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【边疆时空】夏立平 | 新时代“冰上丝绸之路”的发展布局研究
摘要：“冰上丝绸之路”是“一带一路”的重要组成部分，中国在北极地区的战略利益和权益是综合性的、多样性的、分层次的、发展性的，有轻重缓急之分。中国“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系应是依托北极航道的开发利用，积极推动共建经北冰洋连接欧洲的经济通道，致力于与沿线各国共建可持续发展的北极地区命运共同体，并在此基础上根据中国“冰上丝绸之路”战略目的和其具有的极地战略能力来实现造势和借势。在当前形势下，中国可以推进北极航道的开发利用；逐步参与北极地区油气和其他自然资源的开发利用；以科考带动航运、贸易、投资、基础设施布建、资源开发、渔业等；积极参与北极区域合作机制和北极地区治理，以在与国际社会特别是相关国家共同打造“冰上丝绸之路”中取得发展。
关键词：冰上丝绸之路 北极 发展布局
与国际社会特别是相关国家共同打造“冰上丝绸之路”是“一带一路”建设的重要组成部分，是中国构建国际合作开放新格局的重要方略，为世界发展带来新的机遇。为了顺利推进共商共建共享“冰上丝绸之路”，中国应该擘画新时代“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系和路线图。
新时代“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系
《辞海》中对“战略”的释义是“泛指重大的、带全局性或决定全局的谋划”。《现代汉语词典》中对“战略”的释义是“指导战争全局的计划和策略”。《辞海》中对“布局”的释义是“对事物的规划安排”。《现代汉语词典》中对“布局”的释义是“全面安排”。据此，本文中“发展布局”的意思是“指导全局的规划安排”。
发展布局可以是全国性的指导全局的规划安排，例如，“五位一体”（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）总体布局和“四个全面”（全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）发展布局，全国经济发展布局等；发展布局也可以是某个地区指导全局的规划安排，或是某个领域指导全局的规划安排，如科研布局、国际合作布局、产业布局等。
“冰上丝绸之路”是“一带一路”的重要组成部分，特别是21世纪海上丝绸之路的重要组成部分。2017年7月3日，在对俄罗斯进行国事访问之际，中国国家主席习近平在接受俄罗斯主流媒体采访时表示，中方欢迎并愿积极参与俄方提出的共同开发建设滨海国际运输走廊建议，希望双方共同开发和利用海上通道特别是北极航道，打造“冰上丝绸之路”。7月4日，习近平在莫斯科会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时强调，俄罗斯是中国推进“一带一路”建设的重要伙伴，要开展北极航道合作，共同打造“冰上丝绸之路”，落实好有关互联互通项目。
2017年6月20日，国家发改委与国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》，首次将“北极航道”明确为“一带一路”三大主要海上通道之一。21世纪海上丝绸之路主要有西线、南线和东线三条线。西线从中国沿海港口出发， 过南海， 经马六甲海峡和印度洋（途经东南亚、南亚、西亚、中东、北非）通达欧洲。南线从中国沿海港口出发，过南海，经东南亚抵达南太平洋国家。东线将不仅直抵朝鲜半岛、日本和俄罗斯远东地区，而且可以到达北美大陆和拉丁美洲，这是21世纪海上丝绸之路的自然延伸。随着北极环境变化和北极航道的开通，甚至可以抵达欧洲和北美大陆东海岸。北极航道将成为新时代“冰上丝绸之路”的重要航线。
中国“冰上丝绸之路”发展布局的含义是指“中国根据本国利益与全人类利益相结合的原则，对打造‘冰上丝绸之路’作出的指导全局的长远的规划安排”。本文将围绕这种指导全局的长远规划安排，来探讨中国“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系。
