王欢明｜“草根”驱动的公共服务合作生产及其机制——基于 S 市 Y 街道微基建 PPP 改造的案例分析
［摘 要］公共服务更新改造是提升居民生活质量的重要途径，由“草根”来驱动公共服务合作生产已成为新趋势。本研究以 S 市 Y 街道的非机动车车库和电梯微基建项目改造为切口，对“草根”驱动的公共服务合作生产及其机制进行了深度剖析。研究发现：首先，微基建 PPP 改造反映了由“草根”驱动的地方政府、企业和社会多方合作生产模式，即公众在公共服务供给中主动发挥作用，体现了其对公共事务的积极参与精神与能动作用；其次，“草根”驱动的公共服务合作生产，呈现五种重要的机制，即基层党组织引领机制、非正式领导机制、互动机制、共享机制和契约机制；最后，上述五种驱动机制在具体运用时需要考虑权变性，针对服务所处不同阶段，公众需要匹配合适的合作主体与机制。该研究阐释了中国语境下的合作生产机制，拓展了传统的合作生产概念内涵和知识体系，为我国基层公共服务多元合作供给和实现全过程人民民主提供了经验启示。
［关键词］合作生产；公众参与；基础设施；城市更新；全过程人民民主
一、问题提出
中国城市发展已从快速扩张进入到高质量发展阶段，目标是让居民能够在城市里享受到现代化的公共基础设施、环境和服务。为此，城镇老旧小区改造和各类社区微更新是改善居民居住条件和生活的重大民生工程和公共服务。公共服务改造更新有两种模式：第一，传统上由地方政府统包统揽的政府中心主义治理，即公共管理理论与实践以公共组织为研究对象和内容，［1］在公共服务改造中完全由地方政府主导，自上而下推动，由地方政府出资建设和管理，这是常见的公共服务供给模式，［2］［3］一般由地方国有企业来具体实施项目更新。该模式造成两方面困境：一是对地方财政能力要求高，完全由财政投入不可持续，导致部分公共服务体系缺失和瘫痪；二是该模式完全是由地方政府主导，当地居民的参与意识、参与度和参与能力没有培育出来。［4］
第二，由政府与企业、社会共同合作来完成公共服务改造升级。例如，国务院办公厅在《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）中明确提出支持政府和社会资本合作模式参与改造微基建，即 PPP（Public-Private Partnership，译为公私合作伙伴关系）。尤其是针对市场属性强、可以通过使用者收费的公共服务，如社区健身中心建设、老旧住宅电梯安装、老旧小区车棚（库）改造等等。传统上，PPP 模式主要运用在“两新一重”领域，即新型基础设施（简称新基建）、新型城镇化，以及交通、水利、市政等重大工程，建设与运营周期长、投资额巨大，称之为传统 PPP 项目，这些传统 PPP 项目主要由地方政府发起，由外而内推动，政府与大型企业签订合同，忽视了当地居民的参与协商，可能直接导致项目在执行过程中发生“邻避运动”，造成地方政府、企业和当地居民三方利益受损的局面。
城镇老旧小区改造和各类社区微更新属于微基建项目，其有两个典型特征：一是建设对象聚焦于城市的“末梢神经”，是满足居民“最后一公里”生活需求与服务。［5］二是建设主体上突出居民为中心的深度参与，区别于传统老基建的以政府为中心和新基建以企业为中心。微基建项目建设周期短、投资少，一般是自下而上式由居民发起和推动，与当地居民自身需求紧密对接，该项目是否需要，如何建设、运营和管理，均由当地居民来主导，因而称之为“草根”驱动的公共服务供给。当地方政府面临财政紧缺难题时，“草根”驱动的微基建项目可以采用 PPP 模式来供给，由街道、中小微企业、业主等签订多方协议，实现利益共享与风险共担。相比较于传统的地方政府中心主义治理，强调由上而下推动的公共组织来供给公共服务，以及传统 PPP 项目聚焦于由外而内的市场手段，“草根”驱动的公共服务 PPP 模式体现为政府、企业、公众之间的合作生产（Co-production）。合作生产，本质上是服务提供者（公共部门、企业或非政府组织）与服务使用者（消费者或公众）之间的互动来共同供给服务。近年来，公共服务合作生产已成为学术界热门话题，学术文献众多，现有文献对其理解主要指由公共部门发起，由公共部门邀请服务使用者共同合作完成服务供给，服务使用者更多的是被动式参与，［6］公共部门对公共服务的设计和提供负责，使用者一般只在服务需求和效果评价等环节参与。［7］然而，由“草根”驱动的政府、企业等多方主体参与的公共服务合作生产却鲜有文献涉及，较少从公众视角来挖掘其对推动各方合作的能动作用，也较少从理论层面对基层此类实践创新进行总结提炼。为此，本文的研究问题是：在公共服务改造更新过程中，“草根”如何驱动多方主体参与公共服务合作生产？
本研究立足于 S 市 Y 街道的非机动车车库改造和老旧楼宇加装电梯案例，围绕四个方面来展开故事描述：一是该案例是什么，即突出该案例是政府与市场、社会合作；二是介绍为什么需要拥抱市场；三是“草根”驱动的公共服务供给如何实现的；四是该案例的成效如何。
