迈向城市品质时代——新时代国土空间治理语境下的上海城市有机更新

摘要

随着生态文明新时代的到来，我国城镇化进程从“量能扩张”的上半场转入“品质提升”的下半场，而面向城市治理现代化转型的城市更新，被提升到一个前所未有的高度。

本文从新时代国土空间规划的使命和城市空间治理的新视角出发，结合上海城市有机更新的实践探索，从“主体”“客体”“方法”三个维度对城市更新的内涵进行了解构与重塑，提出在生态文明发展理念下，城市管理者和国土空间规划工作者要充分认识到“城市是生命体、有机体”“国土空间规划的编制实施即国土空间治理的过程”，要积极从传统工程思维、蓝图思维向生态思维、治理思维转变，坚持以人民为中心，开展有约束、有积层、有温度、有包容、有活力、有智慧的城市有机更新，提升城市品质和城市现代化治理水平。

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时代大变局、城市生命体、内涵求品质

改革开放以来，伴随着城市化和工业化进程，我国城市空间进行了前所未有的扩张，快速的空间增长带来了巨大的物质财富，但往往注重城市化的速度而忽视了城市化的品质，导致城市发展的弊病越来越凸显。大城之形往往难呈大城之质、难当大城之责、难为大城之治。

与此同时，西方社会已掀起后现代主义思潮，对过于理性主义、功能主义的现代主义城市规划理论展开批判。在再城市化、城市精明增长、可持续发展等理论实践的影响下，城市急速扩张现象在我国也逐渐得到反思。尤其是党的十八大、十九大以来国家开展的空间规划改革，在中央提出的五大发展理念和生态文明建设要求的指引下，越来越多的城市意识到扩张发展的不可持续性。

城市发展逻辑开始从量变转向质变，地方政府纷纷投身到以“内涵发展求品质”为特征的城市更新实践中。无论是北京总体规划提出“宜居之都”，还是“上海 2035”提出建设“人文之城”，或者是成都提出建设“幸福城市”等，无不彰示着对城市发展与规划理念的转型思考。

然而，在当今时代的大变局下，在城市复杂的巨系统中，随着增量发展向存量更新的转变，城市空间及附着其上的经济、社会、文化、历史等要素都在发生重组，大大增加了城市更新和城市治理的难度。

习近平总书记在 2020 年 3月 10 日视察武汉时强调，“城市是生命体、有机体”。“有机生命体是有时间维度的，有行为、有演变、有成长、有收缩”，因此，对城市有机生命体的治理，“规划者不能像制造机器一样去制造空间，而要像培育生命一样培育空间”。

近期，在自然资源部召开的市级国土空间规划编制指南视频会议上，时任部总规划师庄少勤提出“国土空间规划的编制实施即国土空间治理的过程”。

笔者理解，新时代国土空间治理语境下的城市更新，即是在“生态文明新时代”“高质量发展新阶段”“城市治理现代化新要求” 等新的时代背景下，对城市有机生命体进行治理的过程。

它不仅仅关注物质空间的物理更新，也不仅仅是传统规划的蓝图翻新，它已超越了城市物质更新、城市美化层面工程思维的初级活动，是一种更为关注国土空间载体下资源要素重置、利益分配、功能格局、民生感受、社会可持续发展等一系列复杂“化学反应”的城市空间治理活动。这就要求我们在城市更新工作中，通盘考虑参与“化学反应”的“时空人事” 各种元素。

因此，要从新时代国土空间规划的使命和“城市生命体”治理的新视角出发，对城市品质、城市更新的内涵进行系统的认知和理解。首先要把握好三个问题：一是城市为谁更新？二是城市需要更新什么？三是城市怎样开展更新？

城市为谁更新

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即主体，包括城市、品质、更新的概念与回归——以人为本。

根据马斯洛的需求层次理论，一个城市多数人的需求层次结构与这个城市的经济和科技发展水平、文化和人民受教育程度直接相关。随着经济社会的发展，城市的需求层次会发生变化和升级。

因此，城市品质提升的要求是城市发展的客观规律。追求城市的高品质是城市发展的重要价值取向。

新时代国土空间规划体系构建，始终强调生态文明优先，全面实现国土空间高水平治理，引领推动国土空间高质量发展和共同缔造人民高品质生活。无论是生态优先、高质量发展，还是高水平治理，最终指向都是顺应人民对高品质美好生活的向往。

