城市设计图则的实践检讨及适应性管控思考

摘要

从管控城市开发的角度看，城市设计大致经历了三个阶段：转译成控制性详细规划指标、城市设计导则和城市设计图则。

城市设计图则是近年来实现城市设计法定化管控的重要探索，能进一步加强城市设计的可实施性，但是目前其面临着技术形式化与城市设计管控刚性与弹性界线模糊等实施方面的问题。

本文通过选取具有代表性的城市设计管控实践案例，从城市设计图则的管控要素、导控力度和实施效果三个方面，探讨如何通过城市设计图则更好地落实城市设计意图和保障城市空间品质。

本文提出适应性原则下的城市设计管控实施建议，以适应不同地区、不同管控力度的城市设计图则编制；指出“守住底线是基础，追求高线是目标”，只有这样才能够切实地发挥城市设计图则对规划建设的指导作用；同时鼓励不同地区结合城市特色和管控实践进行城市设计图则的创新性编制，从而实现以更高品质的城市空间为根本目标的城市设计工作的价值。

1

城市设计管控方式的发展历程

1.1  转译成控规指标：规划指标管控

自改革开放以来，上海、深圳等城市率先引入城市设计的概念与方法，以满足土地出让时须拟定规划设计条件的要求。如 1982 年编制的上海虹桥新区规划，是首批运用城市设计的典型案例。基于城市设计成果，将其空间形态转译成控制性详细规划的各项指标，并要求地块在出让时落实相应的要求。

由于传统的控规编制是以一套静态并且偏刚性的规划指标为主，主要包括用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、限高等管控要求，在控规转译过程中，设计成果往往被转换减弱为容积率、高度、退线等抽象数字的建设用地控制条件，部分城市设计内容往往会被忽略或者不易明确表达，加之城市设计本身并不属于法定规划编制的内容，有些条文虽然被纳入控规，却不是强制性内容，很难在下一步实施方案中得到体现 ，因此，部分有关公共空间、建筑形态等的设计意图和目标无法得到有效的落实。城市开发虽然得到一定程度的约制，但空间品质没有得到较好的引导。

1.2  城市设计导则：空间意图纲领性管控

随着城市发展逐步走向高密度集约建设阶段，20 世纪90 年代开始，许多城市针对中心区、商务区等重要地区开展了城市设计，城市设计管控也开始从针对地块的规划指标向地区整体的空间意图管控转变。

例如广州珠江新城、深圳福田中心区等，福田中心区采用详细城市设计实施导则的方式定性或定量地指引实施，落实公共空间、街道界面、街墙退线等，是实施度最高的城市设计，都增加了“专家咨询”作为地块开发项目的评审环节。

城市设计方案编制的重要成果是相对系统的设计导则，城市设计导则将城市设计中的空间形态设计尽可能地转化为规划管控语言，是对整体的公共空间、交通组织、高度分区等进行管控意图的设定，规划管理部门开始将城市设计导则作为建设项目实施阶段方案审查的管控依据。

城市设计导则一般是以图示加条文的约束型管控方式为主，是城市空间设计的纲领性内容，在建设方案审批过程中作为重要的参考依据。

随着城市设计导则的普及化，绝大部分城市开始编制专题类城市设计导则，如街道设计导则、建筑风貌导则等。但是城市设计导则的条文式管控往往会存在理论导向偏多、实施路径不明以及内容冗杂等问题，而且不同规划技术人员对条文的理解会有一定的偏差，导致建设实施项目在审批过程中出现“不好用”“不管用”等问题，大大增加了审批的难度，同时降低了审批的速度，也在一定程度上导致整体空间意图的实现出现偏离。

1.3  城市设计图则：“法定化”管控

由于城市设计“非法定化”且缺乏制度化的技术工具等，城市设计项目在落地过程中普遍存在城市设计意图“不到位”或城市设计成果“衰减实施”的问题，有关城市精细化建设的要素常常无法落实，导致建成环境无法实现城市设计预期的目标，城市设计的“失效”也被普遍诟病。

因此，为了加强城市设计在法定规划编制和实施中的作用，以及提高城市设计本身的法定性，部分城市率先开始编制城市设计图则，并将其作为附加图则纳入控制性详细规划中，使之直接成为土地出让的一项附加条件，以更加严格的方式保证城市设计意图的落实和提升城市公共空间的品质，加强城市设计在法定规划编制中的作用，推动规划管理模式从指标管控向空间管制转变。