本研究主要通过访谈来加深对案例的了解，作者先后于 2020 年 9 月和 11 月赴该街道调研，具体而言，主要从四个方面采集数据以提高信度与效度：（1）半结构化访谈，这是本研究的核心数据来源之一。研究团队围绕老旧社区改造中的“草根”参与形式及其作用、多方合作中存在的冲突及其解决等问题，与街道、社区、居民、物业公司、承包商等进行交谈，获得一手材料。（2）Y 街道案例档案文件，包括多方签订的合同文本、案例对外宣传与交流材料、内部文件等。（3）集体专题讨论交流。针对本案例所涉及到的微基建项目，作者团队在 2020 年 9 月组织了该案例所涉及的街道管理者、研究者（公共管理、政治学、社会学、城市规划、城市交通等领域学者），围绕微基建的发展模式、创新、公众参与等话题开展了深入讨论，并形成了文字材料作为论文的数据来源。（4）媒体和期刊材料。Y 街道的微基建改造有特色，其注重在不同媒体上宣传报道，此外，Y 街道官员通过参与相关学术研讨会，对该案例进行宣传探讨，因而本研究团队通过对期刊数据库、报纸、网络媒体报道中信息的收集，为本案例撰写提供客观印证。
二、S 市 Y 街道微基建 PPP 改造案例
截止到 2020 年底，S 市 Y 街道有 88 个小区，其中2000 年之前建成的老旧小区有 76 个。这些小区建于20 世纪 90 年代，小区停车难、物业收缴率不高等问题给小区物业管理带来较大难度。目前街道政府面临如下两层治理困境：（1）居民对高质量的生活需求与基层政府财政供给短缺的矛盾。面临大量的老龄人口和老旧住宅，对已有老旧小区进行更新需要街道政府投入大量的财政维护资金，然而现实是包括 Y 街道在内的中国基层政府，往往面临财政资源短缺的窘境。（2）居民对高质量的生活需求与基层政府治理水平薄弱的矛盾。由于基层政府官员重在政策执行，较少从更高层面来思考制度设计与创新，有自上而下的属地责任，也有自下而上的社会压力，［8］因而分配到微基建更新领域的精力和资源有限，不足以从制度、管理、人员等方面来提升其服务水平。
（一）案例描述
本案例以小区非机动车库改造和老旧楼宇加装电梯为例来描述“草根”驱动的微基建 PPP 改造，其典型经验实践已入选了由中国社会治理研究会等机构评选的“全国市域社会治理创新优秀案例（2020）”。Y 街道现有的非机动车库建于 20 世纪七八十年代，原来由物业收取管理费，聘请专人负责车库的看管和保洁工作。在传统管理方式下，车库内车辆及物品经常丢失、车库脏乱差、非机动车充电引发的火灾事故时有发生，导致居民与物业的矛盾日益突出。另外，Y 街道人口老龄化程度较高，步行上下楼不便，有很强意愿加装电梯（简称“加梯”）。近年来从中央到地方，都对老旧社区城市更新和加装电梯提出了明确要求和政策支持。
为此，Y 街道探索采用 PPP 模式来改造车库和加装电梯。在车库案例上，由该社区居民最终决策，通过企业投入资金建造和运营车库：在运营初期，企业独自获利；在运营中期，企业与政府共享利润；在运营后期，企业将车库及相关设备所有权无偿转移给业主；在加梯案例上，由加梯公司出资建设，在电梯建成后，本楼栋居民按月或按年支付使用费，期限为 15 年，即该两个案例采用的是建设-运营-转让（Build-OperateTransfer，简称 BOT）合同形式。具体而言，Y 街道的微基建 PPP 改造可以归纳为如下三个方面。
1. 居民全过程主导与驱动。在车库改造中，根据《S 市住宅物业管理规定》，住宅小区非机动车库的所有权及其派生的占有、使用、收益和处分的权利，应该归小区全体业主所有。具体而言，小区非机动车车库是否改造、选谁改造，由小区业委会与物业公司来商议决定，由业委会和物业公司作为双甲方共同与承包方签订建设、运营和维护合同，约定车库改造和运营过程中各自的权利与义务。居委会在该过程中起到协调作用。区别于以往的车库改造，本案例中的车库改造主导权交到了居民手中，居民从“政府要我改”向“我要政府协助我改”的转变。
在加梯案例上，街道政府将是否需要加梯、加梯方式、加梯后经营权和管理权的分配（包括费用分担、电梯轿厢广告等）等核心问题由居民自己来定。具体而言，在是否需要加梯的问题上，先由本楼栋居民自行商议，一般是由加梯达人进行挨家挨户征询意见和沟通；在征得本楼栋全体业主同意后，则可以进入商议加梯方式、成本分担等环节，该环节仍然由业主自行确定，达成一致意见后再向街道进行报备和申请补助，业主代表自行与企业协商经营与管理权分配等后续环节。在整个加梯过程中，决定权牢牢掌握在居民手中。