中国对新时代“冰上丝绸之路”必须进行战略运筹和总体设计，从长远出发进行统筹考虑。这是一种必不可少的顶层设计。其发展布局应是综合性、多方面、宽领域的，必须将硬实力与软实力相结合形成巧实力，在此基础上形成“冰上丝绸之路”发展布局的总体设计。这一总体设计应包括决策和运作机制、长期规划、战略部署等。
中国“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系应是秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路精神，依托北极航道的开发利用，积极推动共建经北冰洋连接欧洲的经济通道，致力于与“冰上丝绸之路”沿线各国一道开展全方位、多领域的合作，建立积极务实的伙伴关系，发挥各方比较优势，共商共建，利益共享，共同打造开放、包容的合作平台，构建可持续发展的北极地区命运共同体。中国“冰上丝绸之路”发展布局的含义是广义的布局，包括谋局、谋势、谋略三个层次。确定中国“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系就是谋局。
中国“冰上丝绸之路”发展布局的谋势
谋势是指在这种指导全局的长远规划安排视角下，对打造“冰上丝绸之路”的国际环境及其相关国家北极战略作出客观评估，并在此基础上根据中国“冰上丝绸之路”战略目的和其具有的极地战略能力来实现造势和借势，以在与国际社会特别是相关国家共同打造“冰上丝绸之路”中取得发展。2013年4月8日，习近平主席指出：“肯取势者可为人先，能谋势者必有所成。”“善弈者，谋势，不善弈者，谋子”，是古人对弈棋之道的经验性概括，也同样可以用作国家之间竞争中取胜的原则。仅仅谋势还不够，还需要懂得如何造势和借势，唯此方能成事，成大事。
根据“冰上丝绸之路”发展布局的目标体系，中国“冰上丝绸之路”发展布局从谋势方面来说，应包括：带动我国北极科考的深入发展，在北极地区建立新的科考站；推动我国航运业拓展新的航线和新的方向，依托北极航道的开发利用，与各方共建“冰上丝绸之路”，推动我国对外经济贸易事业的进一步发展；加强我国与北极航线沿线国家的关系与相互交往，改善北极航线沿线国家的港口和基础设施；为我国企业参与北极地区油气和其他资源开发打好基础；为我国参与北极渔业资源开发作好准备；为我国参与北极地区治理创造有利条件；推动我国军民融合发展北极事业，为我国海军将来在北极地区的活动和存在提供相应条件和设施；以双边外交加强和改善与北极国家的关系，以多边外交推动提升中国在北极相关国际机制中的话语权，积极参与北极的国际治理，为中国北极发展布局创造良好的软环境条件。
中国在北极地区的战略利益和权益是综合性的、多样性的、分层次的、发展性的，有轻重缓急之分。中国在北极地区的利益和权益存在多种形态，有诸如资源、航运等各种“硬性”的利益，也有参与权等“软性”的权益，我们不仅要关注当前已经显露的看得见的利益，还需要发掘目前还不够清晰但在未来可能成长和显现的利益与权益。同时，维护中国在北极地区的利益与权益不可能一蹴而就，有些领域必然会面临各种障碍和挑战。中国在实现这些利益和权益时，无须全面开花，而应分清轻重缓急，先易后难、有条不紊地有序推进，逐步实现。
北极地区自然环境严酷、社会环境特殊、地缘政治形势复杂，北极事务具有专业性和特殊性，中国在推进北极地区的利益和权益时，应该加强国际合作，不仅要同北极国家和与该地区相关的国际组织开展合作，还要进行全球范围内更广泛的国际合作。以国际合作为主渠道参与北极事务，和谐推动中国在北极地区的战略利益和权益维护。
在当前形势下，中国可以在四个方面推进与国际社会特别是相关国家共同打造“冰上丝绸之路”。
推进北极航道的开发利用。北极航道指穿越北冰洋连接欧洲、东亚、北美等地区的海洋交通运输通道。它们是在全球气候变化背景下出现、并预期在不远的将来终将形成的新的海洋交通运输线。气候变暖使得夏季北冰洋海冰融化，北极航线逐渐成为一条可供商业航运的海上通道。预计北极航线可能在2020年至2040年夏季完全开通。