目前，城市设计图则的管控一般是以“一图一表”的方式，针对产权地块明确拟定各项控制要素及要求，内容形式包括图示、赋值和条文，管控要求的可视化和可读性较之早期纳入控规的城市设计有很大程度的提高，而其本身作为土地出让的正式文件，具有一定的“法定化”，确保了城市设计成果的转化以及开发项目管控的规范性。

城市设计图则管控的问题思考

2

2.1  城市设计图则存在技术形式化的趋势

虽然城市设计方案编制呈现出一定程度的空间创意特征，但是由于后续的方案确定需要综合考虑如何实施等各种因素，技术上一般还需要进行专项协调后才能分解到开发地块。

因此，目前城市设计图则的编制还相对缺乏一套精明、成熟的方法体系，尤其是在如何设定管控要素及其指标方面。同时，城市设计图则编制还需要协调各类地方性规范及控制性详细规划，总体上呈现出一定程度的、“刻板”的技术形式化现象，且不同城市或地区之间相互参考借鉴，也进一步加剧其内容和形式的同质化。

另外，城市设计图则编制主要强调对城市设计意图中偏感性和公共审美等方面的目标设定，相对缺乏对本地经济发展情况、地方特色及具体项目开发条件等方面的深入分析和研究，管控实施中常表现为过于追求理想化的空间形态，难以对城市的建设发展真正起到规划指导作用。

2.2  城市设计管控存在刚性与弹性界线模糊的问题

研究团队对广东省各市规划部门的城市设计管控工作进行了调研，总体上认为基于控规的城市设计管控是有意义的，但仍然存在相当程度的刚性过强、弹性不足的问题，导致部分管控要求无法落实，而且城市设计管控效果与所在城市的规划管理能力与专家资源储备相关。

一方面，城市设计以法定化方式纳入规划设计条件，出于保障公共利益的目的往往设置严格的限制条件，导致难以被开发主体或运营主体接受，规划部门往往会根据实际情况作出调整，甚至调整控规。这样做既减弱了控规的科学性和严肃性，也不利于实施的适用性和可变通。

另一方面，城市设计图则预设的弹性管控内容，如建筑立面、街区风貌、公共空间、天际线等常常采用“相协调”“相一致”等表述方式，缺乏有效的技术指导以及审查程序，实施与决策路径含糊，导致在开发实施过程中时常被忽视。

总体来看，在目前的城市设计管控中，刚性管控和弹性引导的界线仍然存在许多模糊的地方，导致在建设方案审批过程中出现许多不确定性，在“该管还是不该管、怎么管”的问题上存在疑虑。过松管控达不到城市设计塑造良好空间形态的目的，但是过于深入和过多形态细节的管控则会影响后续实施阶段的创造性。

另外，如何针对不同地区进行差异化管控，如何引入专家资源协同管控等，都有待深入讨论，以避免目前城市设计存在的“管控无效”现象。

2.3  思考：如何通过城市设计图则实现有效的管控

城市设计延续了城市规划对空间规划、结构和用地布局的合理性和“自上而下”对建筑的管控理性，虽然属于有限的理性，且不在于保证有最好的设计，却可以保障基本的城市空间整体品质，避免最坏设计的产生。

在住建部城市设计试点工作的带动下，目前大部分城市已经开展了旨在精细化治理的城市设计工作，编制城市设计图则并纳入法定规划是非常重要的措施，但有关城市设计图则的管控实效尚未形成系统的行业经验。

本文主要针对城市设计图则的管控要素、导控级别和管控效果三个方面进行讨论，通过分析归纳相关的实践案例，进一步探讨如何既能通过刚性管控落实城市设计的目标并保障公共利益，又能通过弹性引导提升城市空间的品质并增强开发主体自主设计的灵活度，真正让城市设计图则实现有效的管控，更好地表达和落实城市设计意图，成为城市建设管理的有效工具。