2. 政府搭台和补贴。在车库改造过程中，政府角色主要体现在三方面：一是引入合格供应商。街道为社区提供有建造和管理资质的企业名单，供业委会和物业公司选择，以降低居民自行寻找企业需负担的成本和风险。最终由 A 公司和 B 公司两家民营小微企业为 Y 街道改造车库。二是设立财政引导资金，给予每个车库改造总成本 20% 左右的政府补贴，企业出资进行车库改造。三是搭建各方协商的平台。由街道党工委牵头，搭建由街道平安办、业委会、物业公司、建设单位、楼组长等利益相关者共同参与的沟通协商会。街道政府负责引导和推荐，不会强制推广，例如街道政府官员 G1 所讲：“我们街道不会强行推广车库改造，如果强行推广的话，刚开始可能是发展快，但是后面会慢。因为后期在建设、运营、管理等环节的矛盾都集中在街道方。而如果开始稍微放慢点的话，通过我们搭建协商平台，居民、企业自己商量，当到一个均衡点之后会就会逐渐快起来。”（G1，2020-09-07）
在加梯案例中，街道政府的责任主要体现在以下五方面：一是编制加装电梯地图，通过对相关楼栋进行现场勘测，制成加装电梯地图；二是编制加装电梯指南。根据最新相关审批程序和支持政策，编制《加梯自治指南》；三是开出解决加装电梯疑难困境的方案，即收集、归纳工作中经常遇到的难点问题，梳理整理出《Y 街道影响加装电梯的十大因素及处理对策》；四是引入合格供应商，为加梯提供有相应资质并愿意支持PPP 模式加梯的企业名单；五是给予每台电梯建设总成本的 40% 资金支持。
3. 市场运作。在车库改造中，业委会分别与 A 公司和 B 公司签订合同，企业根据合同约定负责项目建设和运营，通过收取停车费和充电费获利。合同约定，前五年维持改造前居民停车收费标准不变；后五年，企业与业委会按照合同约定共享收益；十年后，车库及相关的智能充电设备的所有权全部归业主所有，企业则在同等条件下享有提供维护服务的优先权。
在加梯案例中，由电梯公司出资建设电梯，居民向电梯公司缴纳使用费，期限为 15 年。在这种模式下，加梯公司同时要承担电梯 15 年期间的管理和运营维护费用，企业有权获得电梯内广告开发权来弥补管理成本。15 年后，电梯的所有权、使用权、收益权归该栋居民所有，企业则在同等条件下享有提供维护服务的优先权。
（二）案例成效
1. 构建了“草根”驱动微基建改造的制度模板。相比于传统的政府中心主义或市场中心主义的城市更新模式，“草根”驱动微基建改造的制度创新在于自下而上式地构建了居民与基层政府、企业、物业公司等主体之间的合作框架与合作机制，突出了以公众为中心的城市更新模式，形成了“居民全过程主导、政府搭台和补贴、市场运作”的一套制度化框架。Y 街道主任提到：“我们希望以制度化的形式将各方紧密联系在一起，共同来建设我们自己的家园，居民的事情由居民自行来决定。希望通过制度化、合同化来约束各方的行为，确保目标能够按时按质完成。”（G5，2020-09-07）
2. 激发了社区居民的主人翁意识与主体地位。在Y 街道的两个案例中，街道由过去的全程主导转变为搭建平台、资金引导，将主导权交到居民手上。车库和电梯是否改造和加装、选谁实施、权利责任如何约定这些问题都由居民决定。对于征询全体业主的意见，激发了居民主人翁意识，有助于防止“搭便车”和“公地悲剧”等问题发生。居民主体意识的培塑，也为今后小区其他公共事务治理或者公共物品的供给起到了很好的示范效应。例如街道政府官员 G3 所讲：“在车库改造之后，居民们逐渐意识到改造之后给社区居民出行安全和便利带来了的好处，部分居民会主动劝导不按规矩停车的业主，或是主动向社区反映车库管理中遇到的问题及改进建议。”（G3，2020-09-07）
3. 居民积极与市场合作精神具有可推广可复制的价值。居民利用市场资源来改造微基建的前提条件是该类微基建具有市场属性，可以通过收费等方式吸引企业的参与，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出“停车库（场）、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱”等改造，以及“养老、托育、助餐、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站”等专项服务设施，当地居民或业委会均可借鉴本案例模式建立多方合作机制。例如街道政府官员 G4 提到，“对于车库改造这种 PPP 模式，在我们街道已经做了 150 多个，其他的街道也做了一些，总共已经做到了 400 个左右，运用市场化机制能够被快速传播和复制。”（G4，2020-09-07）
三、“草根”驱动的公共服务合作生产及其机制
（一）“草根”驱动的公共服务合作生产内涵