数百年来，一批又一批探险家经过艰苦卓绝的努力，在北冰洋开辟了东北、西北和中央三条航道。东北航道位于欧亚大陆北缘，大部分航段在俄罗斯北部沿海的北冰洋离岸海域（俄罗斯通常将其部分称为“北方海航道”）。东北航道是连接西欧至东亚之间距离最短的一条航道，被国际航海界誉为“黄金水道”。西北航道位于北美大陆北缘，大部分航段位于加拿大北极群岛水域。中央航道穿过北冰洋中心区域。
北极航道是在东亚、欧洲和北美之间新增添的海洋交通运输纽带，将进一步强化这些经济地域之间的联系。例如，北极“东北航道”的逐步兴起，将进一步加强北大西洋沿岸欧洲、斯堪的纳维亚地区、俄罗斯、东北亚、中国等地域之间的经济和贸易往来，加强它们之间的相互依存关系，推进这些地域之间的经济互动与互利，包括中国在内的所有相关国家都将从中获益。科学家研究表明，北极航线能够在欧洲和太平洋之间承载10%的货物运送量，可以为俄罗斯西伯利亚沿岸和加拿大“西北通道”沿岸提供服务。
北极航道一旦全面开通，将对我国的对外贸易、区域经济发展以及海洋经济发展和海洋强国建设等提供诸多机遇。例如，北极航道将影响我国区域经济发展格局，给我国东部沿海特别是北部沿海地区带来新的经济发展机会。北极航道将改变中国对外运输格局，增加对外交往途径的选择，海洋交通运输路径进一步多元化，有利于减轻对印度洋航线的依赖，分散海洋运输安全风险。通过海洋连接中国与欧洲等地区的北极航线可以发展为中国与欧洲等外界进行交往的“海上丝绸之路经济带”。利用北极航道不仅可以大幅降低中国国际贸易的海上运输成本，同时对中国经济发展有着战略意义。
北极航道大大拉近了我国与北美东海岸港口和欧洲港口的距离。利用北极航道，我国沿海诸港到北美东岸的航程，比巴拿马运河传统航线缩短2000到3500海里。上海以北港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口，比传统航线航程缩短25%至55%。以上海港至荷兰鹿特丹港为例，商船取道东北航道的航程大约为3000海里，比传统的经马六甲、苏伊士运河的航程缩短约2800海里，可以节约9天的航程时间。
根据北极贸易、油气开发以及远东—西北欧、远东—北美东部当前海运货量的状况，未来北极航道主要货物类型和规模的最大理想值为：一是从俄罗斯、北欧北极地区到远东的液化天然气单向贸易流，到2030年最大可达1000万吨；二是从远东到欧美的集装箱货物双向贸易流，到2030年最大值可达到1743万标准箱（TEU），相当于2011年传统航线的85%。
北极航道开通以后，预计我国航运企业对航道运输最主要的需求是集装箱运输。亚洲到欧洲、亚洲到北美的传统航线，连接了亚洲制造中心和欧洲、北美消费中心，是世界贸易最集中、规模最大的集装箱运输航线。由于水深有限和航道狭窄，巴拿马运河和苏伊士运河日益成为其交通瓶颈，排队的时间成本逐年增加。由于北半球世界集装箱运量增加比较快，北极航道一旦开通，将打破运河航线的垄断地位。
在近中期，东北航道的天然气运输将占据主要地位。中国在经济继续稳步增长的背景下，对北极航道更大的运输需求将主要是集装箱运输。未来北极航道的商业开发潜力巨大，与传统两大航线市场竞争的结果，很可能是均分集装箱的货运量。2017年有970万吨货物从北极东北航道通过，创造了新纪录。据俄罗斯总统普京预测，北极东北航道货运量将在2025年底前比2017年增长约10倍，至8000万吨。
对于中国与欧洲贸易而言，航行北极有利于为国家“一带一路”战略拓展北方航道提供更多的探索机会，对于中国制造和中国装备走出去、扩大欧洲市场份额，以及欧洲货物出口远东，有着十分积极的促进作用。北极东北航道对于船东来说也是高性价比的航道，因为它比传统的经马六甲海峡、苏伊士运河的航线节省三分之一的时间和航程，从而大大减少二氧化碳等有害气体的排放，大大节省燃油等各项成本，提高航行周转率。