3

城市设计图则管控的实践检讨

3.1  案例样本：选取不同城市具有代表性的编制实践

城市设计图则的编制是落实城市设计的重要技术工具和基础保障，但目前尚未有统一的城市设计图则编制体系。

本文通过资料整理和收集，选取不同地区具有代表性的四个城市设计图则实践案例进行分析，包括广州市国际金融城起步区、广州市琶洲西区、珠海市横琴新区以及海口市核心滨海区，从管控要素、导控级别和实施效果三个方面对比分析，探讨城市设计图则管控方法和存在的问题，总结管控方式优化的方法，更好地保障城市设计成果的有效落实，真正实现高品质城市空间建设，同时为其他地区的城市设计图则管控提供经验借鉴。

3.2  管控要素：根据城市设计意图和地方特色进行差异化选择

本文归纳了上述四个地区城市设计实践案例的管控要素（表 1），可见，管控要素的内容主要包括空间形态与界面、开敞空间、交通空间、建筑风貌和地下空间等。广州金融城和琶洲西区的管控要素更加精细化，也更加完善，比如增加了对建筑立体结构、连廊等要素的导控。

表1 不同地区城市设计图则的

管控要素及导控级别一览表

不同城市设计图则会根据地方特色以及地区城市设计意图增加特色的管控要素，如琶洲西区增加了对立体绿化空间等的管控；珠海横琴新区针对临山地区增加了临山界面的导控并重点关注建筑色彩、照明和标识系统的引导；金融城地区增加了绿色建筑的管控要素等。这些管控要素的差异化有利于凸显地方特色和充分表达城市设计的意图和目标。

3.3  导控力度：根据控制意图设置差异性管控

通过对管控要素的分析，可见到不同实践案例对不同管控要素导控力度的异同，相同点是：实践案例对建筑界面和公共空间以及禁止机动车出入的交通空间等涉及城市设计控制意图的核心要素，都采取了强制性的管控；对建筑之间的联通、交通出入口的组织等非强制性要素则大都采用了强制性和引导性相结合的管控；对建筑风貌、步行系统等品质提升性空间要素则大多采用引导性控制。

总体来看，广州金融城和琶洲西区在部分管控要素上的实际力度比珠海和海口地区更高，管控更严格，如广州金融城的建筑界面设定了虚实比例，核心区明确了标准层为正方形以及建筑风貌庄重典雅、地下空间严格标高对接等，对建筑的塔楼位置、范围以及用来联系建筑的二层连廊等涉及形态关联整体的要素，也作出了明确的规定。

3.4  实施效果：地区管控力度是重要的影响因素

本文分别选取已实施建设的地块或已有设计方案设想的地块进行研究分析，主要包括广州金融城地区的金融城绿地中心、保利金融大都汇和城际中心等，琶洲西区的阿里巴巴中心、腾讯总部和唯品会总部大厦，珠海市横琴新区的金融岛 A401a0223、A401a0218 和 A401a0215 地块，以及海口湾重点核心区渔人码头片区。通过对比不同实践案例的城市设计图则与实施建成效果，总结出不同管控要素的实施效果（表 2）。

表2 不同城市设计图则管控要素的实施效果对比总结

广州市金融城起步区（图 1）和琶洲西区（图 2）对图则的管控力度较强，地块建设方案在建筑形态及布局、街道界面、开敞空间等方面都能够落实城市设计图则的管控要求，在满足建筑风貌要求的基础上增加创新性设计；而关于交通空间和地下空间的导控要素，则会以图则为参考，结合实际建设施工情况进行优化。

图1 广州市金融城起步区城市设计图则与建设实施对比

图2 广州市琶洲西地区城市设计图则与建设实施对比

这两个重点地区都建立了由本地著名专家领衔的地区顾问或地区总设计师制度，这种“总师”制度的“广州探索”也被住建部城市设计试点工作相关部门高度肯定并予以倡导和推广。地块建筑方案在获得行政许可之前，都需要经过“总师”的技术指导，不仅能够确保城市设计图则管控要素的执行，更能积极地进行专业互动，促使建设单位和设计单位更好地理解地块与地区整体规划的关系，从而激发出设计创意，提升城市品质并促进地块与城市空间规划的共赢。

当然，城市设计在实施过程中，仍然会遇到来自建设单位和建筑师的阻力，出现设计控制要求与市场需求的博弈。因此，政府部门要组织多轮协调会，对城市设计方案进行充分的沟通与协调，在保障片区整体协调和整体空间品质的基础上达成共识。