公共服务提供需要基于“以人民为中心”的发展理念，把城市居民的主体地位囊括进来，就如专家 P1、P2、P3 多次强调“要突出人民性，要尊重价值规律，帮助老百姓找到微更新、微基建背后的市场和价值”、“可将微基建作为践行‘人民城市人民建、人民城市为人民’重要理念的一个接地气的抓手，着力解决老百姓切身的需求。”（P1、P2、P3，2020-09-26）居民在项目的识别、决策和执行等环节有参与权。政府、企业同公众之间的协商互动，能够增加公众对该项目的情感与期望，此外公众参与也能够提高该项目的公众和政府支持力度，设计出符合本地居民需求的项目。［9］本案例微基建 PPP 改造过程，体现出合作生产的理论内涵，即公共服务提供者与使用者在决策、设计、执行等各环节合作，使用者不仅仅是通过语言来表达对公共服务供给的看法和建议，还会通过实际行动参与公共服务供给的过程中来，为政策的执行效果提供保障。［10］［11］
公共服务合作生产最早是 20 世纪 70 年代由奥斯特罗姆团队在研究西方公共事务供给时提出，认为公共服务不仅在消费使用阶段，而且在生产阶段也需要公众的参与。［12］这促使人们对公众参与政策的决策与执行产生了浓厚的兴趣，尤其是当新公共管理运动所倡导的公共服务合同契约范式没有达到预期效果，以及地方政府遭受严峻的财政预算约束时，邀请公众参与政策的制定与执行就成为了必然。［13］其遵循的逻辑是公共服务的使用者和公众位于公共政策制定和公共服务供给的核心地位，以促使政府、企业和公众等利益相关者在合作生产中的价值共创。合作生产的概念与实践是新公共治理范式的典型应用，突出服务的供给过程和结果，以及多元主体之间自愿和主动的合作，［14］即通过构建服务主导而非产品主导的理念，把服务使用者和公众而非决策者置于公共服务创新过程的中心。［15］新公共治理范式超越了传统公共行政（如传统的政府中心主义治理下的公共服务统包统揽式生产）和新公共管理运动（如大型基础设施采用传统 PPP政企合作模式，缺乏公众参与）范式，是一种力图将价值理性与工具理性，即政治与技术结合起来的新的管理理论。［16］
中国社会的发展面临着社会多元和社会差异的双重特性，为此，党和政府提出了“以人民为中心”的“双向回应”改革。［17］“以人民为中心”的发展思想强调在政策制定时问政于民、问需于民和问计于民，在政策执行过程中回应公众的需求，接受社会的监督。这以政府组织与服务使用者平等协商为前提，强调公众全过程参与，以及政府组织与公众的合作生产，是以公众为中心的改革。这一变化，概而言之就是从“政府为中心”和“市场为中心”向“公众为中心”的管理模式转变。［18］
基于上述论述公众在公共服务合作生产中的重要作用，本研究提出“草根”驱动的公共服务合作生产，突出了社区居民在改造过程中的主体地位与自下而上的推动作用，是基层党工委和基层政府通过“为民”治理激发公众自身的积极性、主动性和创造性，达到“民为”，［19］实现基层治理的政府与企业和社会的共治。“草根”驱动的公共服务合作生产，并不是试图提出一种新的合作生产概念，而是突出合作生产中公众的战略性角色、地位和能动作用，是居民或居民共同体在利己需求、网络需求和利他需求驱动下的合作生产。［20］政府角色是配合和服务于公众需求，回答的是政府能为公众做什么？这与政府驱动的合作生产理念进行区分，后者的公众参与体现为被动式参与，参与目的是服务于政府目标与需求，回答的是公众参与能为政府的服务供给带来什么？
（二）“草根”驱动的公共服务合作生产机制
“草根”驱动的公共服务合作生产，是基层政府在面临财政资源不足、治理水平薄弱的情况下形成的。从上述案例“居民全程主导、政府搭建和补贴、市场运作”的实践来看，呈现了五种重要的驱动机制来促使合作生产顺利开展：基层党组织引领机制、非正式领导机制、互动机制、共享机制和契约机制。
1. 基层党组织引领机制
“草根”驱动公共服务供给，需要借助基层党组织的引领来把握居民行动的正确方向。党建引领突出的是党为人民服务的执政理念，引领方式包括组织动员、提供资源和服务，即基层党组织依靠党员在基层治理中发挥党员先锋模范带头作用，为基层治理提供资金、技术等方面的资源支撑，为社区居民直接提供服务。［21］基层各党组织在社区治理上具有权威性，能够通过召开各方力量的联席会议方式搭建多元合作对话平台，在党组织领导下协商解决各类需求和矛盾。基层党组织无法解决的问题，可以由党支部逐级上报，由上级党委争取相应资源给予解决。［22］例如街道党工委书记所讲：“我们街道成立了15个临时党支部去做协调。比如，对于一楼居民不同意加装电梯的问题，我们首先在居民区先了解一楼居民基本情况，掌握矛盾产生的原因是什么。如果是因为经济利益问题，我们会建议适当的给一楼一些补贴，并且我们街道还承诺只要装完电梯，我们就给一楼楼道进行美化。”（G2，2020-11-06）
2. 非正式领导机制