近年来，国际航运界正在兴起“北极航道通航运动”。1997年夏季，芬兰邮轮UIKKU首次通过北极航道抵达亚洲。2012年在中国第五次北极科学考察中，“雪龙”号极地科学考察船首次穿越东北航道。2013年夏季，中远航运集团的冰级商船“永盛轮”顺利通过东北航道到达鹿特丹港，成为首艘穿越东北航道的中国商船，被誉为“北极航行先锋”。2013年，全球共有71艘商船通过东北航道。“永盛轮”2015年成功再航北极东北航道，开辟中国往返欧洲新航线。2016年，中远航运集团航行北极东北航道的有5艘船，包括“永盛轮”“天禧轮”“祥云口轮”和“夏之远6”号，6个航次。载重36000吨的“天禧轮”是中国最大的多用途重吊船之一，2016年1月下水营运，8月首航北极东北航线，执行芬兰—中国纸浆运输任务。载重50000吨的“祥云口轮”是目前世界上能够承运单件货物重量最大、设备最先进的半潜船之一，单件货物载重量48000吨以内，可承运世界上90%以上的各种石油钻井平台及大型海洋工程产品。该轮装运天然气开采模块，通过北极东北航线前往北极圈内的俄罗斯萨贝塔港。2016年7月，中远航运管理的4万吨级半潜船“夏之远6”号，装载着4个俄罗斯亚马尔液化天然气项目的模块从天津启航，通过北极东北航线，前往北极圈内的萨贝塔港。这是中远海运半潜船（无冰级船舶）首次通过北极东北航道。与走传统航道相比，此次航行节约时间32天，航程约8000海里。
从1999年至2017年，中国先后开展八次北极科学考察活动。2017年7月至10月中国第八次北极科学考察队乘“雪龙”号极地考察船首次穿越北极中央航道和西北航道，实现了中国首次环北冰洋科学考察。
从长远来看，北极“黄金水道”的开通，将使北极地区形成贯通太平洋与大西洋的“交通动脉”，将直接改变现有的世界海洋航运格局。对于正在向“海运强国”转变的中国来说，是千载难逢的重要机遇。如果中国海运企业能够在北极航道问题上抓住恰当的时机，积极参与北极航道的运营，将会加快我国向“海运强国”的转变。中国航运界应积极参与这场“北极航道通航运动”，抓住机遇，使北极“黄金水道”真正为我国航运界带来“黄金”。而且，俄罗斯北极地区的一些城市和港口基础设施老化。中国在发展北极航运的同时，可以用投资改善港口基础设施的方法来获取港口的使用权。北极理事会下设的改进北极互联互通特遣组（Task Force on Improved Connectivity in the Arctic, TFICA），正在研究“着眼于泛区域解决方案，在比较北极地区与其他地区基础设施和电信工业之间的情况基础上，如何在北极地区建立所需基础设施”，预定2019年向北极理事会部长级会议提交研究报告。
2018年3月，挪威和芬兰宣布计划在北极圈内修建一条铁路，连接挪威希尔克内斯口岸与芬兰罗瓦涅米市。北极铁路与计划中的赫尔辛基至爱沙尼亚首都塔林的海底隧道对接，将打通芬兰现有铁路网至北冰洋的交通运输线，将欧洲大陆与北冰洋相连，再经由北冰洋东北航线与东北亚联通。这条线路相比途经苏伊士运河的海运线路更节省时间。一旦建成，这条“北极走廊” 将成为亚洲与欧洲之间最短、最直接的货运路线。这条“北极走廊” 的计划者认为，这是受中国“一带一路”倡议鼓舞的。这条铁路如果能够如期开工，将于2035年前后投入运营。铁路规划预计耗资约30亿欧元（约合36.9亿美元）。中国可以在合适条件下参与北极地区这些铁路和电信基础设施等的建设。
逐步参与北极地区油气和其他自然资源的开发利用。北极地区地域空间辽阔，资源丰富且具有多样性，在全球资源格局中具有重要地位。在能源方面，北极地区分布着储量丰厚的石油、天然气、甲烷等资源；在其他矿产资源方面，北极地区出产金属矿产、贵金属、有色金属、稀有金属，以及钻石等珍贵矿藏和磷灰石等非金属矿产。2009年，美国地质勘探局首份北极资源评估报告中显示，在北极海床之下至少蕴藏着900亿桶石油储量，该储量约占全球未探明石油资源的13%。有的专家说，北极地区可能蕴藏着全球1/5的油气资源。俄罗斯宣称，归俄所有的那块北极区域可能拥有的石油储量是沙特阿拉伯探明储量的两倍。北冰洋水深很浅，半数以上大陆架区水域深度都不超过50米，为能源开发提供了方便。北冰洋及其沿岸地区有可能成为世界上主要的石油和天然气产区之一。
