从行政现象到理论阐释：乡镇政府编外用工研究背后的故事
颜昌武
2018年10月19日，受韩志明教授邀请，我参加了由中国行政管理杂志社主办、中国人民大学公共管理学院承办的“小切口·大问题——转型时代的公共治理”工作坊，并提交了有关编外现象研究的论文。今年4月，拙作《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》（颜昌武，2019a）和韩志明、庞明礼、马亮的大作一起在《中国行政管理》以专栏形式刊出。这篇论文和初稿相比，用志明的话来说，给人以“脱胎换骨”之感。身处改革开放的前沿地带，我平时对广东行政实践多有体会，不过限于学习背景和学术偏好，我主要做规范（normative）研究，此次有机会参加小切口工作坊，于我而言，的确是一段“脱胎换骨”的学习历程。如今回首，感触仍然良多。最想表达的是感谢。特别感谢中国行政管理杂志社和志明、马亮精心组织的工作坊！也特别感谢工作坊的诸位同仁不留情面的批评和富有建设性的修改意见！可以说，这篇文章的立意、结构、主线乃至主副标题，都是在工作坊“猛烈的炮火”中诞生的。我个人的研究一直偏重于行政理论，但因工作上具体负责学院MPA项目，和MPA学生多有交流，所以有机会接触行政实践。我喜欢问他们一个问题：“你工作上都在忙些什么？”有几名镇委书记（镇长）的回答让我印象非常深刻：“忙找钱！”乡镇治理由此引发了我的研究兴趣。我也借调研上的便利，先后指导四位全日制硕士生完成了以乡镇治理为主题的毕业论文。尽管我对编外人员现象关注了好几年，真正轮到我要提交小切口工作坊的参会论文时，我只是以这几篇毕业论文为基础整合起一个“粗”稿。现在回想起来仍然有些惭愧。虽然提交的稿子有些“粗”，但第一轮工作坊促使我对研究问题有了更为细致的思考。既然是“小切口·大问题”的工作坊，我就必须回答如下问题：何种大问题？如何从小处切入？小切口如何切出大问题？对这些问题的最初回答与我之前的学习经历密切相关。在任剑涛教授和马骏教授指导下，我较早关注西蒙－沃尔多争论（the Simon-Waldo Debate），西蒙（HerbertSimon）将公共行政学定位于一门行政科学，沃尔多（Dwight Waldo）则将公共行政学定位于一门政治哲学。个人浅见，两者之间的争论，主要是现代社会两大价值诉求——民主（德先生）和科学（赛先生）——在公共行政领域的反映，两者各执一端，争论在所难免。对学术争论的早期研究，使我不自觉地有一种“路径依赖”，总是习惯于从中寻找后续研究的思想资源。此次小切口工作坊，我最初就试图从科学（赛先生）的角度思考我国行政实践理性化的大问题。自韦伯（Max Weber）提出理性官僚制的构想以来，今天，无论实行哪一种政治体制，一个国家都需要一个专业化的、服务导向的、高效和廉洁的现代官僚体系。中国也不例外，自1949年新中国成立以来，作为执政党的中国共产党就一直致力于在党政体制的框架内建设一个理性化的现代官僚制体系（景跃进等，2016）。其理性化建设的成果也是显而易见的：一是严格控制编制总量、严禁超编进人、严格财政预算，确立了“编制就是法律”的严肃性和权威性；二是严把用人入口关，确立了主任科员以下公务员“凡进必考”的基本原则。这些刚性的制度约束，为我国建立一支专业化的公务员队伍、提升官僚体系的专业素质，提供了有力的制度保障。但我们也容易发现，在实践中，“暴力执法的是临时工，强制拆迁的是临时工，上班打牌的是临时工，撞人逃逸的是临时工，暴打商户的也是临时工……”“万能的临时工”这一现象的存在，可以说撕开了刚性的编制约束与“凡进必考”的一道口子，使我国官僚体系建设的理性化程度备受冲击。我最初的想法，就是想透过政府部门编外人员扩张的现象（小切口），切入中国行政实践中理性化不足的问题（大问题）。坦率地讲，参会之前，我只是初步明确了我的研究对象，即编外人员扩张这种现象值得关注，但并没有很好地提炼我的研究问题。我清楚地记得从北京回来后，和一位朋友讲到我这个选题，朋友笑道：“事多人少，又没有编制，只好编外扩张啦。这是个常识，有啥好研究的？！”这句话无疑是个“棒喝”，让我更冷静地思考和提炼我的研究问题。什么是研究问题呢？借用米尔斯（C. Wright Mills）在《社会学的想象力》中的说法，问题源于人们对自身生存状况的敏感，意识到社会制度安排中的某个或某些不足、缺陷或危机，“感到他们所珍视的某种价值受到了威胁”（米尔斯，2016）。