相比之下，海口市和珠海市的实施效果属于“基本实现”的状态，地块建设方案基本能够保障公共空间和界面管控的落实。但是在海口市核心滨海区，某建设单位的开发意向设计方案在空间形态设计方面出现了与城市设计图则偏离的现象（图 3）；

图3 某建设单位的海口市

核心区建设方案与设计图则对比

在珠海市横琴新区，有关建筑形态布局、二层连廊等要素管控的实效性较低，如 A401a0223地块额外增加了两栋住宅公寓形态的建筑，A401a0218 和A401a0215 地块均出现了“一栋塔楼变成两栋或三栋”的情况（图 4）。

图4 珠海市横琴新区地块建设情况

与城市设计图则对比

经过与规划相关部门人员的访谈，得知主要原因是地区的管控力度有限，面对相对强大的市场开发压力以及相对不足的专家系统，设计图则对建筑设计方案无法作过多过强的管控，更多是遵循市场规律。

综上所述，地区的管控力度是城市设计图则实施效果的重要影响因素。由于不同地区的专业人才资源和规划行政力量具有差异性，有较强专业人才资源和行政力量的地区能够实现更强的管控力度，同时配合完善的制度保障，能够较好地实现精细化管控，建筑设计方案的建设实施也能够满足城市设计的目标，较好地落实城市设计图则的管控要求。

但是对于管控力度较弱的地区，由于缺乏充足的专业人才队伍和行政力量的参与，在与开发主体的博弈中基本处于相对弱势的状态，最终是以开发主体的建筑设计方案为主折中地进行建设，城市设计图则的管控效果只能基本保障公共空间的品质，避免“无序”空间。这也进一步说明城市设计图则的管控仍然具有重要的现实意义，需要根据管控力度进行调整优化。

适应管控力度的城市设计图则管控思考

4

4.1  “底线”管控是基础，保障城市公共空间基本品质 

随着城市发展从注重增量转变为注重提质，转向以底线约束、内涵发展、存量空间的更新利用来满足城市发展需求的阶段，不断提高精细化程度，成为城市规划的必然选择，尤其是注重对建成环境的设计和空间品质的提升。

党的十八大以来，中央文件反复强调要坚持底线思维，探索高质量发展新路子。在城乡规划工作中，底线思维的指导意义并不仅仅局限于增长边界确定以及开发用地管控，更应在城市空间的营建与管理中发挥重要作用。

城市设计作为完善和提高城市空间质量的手段，其最重要的作用在于守住城市空间品质的“底线”。城市设计图则作为城市设计成果实施的技术手段和重要保障，在守住空间品质“底线”的过程中起着重要的约束和引导作用。通过实践研究和检讨分析，城市设计图则“底线”管控应包括“基础合理性 + 公共空间基本品质”的管控。

（1）基础合理性指标。主要通过控规平台实施管控，包括地块开发指标（地块面积，用地性质，建筑高度、密度、容积率等）和道路交通指标（如禁止机动车开口线、出入口组织等），城市设计图则应在编制程序上与控规相衔接，通过编制城市设计方案设定地区空间意图，并进行精细化的城市空间形态、道路交通组织、地区风貌等专题研究，将针对地块划分、公共空间等方面的指导融入法定的控规编制中，协同控规优化用地布局、城市功能与空间形态设计，保障城市基本有序发展。

（2）公共空间基本品质的管控。重点关注以街道、广场、公园等为代表的城市公共空间的结构和品质，以城市设计理念与方法来保障公众利益的优先。城市设计方案应重视城市蓝绿空间的系统性、步行系统的连续性等目标，城市设计图则应注重相关管控要素的设定。与公共空间相关的建筑界面的基本品质，宜设定展现地方风貌特色的建筑设计通则并强调建筑界面与公共空间的良好关系。

“基础合理性”与“公共空间基本品质”共同构成了城市设计管控的底线，实现良好、有序、公共空间宜人的城市空间形态。

4.2 “高线”导控是目标，促进建筑设计创作质量

“底线”是基础，“高线”则是目标和方向。为了追求更高标准、更好品质的城市空间，城市设计应坚持“高线” 导控来提升建筑以及环境的设计质量，逐渐引导城市的公共审美朝“高线”方向发展。