“草根”驱动公共服务供给，需要在居民中确立非正式领导者，以“关键少数”来带动全体居民积极参与。对于基层公共服务的合作生产，其场景是在基层街道和社区，居民在服务供给中处于主导作用，为此非正式领导或自愿性领导显得尤为突出，需要非正式领导者将各主体连接起来，即由关键少数居民或居民自治组织在合作中起到组织、召集、推动、调解等方面的功能作用，促进多方合作顺利开展。例如，街道工作人员G6 讲到：“我们不指定谁来牵头协调各种合作，完全是由居民自己选的。有一些可能找楼长主持牵头，有一些可能是楼里有退休的、又比较热心的居民。这些牵头人是由居民自己选出来的，大家也比较认可他们。”（G6，2020-11-06）
此外，非政府组织在居民协商过程中起到重要作用，可以有效协助居民开展各项活动，参与连接基层政府与居民、居民与居民之间关系，保障微基建项目的开展。例如 Y 街道孵化的第三方专业社会组织“佳达乐住宅小区指导服务中心”，参与社区服务的政策宣传、矛盾调处等工作。街道工作人员 G6 讲到：“社会组织是民办非企业，我们通过政府购买社会组织服务的形式，以项目的形式购买其服务，请他们向我们提供一些活动，例如宣传政策和指导咨询，还有就是我们居民有矛盾了，就会请社会组织一起参与大平台帮助做协商工作。”（G6，2020-11-06）
3. 互动机制
“草根”驱动公共服务供给，需要居民之间、居民与其他主体间互动沟通。互动是合作生产的基本特征，［23］是不同主体通过语言、行为在生产中进行相互交流和交换的过程，表现为参与、协商、对话等形式。互动的过程能够缩小彼此之间的时空距离，增进不同主体之间的理解与信任，减少彼此之间的冲突，促成共同方案的达成，只有互动才能创造价值。［24］“草根”驱动的公共服务合作生产的突出特性是居民发起的互动，由于涉及的是居民日常生活的基本服务，因而需要满足居民的需求是关键，为此需要居民主动去与邻里沟通、去与基层政府和企业进行多轮沟通与协商，互动才能设身处地的从他人角度思考和解决问题，才能协调解决建设过程中的矛盾。例如，居民 C4 和 C5 均提到：“室外电梯是 3 单元 4 楼居民与 5 楼居民共同提议的，这个单元一共 12 户居民，都是居民自己协商来要不要加电梯，以及如何分担成本。”（C4、C5，2020-11-06）
4. 共享机制
“草根”驱动公共服务供给，需要居民之间、居民与其他主体共享信息与资源。合作生产必然涉及多元主体之间在资源、知识、信息等方面的共享。每位个体都拥有独特的背景、资源和能力，通过共享机制能够实现彼此之间的资源互补，提升个体和组织的能力，是实现合作创新的主要机制。［25］在社区微基建改造过程中，居民之间主动进行信息和知识共享，能够提升业委会与政府、企业交涉的能力；业委会积极与承包方进行信息和技术共享，能够提升公共服务的生产质量；业委会定期与基层政府保持信息沟通与共享，能够提升该项服务的合法性。例如居民 C6 提到：“我对我们楼栋的房屋结构很熟悉，我是搞工程结构的，我已经设计出了一份加梯图纸。后来加梯公司在我这份图纸基础上设计出了最终方案。”（C6，2020-11-06）
5. 契约机制
“草根”驱动公共服务供给，需要居民与企业签订契约来保障彼此的权利与义务，规范与约束彼此的行为。由于公共服务的合作生产涉及居民、企业之间的市场交易，需要签订契约合同来保障和约束彼此的行为。在公共服务供给中，居民由传统的位于后台的服务接受者，直接走向前台与企业签订协议，对于服务建设、运营和维护等各环节的要求，均由居民或业委会与企业谈判，体现的是全体居民的意志。在契约关系中，彼此都依赖正式的监督手段来保障各自的利益，但由于人的有限理性以及复杂多变的社会环境，因此契约往往是不完全的，可以根据双方协商进行再谈判进行调整。例如，Y 街道主任提到：“对于业委会与企业签订的契约合同，我们街道会安排专门律师来帮助业委会审核合同，看是否规范，保障各方利益不受损。对于因环境变化导致成本增加需要修订合同的情况，我们也会安排企业和业委会来商量做出相应调整。”（G5，2020-11-06）
（三）合作生产机制的结构性关系
公共服务项目改造更新的生命周期涉及三个阶段：项目决策、项目设计、项目执行，即在基层党组织领导下，由居民共同讨论并提出目标和可行性分析，进而决定项目是否开展；由业委会或居民自治小组统筹安排项目所需的各种资源，与居委会、物业、承包商等一起对项目进行设计；最后由业委会或全体居民委托承包商进行建设与维护。公众在不同阶段与不同主体的合作，需要采用差异化的驱动机制来完成相应的合作任务，具体如图 1 所示。