受此启发，我认为研究问题必须源于行政实践中的某种张力或某种冲突，于是将编外人员扩张这一现象聚焦到“财政供养人员‘只减不增’（刚性约束）VS基层政府工作量‘只增不减’（事权下沉）”这一对冲突上来。2018年11月23日，小切口工作坊第二轮会议在上海交大“闭门”举行。与会人员每人汇报10分钟，众人群殴40余分钟，场面异常“火爆”，期间王佃利教授和袁方成教授“闯入”会场，又给每位汇报者“补了两刀”。我在这次会议上汇报的题目是“乡镇政府编外人员现象研究”，汗颜的是，我的标题仍然停留在“现象”层面。可喜的是，在“坊友”们的帮助下，我总算能把研究焦点从“财政供养人员‘只减不增’（刚性约束）VS基层政府工作量‘只增不减’（事权下沉）”这一对冲突，转换到“有编不用VS编外扩编”这一对冲突上来。也正是在这次会议上，方成和皇凤帮我把这对冲突提炼成了我文章最终的大标题“刚性约束与自主性扩张”，志明、明礼和晓林则帮我提炼出一条“因事找人、因人找钱、因钱找事”的逻辑。顺便提一句，在蒋英州教授和王雨磊教授的催促和鞭策下，我把后一条逻辑演绎成了姊妹篇《基层治理中的“谋生式行政”——对乡镇政府编外用工的财政社会学分析》，并在《探索》第3期发表（颜昌武，2019b）。闭门会结束时，志明要求与会者务必在2019年元旦前把论文改出来。“Deadline是第一生产力”，我带着被批得面目全非的论文和越来越清晰的修改“路线图”回到广州，就开始马不停蹄地改稿。做质性研究，首先要讲好故事（叶启政，2016）。为了把故事讲好，我又专程约了两位曾经当过乡镇主要领导的朋友，就一些细节问题向他们讨教。但是，学术研究又不止于“讲故事”，我们的故事讲得再生动、再形象，可能都不如一个蹩脚的小说家。在复杂的社会分工体系中，学者的使命不在于讲故事，而在于产出知识，彰显理论的思辨张力，即在讲故事的基础上对某种特定的现象加以抽象化与概念化，从而使对这种现象的认知从讲故事似的类比解释转化为具有理论深度的知识产出（张静，2018；周雪光、练宏，2012）。如何从故事中产出知识、形成理论？这首先要求我们的故事必须不能是随意描述的，而是运用分析工具、沿着分析逻辑、有目标、有方向地展开的。同样的编外用工的故事，我试图讲出两个不同的版本，一个沿着“有编不用、编外扩编”的逻辑展开，一个沿着“因事找人→因人找钱→因钱找事”的逻辑展开。前一个版本尝试提出“自主性扩张”的概念，以此打破一直以来关于乡镇政府编外用工“实属无奈之举”的理论分析惯性，建构一个更具一般性的关于官僚制组织扩张的解释性框架；后一个版本提出了“谋生式行政”的概念，尝试剖析基层政府的治理困境，建构一个基于财政社会学视角的关于乡镇政府角色定位的解释性框架（如下图）。
这两篇小文，是我从规范研究转向经验研究的一个尝试，其间甘苦自知。过去，我习惯于理论演绎，此次转向，最迷茫的就是不知如何从现象中萃取知识、凝炼理论，好在有一众“坊友”的批评与启迪，让我一次次在迷茫中看到光亮。个人的体会是，从现象到理论，不仅要找准“小切口”，更要切中“大问题”。没有“大问题”，我们的“理论创新”不过是一种自说自话的“概念创造游戏”（应星，2016）。从学科意义上讲，大问题之“大”，在于其界定了行政学的研究范围、核心议题乃至研究方法；从实践意义上讲，大问题之“大”，在于其乃“时代的格言”、“时代的呼声”（马克思语）。两者之间有着紧密的联系。学科大问题的发展，源于破解重大实践问题的迫切需要。美国行政学百余年的发展史表明：低调地回应时代的直接的公共需求，恰恰是其最伟大的力量所在（Stillman Ⅱ，2000），如果能回应时代的呼声，行政学就能取得良好的发展；如果脱离了现实的需要，行政学就会陷入身份危机不能自拔。同样地，中国行政学也是时代发展的必然产物，没有改革开放以来中国行政改革的伟大实践，就不会有中国行政学的勃兴。两者之间也有着适度的分离。一方面，许多重大的时代问题都不单独属于某一学科，比如我们很难说制度问题或组织问题是专属于行政学的。经济学、社会学、政治学、管理学、法学等多个社会科学都可以就此开展研究并取得了丰硕的成果，因而实践层面的大问题往往为各社会科学所共享。另一方面，许多重大的时代问题是嵌入某种特定的文化和时空中的，如达尔（Robert Dahl，1947）所言，从一个民族国家环境中的公共行政运作得出的结论，不能被普遍化并运用于另一个不同环境中的公共行政。