中俄正在携手开发亚马尔液化天然气项目（简称“亚马尔项目”）。2013年中国石油天然气集团有限公司（简称中石油）受俄政府和俄诺瓦泰克公司邀请加入亚马尔项目。该项目位于北极圈内，是全球纬度最高、规模最大的液化天然气项目，总投资约300亿美金。项目在亚马尔半岛萨别塔镇附近，濒临鄂毕湾，天然气勘探开发许可有效期至2045年。作业区已探明天然气储量约1.3万亿立方米，其中富含的凝析油储量约6018万吨。项目作业公司亚马尔液化天然气公司的４个股东分别为中石油、中国丝路基金、俄罗斯诺瓦泰克公司和法国道达尔公司。中石油参股20％，中国丝路基金参股9.9％。
为降低北极极端气候条件对工程建设周期的影响、有效控制装置建设的投资，亚马尔项目选择了模块化建设方案：将天然气液化厂分解成一个个工艺模块在工厂建好，再用船将模块运到亚马尔工地组装。目前亚马尔项目所需模块总计约60万吨，在9个承建厂家中有7家中国企业，承担了约48万吨模块建造。2017年7月，中方完成了所有模块建造任务。
该项目分三期建设，建成投产后每年可生产1650万吨液化天然气及100万吨凝析油。亚马尔液化气将输送至欧洲和亚洲市场销售，现有合同期内96％的液化气产品已根据长期协议预先销售给了包括中国企业在内的客户，每年将至少有400万吨液化气销往中国市场。
销往亚洲的液化气在每年北极夏季的５个月内可通过北极东北航道穿越白令海峡，历时19至21天抵达中国和其他太平洋西海岸地区。为此，亚马尔公司设计制造了15艘可破除1.5米厚浮冰的ARC7冰级液化气运输船，俄罗斯国家核动力船舶公司还建造了可为亚马尔项目保驾护航的“北极号”核动力破冰船。在其他时间，液化气将经欧洲转运至亚洲市场，这一路线需历时39至44天。
亚马尔项目是中俄务实合作的标杆和能源合作的典范，是迄今中方对俄投资的最大合作项目，这表明中俄合作开发北极油气资源的春天正在到来。
中国与加拿大的能源合作也由来已久。中国曾投资加拿大艾伯塔省北部地区，成立合营企业（Sino-Canadian Petroleum），当时获得加拿大北极之光油砂项目40%的股份；中方资本还致力于投资加拿大其他油气项目和石油运输管道项目。
2012年中国与冰岛签署了关于北极合作的框架协议，据此中国有机会参与冰岛的北极非生物资源开发。
总的来说，俄罗斯、加拿大、丹麦等北极国家对北极油气资源勘探开发采取扶持态度，这无疑为中国今后参与这些国家北极地区油气和其他自然资源的开发利用提供了机遇。
以科考带动航运、贸易、投资、基础设施布建、资源开发、渔业等。中国国务院2016年7月28日印发的《“十三五”国家科技创新规划》中提出“发展保障国家安全和战略利益的技术体系”，指出“围绕国家和人类长远发展需求，加强海洋、空天以及深地极地空间拓展的关键技术突破，提升战略空间探测、开发和利用能力，为促进人类共同资源有效利用和保障国家安全提供技术支撑”。其中，该规划强调“发展深地极地关键核心技术”，“围绕深地极地探测开发的技术需求，重点研究深地资源勘探理论和技术装备，开展极地环境观测和资源开发利用”。据此，近期中国在北极的科考重点应包括以下几个方面。
（1）极区环境观测。开展极区冰雪观测、冰盖运动与物质平衡，极区环境过程观测与生物地球化学循环，极区生物的生命特征、生态系统及其演替，极区海洋沉积物结构及古气候、古环境变化等方面研究。建立北极海冰— 海洋—大气相互作用、协同集成的观测系统，开发极区环境信息服务平台，形成我国认识极地的多学科数据源。
（2）研究极区变化对全球及我国气候的影响。研究极区环流、海冰—海洋—大气稠合变化及其气候效应，研究北极冰冻圈演变过程、极区空间天气大气过程的相互作用及其对全球气候变化和我国气候与灾害性天气过程的影响。研究海冰—海洋—大气的稠合变化机理和极区环境变化对全球的影响，重点研究对我国气候和灾害性天气的影响机理。探索和了解极区的油气、矿产、渔业、航道资源并评估资源潜力和商业价值；开发耐低温环境的仪器装备，发展极区自动观测网的组网技术，形成对极区的持续观测能力，实现北极地区生态安全监测与预警。
（3）研究北极地区资源探测与利用。开展北极地区地质构造及潜在矿产资源探测，极区油气和天然气水合物资源探测。通过在极区观测网、海底资源开发、深冰芯钻探等领域的国际合作，探索设立大型北极地区国际合作研究计划，提高我国极地科研水平和技术保障条件。