在公共服务项目改造的全生命周期里，为服务于社区居民的实际需求，基层党组织的引领贯穿全过程，领导基层政府在合作过程中搭建平台促使各方顺利合作。具体而言，基层党工委领导下的街道政府角色可以归纳为召集、组织和协调。召集，意味着街道政府需要把社区居民、物业公司、项目承包方等利益相关方动员组织起来讨论协商，传达上级政策精神，明确某项任务和项目目标，建立彼此之间的联系。组织，是指街道政府在全过程确保合作过程不受外界干扰，为多方合作营造良好的氛围，以及创造条件，包括在政策、资金上给予支持。协调，指在多方主体合作中会遇到各种利益冲突，为此需要街道政府作为协调者，斡旋、调节各方关系，解决冲突，确保合作进展顺利。例如，居民邻里之间的冲突，需要社区工作者的协调。这也是公共服务项目在决策阶段最困难的任务，例如街道社区工作人员 S1 和 S2 提到：“最困难的还是居民协商一致，尤其是在资金分摊比例方面要能协商一致，这是最难的。我们临时党支部成员在这个协商过程中起了很多的作用来化解矛盾。”（S1、S2，2020-11-06）
项目决策阶段，非正式领导机制和互动机制扮演着关键角色。在改造过程中由业主或业委会商议是否需要对公共服务进行改造更新，体现基层民主。区别于传统 PPP，“草根”驱动的 PPP 项目是由社区居民发起，而不是由地方政府发起的项目，目的是提升社区居民生活质量。项目是否能够被提上议程，关键是居民之间的互动协商沟通，有关键群体积极主动的推进。Andersson 等人的研究显示，面对集体行动困境时，关键群体自发的领导力能够推动居民自治和决策。［26］协商式沟通要求所有居民拥有同等的机会表达他们的观点，所有居民也有义务来倾听他人的意见，相互尊重，居民之间达成共识的议题能够帮助政府识别公众的实际需求与政策靶向。［27］例如居民 C1、C2、C3 均提到，由楼长或社区达人来积极斡旋和推动至关重要。
项目设计阶段，利用共享机制和互动机制，解决的是如何科学决策确保规划和设计高质量的项目。项目的设计与规划，需要业主与街道政府、居委会、物业公司等共同来合作。项目决策阶段之所以需要采用合作设计的方式，主要源于公共服务相关工程设计和施工需要政府部门的审批，需要政府提供政策指导与财政资源的支持。因而，居民需要积极主动与其他主体商量建设方式、建设标准和建设进度等要求。最终决策权是由公众来决定，政府负责配合。
项目执行阶段，契约机制起主要作用。当业委会或业主协商一致后，其通常会将该项目委托给企业来承担建设、运营、维护等方面的工作，由业委会与企业签订合同，采用使用者付费、政府补贴等方式支付企业的成本和收益，项目的执行受到法律合同的保障，并接受公众的监督，是公众与企业之间的合作建设。一般而言，由专业化企业来负责执行，能够提升项目的效率。企业被访谈者 E1 和 E2 均提到：“我们主要跟业委会协商谈判，包括合同签订、项目执行等方面，完全按照合同来操作。”（E1、E2，2020-11-06）
虽然将合作生产划分为不同阶段会割裂其作为一个整体的服务供给方式，但这也表明服务使用者参与过程的多阶段和复杂性。合作生产是服务传递的过程，其目标是共同为服务使用者和社会各方创造价值，［28］即合作生产属于技术层面和形式层面内容，最终是服务于价值创造，将形式、技术、价值进行整合为一个综合性的治理框架，体现治理的综合性、专业性、复杂性和系统性思维。［29］可见，“草根”驱动的公共服务合作生产，目标应是公众利用基层党组织引领机制、非正式领导机制、互动机制、共享机制和契约机制来共同创造公共价值。
“草根”驱动的微基建 PPP 项目改造，是合作生产在公共服务领域的应用。在项目决策阶段，是在街道政府领导下的居民之间协商，体现居民自治；在项目设计与建设阶段，分别是公众与政府、公众与企业的合作，均属于合作生产的范畴。该案例突出合作生产的依情景而定特性：合作主体与合作机制在不同阶段具有权变性，公众需要针对服务所处不同阶段，选择合适的合作主体与合作机制。
“草根”驱动的公共服务合作生产内涵，是公众在公共服务生命周期内的全程深度参与，体现出了全过程人民民主的精神意蕴，即公民在参与的时间上具有持续性、内容上具有完整性、环节上具有全程性，涵盖了民主决策、民主管理、民主监督等系列过程。［30］“草根”驱动公共服务合作生产的党建引领、非正式领导、互动、共享、契约等机制，是通过党领导的公共价值来引领公众做出价值判断，依托非正式领导与互动协商来串联多元主体以实现理性共识，借助于资源共享与契约来吸纳整合各方力量以贯通各环节联系，从而推动了全过程人民民主实践中的多元主体和多种制度相互协作。［31］
四、结论与讨论
（一）研究结论
面向 2035 的高质量发展需求，公共服务改造更新将是当前及未来基层治理的重要内容。基层街道政府缺乏充足的财政资金和良好的治理水平，为公共服务发展带来困境，为此，选择“草根”驱动的微基建 PPP改造更新是基层政府的一种治理创新，本文以 S 市 Y街道的非机动车车库改造和电梯安装为案例，探究“草根”驱动的微基建 PPP 治理实践背后折射出的公共服务合作生产机制这一问题。具体研究发现有以下几点。
第一，微基建 PPP 改造反映了由“草根”驱动的地方政府、企业和社会多方合作生产模式，即公众在公共服务供给中主动发挥作用，体现了其对公共事务的积极参与精神，是一种公共精神在微观领域的生动体现。区别于政府中心主义的自上而下推动模式，以及传统PPP 项目由外而内的政企合作模式，后两种模式中缺乏公众的有效参与。
