解决了，但是我们仍然可以从中总结一些经验和教训。从这个意义上说，民国时期的治边政策，是值得我们仔细研究的。

【注】文章原载于《南京晓庄学院学报》2012 年第 1 期。

责编：齐云彦