（4）加强北极航道环境适航性探查与安全保障研究。
（5）实施北极长期观测计划，提升我国在北极国际地缘政治中的影响力和话语权。
中国是一个北半球大国和近北极国家，北极地区是影响中国气候系统运行的核心动力来源之一，气候系统决定了中国受北极地区环境变化的影响直接、深刻而广泛。北极地区的自然环境系统与中国生态系统的运转紧密关联，它关系到中国生态系统的稳定和安全。因此，在生态安全领域，北极地区同中国存在共同利益，其中包括快速而深刻改变的北极地区可能对中国的气候系统和生态安全带来负面的影响。在科学考察与研究领域，中国在北极地区存在重要利益。在形态上，中国在北极地区的科考利益既是一种存在，也是一种需求。这些利益包括科考基地、科考活动以及良好的国际合作关系等。
积极参与北极区域合作机制和北极地区治理。经过多年的发展和演变，北极区域合作机制已经逐渐形成。北极区域合作机制是多样性的，不仅有北极理事会（The Arctic Council），还有其他一些领域性的北极区域合作机制。其中，北极理事会在北极区域合作机制中具有核心作用。中国作为联合国常任理事国和近北极国家，应以科学研究、环境保护、可持续发展等领域为切入点，争取在北极地区治理中有更大的话语权和影响力。中国应积极参加北极相关国际组织，参与北极国际制度的建立和完善。中国不仅应该加强与相关北极国家的双边关系，而且必须发挥北极区域合作机制的积极作用，以克服困难和挑战，在与各方共建“冰上丝绸之路”中取得成功。
北极区域合作机制正在朝越来越依靠国际法治理方向发展，也需要对非北极国家进一步开放。中国依托北极航道的开发利用，与各方共建“冰上丝绸之路”正逐渐向前推进，要走出一条共建、共享、共赢的合作之路，也要做到政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通等五通。这有利于中国发展与北极国家和欧美国家的经贸关系，也有利于北极地区经济和社会的发展。
中国应积极参加北极区域合作机制的工作和北极区域治理，有效利用北极区域合作机制，支持北极理事会在区域治理方面发挥积极作用。中国在主动认真履行与北极相关的国际公约和条约规定义务的同时，应逐步参与北极区域合作机制的规则制定，维护中国在北极的国家利益和应有权益。继续做好北极科学研究工作，为中国参与北极治理提供有力的科学依据，增强在国际上的话语权。积极参与北极环境治理，避免北极环境恶化。中国在与他国签订与“冰上丝绸之路”相关的协议时应考虑到北极区域合作机制的相关规定。
当前北极治理机制在主体、层级和涉及的领域方面呈现多样化趋势，既有北极理事会、巴伦支海欧洲北极理事会、欧盟北极论坛等区域性机构，也有国际海事组织、联合国政府间气候变化专门委员会、大陆架界限委员会等全球性机构；既有政府间组织，也有非政府组织和论坛；各机构分别在政治、经济、科技、环保、气候变化、航运、海域划界等领域讨论和处理北极问题，对促进北极和平、稳定和可持续发展发挥着积极作用。
但当前北极治理机制的整体架构还存在很多漏洞，包括在管辖范围和管理体制方面的缺口和重叠。由于北极生态系统的维系对全球环境安全至关重要，北极治理问题与国际社会其他领域之间的联系日益密切。以前属于北极地区某一特定领域的事项，现在已逐步开始向其他领域渗透和扩散，这就造成了北极相关区域性机制安排和全球制度之间的某种竞争或冲突。
中国在北极制度建设、组织参与和议程参与等领域享有一定的权益，包括联合国框架内的权益（联合国海洋法公约、国际海事组织、政府间气候变化专门委员会等）和区域性组织内的权益（北极理事会、巴伦支欧洲—北极理事会、《斯匹次卑尔根群岛条约》等）。
中国应积极参加北极相关国际组织活动，参与北极国际制度的建立和完善。例如，中国已经是北极理事会正式观察员国，应积极有效参与北极理事会各工作组的各项活动和会议。又如，在北极地区航运规则制定过程中，国际海事组织发挥了重要作用。作为国际海事组织的一个重要理事国，中国可以以该组织为平台，参与北极地区航运规则等制度建设。
目前，北极治理法律体系正在构建过程中。中国只有积极参与到这个过程中，才有可能争取到对自己最为有利的结果。中国作为造船大国、航运大国和远洋捕捞大国，应该更为积极地参与北极治理法律体系构建，发出中国的声音，争取对中国最有利的结果。