第二，“草根”驱动的公共服务合作生产，表现为五种重要的驱动机制：基层党组织引领机制、非正式领导机制、互动机制、共享机制和契约机制。这五类机制实质上体现了公共服务合作中的主体及其行为关系，既突出基层党组织应民之所需，在服务供给过程中对基层政府、居民、企业和非政府组织的引领作用，又通过关键居民的自发推动和协商来凸显居民自治的基层治理特点，同时也透过居民与居民、居民与企业等各主体间的资源和技术共享、互动、契约来展现合作的本质。本案例所反映的“草根”驱动公共服务合作生产，既有典型性，也有特殊性。与传统老基建和新基建的生产相比，本案例的典型性和普遍性在于对市场化契约机制的使用；但大型基础设施建设往往是缺乏公众参与的，而以微基建为代表的公共服务聚焦于基层服务，因而本案例的特殊性在于公众的关注度、参与度和急迫度都很高，属于群众的“急难愁盼”问题，需要公众在合作生产中全程主导和深度参与，凸显公众在公共服务供给中的能动和驱动作用。
第三，“草根”在项目决策、设计和执行全生命周期驱动公共服务合作生产，其合作生产的驱动机制在不同阶段表现出差异性，即合作生产理论在具体运用时需要考虑其权变性，针对服务所处不同阶段，公众与不同的主体合作需要采用差异化的机制设计。具体而言，在决策阶段，主要表现为非正式领导机制和互动机制来加强居民之间的共同决策；在项目设计阶段，主要表现为共享机制和互动机制来促使居民与政府之间的共同设计；在项目执行阶段，主要表现为通过契约机制约束居民与企业彼此的行为和保障各自的权益。在该整个生命周期，都是基层党委引领下，由基层政府搭平台确保各方顺利开展合作。这五项机制共同配合，目标是多元主体合作创造价值。
（二）有待深入研究的问题
“草根”驱动的公共服务合作生产实际上反映了公众与基层党工委、基层政府、市场、社会组织等多元主体之间的复杂关系，对公众在公共服务供给中的发起、助推和决策等作用进行深入研究，不仅有助于揭示中国情境下的公共服务合作生产的特征和运作逻辑，也有助于我们理解中国情境下以公众为中心的公共管理改革实践。作为一项初步研究，未来研究可以从如下方面予以拓展。
首先，“草根”驱动的公共服务合作生产，并不是将其与已有的合作生产文献进行严格区分，而是突出公众在公共服务合作生产中的战略性角色和能动作用。对于其他主体，如基层党工委、基层政府、企业、社会组织等角色在本文没有被单独重点涉及，因而未来可以针对不同案例，选择侧重的相关主体来细化研究公共服务合作生产，或是不同主体角色驱动的比较研究是可行的。例如，可以采用多案例比较研究方法来探究“草根”驱动和政府驱动的合作生产异同。
其次，合作生产作为公共服务供给的一种重要方式，其目标是实现价值共创。［32］合作生产注重的是服务生产过程，价值共创关注的是服务结果。为此，合作生产如何能够实现价值共创，这中间的中介作用机制和调节机制是什么，以及如何来衡量价值共创等问题值得深入研究，以深化我们对合作生产和价值共创的理解。
再次，本研究关注的是“草根”驱动公共服务合作生产及其机制，是居民发起的各主体间的合作关系、合作运行方式和合作机理问题。而对于“草根”驱动的公共服务合作生产所形成的逻辑和规律也值得关注，研究何种因素促使多方主体参与合作得以形成，为中国情境下的基层公共服务合作生产提供可借鉴的路径。
最后，“草根”驱动的基层公共服务合作生产实质是一种集体行动形式。传统的解决集体行动困境的路径包括明晰产权、降低外部性、沟通协商、激励、监督等，而对于“草根”驱动特性的公共服务合作生产，在应对集体行动困境时有何创新性的制度设计或实践值得进一步挖掘。
本文虽然以 S 市 Y 街道的两个案例为研究对象，但该案例所体现的“居民全程主导、政府搭建和补贴、市场运作”的实践框架昭示了公共服务供给的一种可选择的道路，尤其是对地方财政不宽裕的城市而言是一种新的治理实践。从国家治理体系与治理能力现代化背景下研究“草根”驱动的微基建改造和公共服务合作生产的价值已初现端倪。随着全国不同地区有越来越多的类似实践，未来可以用更多的实践案例来检验本研究结论。
（感谢第三轮“小切口与大问题”工作坊诸位同仁的批评与建议。）
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“构建高质量社会领域公共服务体系研究”（编号：21JZD034）；国家自然科学基金面上项目“面向绩效的市政公用事业网络策略与治理工具耦合机制研究”（编号：71774023）
［参考文献］
［1］［18］郁建兴，黄飚 . 超越政府中心主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验［J］.政治学研究，2019（2）.