因而，当我们在寻找和确定中国行政学大问题的时候，就需要经常性地回到如下两个问题上来：其一，作为一门独立的学科，行政学是否能够以及如何能够对各学科所共享的大问题作出自己所独有的贡献？我们的学科要想在社会科学中占有一席之地，就不能专注于学科体系的理论建构或者自说自话，而必须关注丰富复杂的社会变化，必须要对我们这个时代的大问题做出建设性的回答。唯有对共享的大问题贡献独具学科视野的回答，行政学才能赢得其他社会科学的尊重而不至于沦为社会科学家族的“二等公民”。简言之，如何实现“问题是共享的，视野是行政学的”？其二，作为“中国”行政学，我们是否能够以及如何能够为行政学的发展提供既具普遍学理性又扎根中国行政实践土壤的知识贡献？中国行政学首先是行政学，具有行政学的普遍性特征，我们反对用本土的案例与实践来证实或证伪西方行政学理论的合理性，也反对以本土化之名消解普遍性的学理分析或否认知识建构的一般逻辑。归根到底，中国行政学是扎根于中国行政实践的行政学，离开了中国土壤，中国行政学的发展就成了无本之木。综上，如何在探讨共享的大问题时有别于政治学、管理学、社会学、经济学、法学等其他社会科学并赢得它们的尊重（学科身份的合法性问题），如何在尊重知识建构的一般逻辑时立足中国国情、直面中国问题、服务中国发展、贡献中国智慧（学科发展的本土化问题），将是中国行政学未来发展之路上不可回避的两个“大问题”。回到小切口工作坊的初衷上来，我个人理解，我们这一群人在中国行政管理杂志社的召集下聚在一起，目的不外乎为回答上述两个“大问题”尽一份心，出一份力。令我们略感自豪的是，在探讨大问题的征途中，我们既没有“食洋不化”，也没有“自说自话”，相反，“群众闹大”、“领导批示”、“领导高度重视”、“副职分管”、“编外用工”等一批原汁原味的口语化概念被我们敏锐地挖掘出来，它们在散发着浓郁的本土化气息的同时，成为我们学理地探讨中国行政实践独特运作逻辑的“小切口”。“自主性扩张”这篇文章见刊后，有几位在政府研究室、编办、人社局或乡镇的实务工作者，以面谈或电话的方式和我聊了很多细节，还邀我去他们那儿调研。能受到实务工作者的关注，我觉得很开心，也倍感压力，担心说了外行话，同时也切实感受到了《中国行政管理》在实务界的独特影响力。 要说还有什么遗憾的话，就是我目前的调研对象都限于不发达乡镇，或许经济发达乡镇（比如广州增城的新塘、东莞的虎门和长安、顺德的容桂、南海的狮山等镇街）编外用工的现象更加突出，但我还没有机会窥探一二。今年6月，广东省发布了《关于赋予经济发达镇行政管理体制改革试点镇部分县级行政职权的决定》，我期待能借这次改革试点的东风，在不久的将来从经济发达乡镇的编外用工现象中，再切入一个研究的小口子。[1]景跃进，陈明明，肖滨. 当代中国政府与政治[M]. 北京：中国人民大学出版社，2016.[2]米尔斯. 社会学的想象力[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店，2016.[3]颜昌武. 刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架[J]. 中国行政管理，2019(4).[4]颜昌武. 基层治理中的“谋生式行政”——对乡镇政府编外用工的财政社会学分析[J].探索，2019(3).[5]叶启政. 社会学家作为说故事者[J]. 社会，2016(2)．[6]应星. 质性研究的方法论再反思[J]. 广西民族大学学报，2016(4).[7]张静. 案例分析的目标：从故事到知识[J]. 中国社会科学，2018(8).[8]周雪光，练宏. 中国政府的治理模式：一个“控制权”理论[J]. 社会学研究，2012(5).[9]Robert Dahl. “The Scienceof Public Administration: Three Problems”, PublicAdministraion Review, 1947, 7(1).[10]Richard Stillman Ⅱ. PublicAdministration: Concepts and Cases[M]. Boston: Houghton Mifflin Company,2000.作者：颜昌武，暨南大学公共管理学院副教授、硕士生导师