中国打造“冰上丝绸之路”的能力建设和战略手段
为了实现“冰上丝绸之路”发展布局的目标，必须构建“冰上丝绸之路”法律支撑分体系、科考能力支撑分体系、航运和搜救能力支撑分体系、基础设施支撑分体系、软实力科研能力支撑分体系等。在统合全局的长远规划指导下，建设极地战略能力，应具有适当的战略手段。为此，中国必须制订“冰上丝绸之路”能力建设计划，确定战略手段和谋划战略保障等。
制订“冰上丝绸之路”能力建设计划。中国“冰上丝绸之路”能力建设计划应包括：北极地区航运能力、科考能力与科考网站布局、在北极的军民融合能力、在北极地区的基础设施能力、与北极国家关系、在北极相关国际组织中的作用、北极渔业能力、北极资源开发能力、北极搜救能力、北极软实力科研能力等。
确定“冰上丝绸之路”的战略手段。中国打造“冰上丝绸之路”的战略手段应该包括：外交手段（不仅有一轨外交，也有一轨半或二轨外交）、科考手段、贸易手段、投资手段、运输手段、军民融合手段、军事手段等。利用北极航道开通的机遇，发展与北极国家的经贸关系和政治关系。中国将北极航道作为“冰上丝绸之路”的重要航线，有利于增加中国在北极事务中的话语权，拓展在北极地区的经济空间，扩大在北极地区的影响力。
打造“冰上丝绸之路”的战略保障能力。打造“冰上丝绸之路”的战略保障能力应包括科考船能力、破冰船能力、水上飞机和冰上飞机能力、大型运输机能力、远洋和冰区海军能力、军民融合科研能力等。
（1）中国使用北极航道的航运能力。中国现在拥有的具有通过北极航线能力的船舶数量较少，满足不了未来北极航线开通后对航运能力的实际需求。在未来10年，中国应该根据实际需求的增长，制造20艘左右具有通过北极航线能力的冰级船，包括液化天然气运载船（LNG船）。有计划地在夏季逐渐增加中国通过北极航线的船只数量。根据实际情况，在10年内实现每年夏季中国通过北极航线的船只数量达到20艘左右。在北极基础设施领域，争取在2025年之前，中国在北极航线沿线租借1～2个后勤补给设施，主要是码头。
（2）中国在北极科考能力与科考网站布局。中国正在新建的极地科学考察破冰船，具有比“雪龙”号更强的破冰能力和科考能力，携带科考直升机。还应该考虑购置用于北极考察的固定翼飞机。在继续加强北极黄河站的科学考察能力的同时，应该考虑在北极新建一个科考站。
在北极科学研究方面，有序组织并推进有关北极地球科学、生命科学、物理科学等方面的研究。同时，持续推进北极考察能力建设，不断提升考察管理和后勤保障水平，日益深化国际合作与对外交流。
（3）中国在北极的基础设施。应该利用在北欧国家北极地区投资和参与基础设施建设的机会，在适当时候以适当方式在北欧国家租借后勤补给设施，以及码头、机场等基础设施。通过与北极国家发展双边关系，中长期在北极地区建立海军舰船活动保障点。
（4）中国在北极的搜救能力。随着北极航线的开通和较多中国商船使用北极航线，中国应在10～15年制造出配备搜救直升机的大型破冰船（原子能破冰船最好），形成在北极地区破冰搜救的能力。
（5）中国在北极的渔业能力。在北冰洋公海渔业科研合作活动将开启、商业捕捞活动也可能在15年后开始的情况下，中国应积极进行北极渔业资源科研工作，包括派出渔船进行科研捕捞。建造在北冰洋公海渔业科研捕鱼的远洋渔轮，并逐渐建立能到北冰洋公海捕鱼的远洋渔船队。参加北极渔业资源科研工作，为将来参与开发北极渔业资源作好准备。抓住北极冰盖融化有利于渔业资源开发的机遇，在北极渔业资源具有开发的自然条件和法律条件后，在北极国家建立渔船补给点。
（6）中国在北极地区的资源开发能力。在北极地区环境急剧变化、北极能源资源的开发预期大大加强的情况下，中国与北极国家合作开发北极能源资源来改善自身油气资源的供给具有较大可能。这对中国来说是一个机遇。