［2］ Davies JS. The Governance of Urban Regeneration：A Critique of the Governing without Government Thesis. Public Administration，2002，80（2）：301-322.
［3］ Esmark A. The Functional Differentiation of Governance：Public Governance beyond Hierarchy，Market and Networks. Public Administration，2009，87（2）：351-370.
［4］ Sonn JW，Chen KW，Wang H，Liu X. A Top-down Creation of a Cultural Cluster for Urban Regener ation：The Case of OCT Loft，Shenzhen. Land Use Policy，2017，69.307-316.
［5］诸大建 . 微基建与城市可持续发展［J］. 可持续发展经济导刊，2020（8）.
［6］ Loeffler E. Co-Production of Public Services and Outcomes. Cham：Palgrave Macmillan，2021.p51.
［7］ Landi S，and Russo S. Co-production Thinking and Performance Implications in the Case of Separate Waste Collection. Public Management Review，2022，24（2）：301-325.
［8］吴晓林，谢伊云 . 国家主导下的社会创制：城市基层治理转型的“凭借机制”［J］. 中国行政管理，2020（5）.
［9］ Boyer EJ，Van Slyke DM，Rogers JD. An Empirical Examination of Public Involvement in Public-private Partner ships：Qualifying the Benefits of Public Involvement in PPPs. Journal of Public Admini stration Research and Theory，2016，26（1）：45-61.
［10］李华芳 . 合供：过去、现在与未来［J］. 公共管理与政策评论，2020（1）.
［11］ Brandsen T，Honingh M. Distinguishing Different Types of Coproduction：A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions. Public Administration Review，2016，76（3）：427-435.
［12］ Ostrom E，Parks RB，Whitaker GP，Percy SL. The Public Service Production Process：A Framework for Analyzing Police Service. Policy Studies Journal，1978（7）：381-389.
［13］ Alford J. The Multiple Facets of Co-production：Building on the Work of Elinor Ostrom. Public Management Review，2014，16（3）：299-316.
［14］王丽丽，马亮 . 组织特征、公务员态度与公共服务合供意愿：东部某市的调查研究［J］. 公共管理评论，2021（4）.
［15］ Osborne SP. The New Public Governance? Public Management Review，2006，8（3）：377-387.
［16］竺乾威 . 新公共治理：新的治理模式［J］. 中国行政管理，2016（7）.
［17］何艳玲 . 中国行政体制改革的价值显现［J］. 中国社会科学，2020（2）.
［19］陈建平，郑逸芳，阮晓菁 .“为民治理”：坚持以人民为中心的基层治理实践创新［J］. 中国行政管理，2019（12）.
［20］容志，张云翔 . 从专业生产到共同生产：城市社区公共服务供给的范式转型［J］. 甘肃行政学院学报，2020（6）.
［21］吴晓林 . 党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构［J］. 学术月刊，2020（5）.
［22］韩冬雪，胡晓迪 . 社区治理中的小区党组织：运作机理与治理效能——基于党、国家与社会关系的研究［J］. 行政论坛，2020（3）.
［23］ Ranjan KR，Read S. Value Co-creation：Con cept and Measurement. Journal of the Academy of Marketing Science，2016，44（3）：290-315.
［24］ Osborne SP. From Public Service-dominant Logic to Public Service Logic：Are Public Service Organizations Capable of Co-production and Value Cocreation?. Public Management Review，2018，20（2）：225-231.
［25］ Tuurnas S. Learning to Co-produce? The Perspective of Public Service Professionals. International Journal of Public Sector Management，2015，28（7）：583-593.
［26］ Andersson KP，Chang K，Molina-Garzon A. Voluntary Leadership and the Emergence of Institu tions for Self-governance. PNAS，2020，117（44）：27292-27299.
［27］ Nabatchi T. Putting the Public Back in Public Values Research：Designing Participation to Identify and Respond to Values. Public Administration Review，2012，72（5）：699-708.
［28］ Osborne SP，Radnor Z，Strokosch K. Co-Production and the Co-creation of Value in Public Servic es：A Suitable Case for Treatment?. Public Man age ment Review，2016，18（5）：639-653.
［29］罗梁波 . 公共管理研究的中国方式——基于社会工程的理解和行动框架［J］. 中国行政管理，2020（8）.
［30］张君 . 全过程人民民主：新时代人民民主的新形态［J］. 政治学研究，2021（4）.
［31］李笑宇 . 全过程人民民主：运行机制与显著优势［J］. 科学社会主义，2021（5）.
［32］王学军 . 价值共创：公共服务合作生产的新趋势［J］. 上海行政学院学报，2020（1）.
本公众号往期“小切口”回顾
1 | |
2 | |
3 |
4 | |
5 | |
6 |
7 | |
8 | |
9 |
长按下方二维码关注我们
#公共管理研究
#公共治理
编辑：王道远