“高线”管控是在基础合理性和公共空间基本品质管控的基础上，增加建筑功能形态设计导控的要求，以实现对产权地块建筑及环境设计的积极干预和引导。城市设计图则将细化到每一栋塔楼的体量、功能和位置，建筑之间的连廊，场地空间与城市空间的关系等，管控内容精细化程度更高，更适合具有较强的管控力度和完备的专业人才资源的地区。

为保障城市设计图则“高线”管控的有效性，实践中的“总师”制度起到相当重要的作用。通过“总师”的技术指导，在行政许可与地块开发意愿之间，实现积极的专业协商，尤其是促进了地块业主及其设计团队更明确地将地块建筑与环境置于地区整体层面进行设计创作，促使建筑设计方案更加符合地区城市设计的意图，保证高品质城市公共空间及其整体环境的实现。

4.3  适应性原则下的城市设计实施

城市设计作为地方事务，与地方治理能力和经济社会发展水平相关，管控实施的效果也与当地规划专业人才资源及行政管理力量相关，应采取地方适应性的原则与具体做法。

对于管控力度较强的地区，可以追求达到“更高期望” 的空间效果，城市设计图则的管控内容应更趋完善和精细化，城市设计管控过程的干预强度更高，在守住“基本合理性 + 公共空间基本品质”这一底线的基础上，积极推广“总师”制度带来的专业指导；

可以实施“高线”导控目标，增加对地块建筑设计方案的精细化干预，如建筑体量、塔楼位置、建筑功能以及建筑立面等与建筑功能形态密切相关的导控要素，实现高质量的全过程管控。

而对于管控力度有限的地区，则以守住“基本合理性+公共空间基本品质”这一底线为目标，即以基本指标确保城市空间形态的基本秩序，以公共空间管控为核心确保公共利益优先，以地方性建筑风貌通则保障主要公共空间拥有良好的建筑界面，确保城市设计工作尽量避免突破城市空间的底线。

另外，城市中不同地区的管控需求也不尽相同，城市设计图则的编制需要根据不同地区设定管控意图与力度，相应地选取不同的管控要素和手段。同时，城市设计实施也应该采取适应性的原则因地制宜地开展工作。

5

结语

城市设计图则是实现城市设计法定化的重要探索，能够更好地保障城市设计的落地，更好地实现空间的精细化治理，弥补了传统控规的不足，是在城市设计转译成控规指标及纲领性城市设计导则的基础上，更具针对性的城市设计管控依据和实施方式。

本文通过对比研究广州、珠海、海口等地具有代表性的城市设计图则实践案例，总结性地提出根据城市设计目标意图进行管控要素选择是一项重要的工作，可以考虑依据地方特色设定特定的管控要素，并在图则实施中以不同的导控力度予以确定，而地区的管控力度是影响城市设计图则实施效果的重要因素。

在此认知基础上，本文提出适应性原则下的城市设计实施建议，对于管控力度相对有限的地区，城市设计图则要守住“基础合理性 + 公共空间基本品质”的底线，保障城市空间形态良好的基本秩序以及公共利益优先的城市公共空间的基本品质，对其关键要素实施管控。

而对于管控力度较强的地区，可结合本底专业力量，与规划管理部门共同追求“高线”目标，增加对地块建筑设计方案的精细化干预，促进地块开发与城市整体之间更加优良的关系，引导整体的高品质城市空间环境的实现。

城市设计图则只是城市设计以及规划治理工作中的一个环节，适应不同地区、不同管控力度编制城市设计图则，能够切实地发挥其对规划建设的指导作用。同时，鼓励不同地区结合城市特色和发展背景进行城市设计图则的创新性编制与管控，并且结合实际管控实践不断进行调整和优化，从而更好地实现以高品质城市空间为根本目标的城市设计工作的价值。

作者

王世福  华南理工大学建筑学院教授，亚热带建筑科学国家重点实验室

徐   妍  华南理工大学建筑学院硕士研究生

推荐阅读

中国城市规划协会

我国城乡规划工作的非营利性行业组织。致力于制定城市规划执业规则、推广规划相关行业标准、搭建行业研究交流平台。