中国已经开始探索与北极国家合作或在北极国家投资，在北极进行资源开发。但人类目前对北极资源的研究和勘探仍处于初级的阶段。北极地区独特、严酷的自然环境在今后相当长的一段时间内仍是油气田商业化勘探和开发的巨大障碍，北极地区油气资源的勘探、开采和运输成本巨大，油气开采将面临的高昂生产成本也是短期内一般企业不敢轻易涉足的原因之一，环保压力也不容小觑。中国应从实际出发，鼓励企业在与北极国家合作或在北极国家投资过程中，逐渐提升在北极的资源开发能力。利用北极矿产资源开发的机遇，加大对北极地区的投资。发展与北极原住民非政府组织的关系，争取北极原住民对我国参与北极地区开发的理解和支持。
（7）中国在北极地区的军民兼容能力。以军民融合作为中国打造“冰上丝绸之路”的基础之一，构建军民兼容的极地战略能力。2015年3月，习近平主席在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时强调：“把军民融合发展上升为国家战略……加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力。”这是党中央从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策，是在全面建成小康社会进程中实现富国和强军相统一的必由之路。
推进军民深度融合发展，必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“四个全面”的发展布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，深化改革，统筹谋划，协同推进，健全体制机制，完善政策法规，创新发展模式，提升融合水平，加强基础、产业、科技、教育、社会服务等重点领域统筹，促进经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础，国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障。到2020年，经济建设和国防建设融合发展的体制机制更加成熟定型，政策法规体系进一步完善，重点领域融合取得重大进展，先进技术、产业产品、基础设施等军民共用协调性进一步增强，基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。
2016年7月中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》要求，统筹海洋开发和海上维权，推进实施海洋强国战略。统筹兼顾维护海洋权益，制定国家海洋战略，实现开发海洋和维护海权的有机统一。加强行动能力和保障设施建设。维护国家海外利益。切实维护国家海外经济利益和其他重大利益，保护海外中国公民和机构的合法权益。这些方针可以用于指导“冰上丝绸之路”能力建设。
中国的北极航运能力、北极科考能力与科考网站布局、在北极的基础设施建设、在北极的搜救能力等都需要在作计划时就考虑到军民融合的必要性和可行性，都应实现军民融合，做好军民协调，形成军民融合的相应机制。在具体实施中注重推进军民融合。我国在极地科研中已经有一些军民配合的先例，未来“冰上丝绸之路”能力建设中应该注重加强在北极地区各项工作实行军民融合。
（8）中国在北极地区的软实力科研能力。应进一步加强培养中国参与北极治理的人才和提升中国对北极地区的软实力科研能力。2016年9月，中共中央总书记习近平强调：“要提高我国参与全球治理的能力，着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。”参与全球治理，包括北极治理，需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球和北极治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球和北极治理提供有力人才支撑。同时，应该在已有基础上，继续加大对国内在北极战略和政策相关问题上进行研究的科研队伍的支持，促进这支队伍的进一步发展，多出高质量的关于北极战略和政策相关问题研究的成果。
【注】文章刊登于《人民论坛·学术前沿》2018年11期。
责编：李骁勇
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