“品质”相较于“质量”，多了一个“品”字，即增加了人的维度，更符合城市社会发展从“以物为本”走向“以人为本”的时代价值观转变。

“上海 2035”是党的十九大以后获国务院批复的首个城市总体规划，是较早开展“多规合一”探索的国土空间规划的雏形，其重点对如何通过规划方式转型，促进城市发展方式和社会治理方式的提升展开了积极的探索，规划重要特点之一就是由“注重经济目标”向“注重以人民为中心”转变。

同时，一改现代主义城市规划专业的理性，对城市空间发展目标作出“建筑可以阅读，街道可以漫步，公园可以休憩，城市始终是有温度”的别样解读。

从全国率先提出城市建设用地负增长，到放弃中心城寸土寸金的千万平米建筑面积，规划建设两平方千米规模的世博文化公园；

从“拆、改、留”到“留、改、拆”的城市旧区更新改造思路转变；从启动黄浦江、苏州河贯通工程，到建设人民之江，把“一江一河”还水于民、还岸于民；

从 2019 年习近平总书记在视察上海杨浦滨江段时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”，到 2020 年上海市委进一步确立“五个人人”的城市努力方向—人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同，在“上海 2035”总体规划目标的引领下，上海以城市更新和精细化城市治理来提升城市品质的工作，其内容已远不止于工程意义上的物质更新、环境更新、空间更新，而是将“人本价值”“共建共治共享”“五个人人”，与五大“国际中心”及“社会主义现代化国际大都市”等城市定位并行，这是上海超大城市发展轨迹中“有温度”的一条脉络。

这条脉络的不断清晰，说明包括上海在内越来越多的城市已经意识到，城市品质已经成为人们定义城市、选择城市和建设城市最重要的考量标准。影响人们决定留下还是离开一座城市的因素，不再仅仅是经济水平，还包括市民能否“品”出这个城市的“质”。可以说，城市品质的构建将决定城市未来发展的能级、可持续性乃至竞争力。

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城市需要更新什么 ?

即客体，对物质、空间、城市生命体的有机更新。

3.1  对物质环境的更新：基本需要—发展需要—情感需要

不论是现代城市发展，还是市民视角的日常生活，都依赖于物质环境基础。城市设施水平是城市品质构建的物质基础和保障。“衣食住行、生老病死、安居乐业”，是一种对城市基本功能精确而朴实的人本主义归纳。

围绕这12 个字的城市设施建设，就是市民生活品质得以提升的基本物质基础。转化为规划治理语言，即体现为基本层次——市民可感知的建筑、街区、公共及基础设施的品质，包括交通、文教体卫、水电、燃气、通信等各类公共或基础设施所能提供的城市服务品质；

发展层次——人居环境，包括生活环境、生产环境、生态环境、游憩环境等在内的更广义的空间环境品质；

情感层次——通过这些设施或空间的舒适性、便捷性、美观性、可交往性，让市民们在社交活动中能够感受并产生空间意象、心理归属、社会网络价值以及情感获得。

比如“上海 2035”规划提出，让“建筑可以阅读，街道可以漫步，公园可以休憩”，就是从建筑、街道、公园等物质空间品质，延伸到市民生活的品质，并上升到让市民感知“城市始终是有温度”。

大到像一江一河、张江科学城之类的城市片区更新，小到以社区生活圈为载体，实施宜居、宜业、宜学、宜养、宜游的微更新改造，都是在科学的空间布局、有序的空间结构以及丰富多样的空间层次框架下，为市民提供高品质的城市空间，让市民从物质环境的更新中获得安全感、获得感、归属感、成就感和幸福感，从城市空间这一载体的更新赋能中产生更多的经济价值、生态价值和人文价值。

3.2  对思维方式的更新：工程思维—蓝图思维—治理思维

对照上述三个层次，可将我国当前的城市更新归纳为几个阶段：

第一阶段，将城市更新理解为物质空间层面拆旧建新的工程思维。城市品质的表现首先是物质的形态品质，但并不局限于物质形态的更新。在习惯求新、求变的政绩思维下，推倒一切重来的城市更新方式的确是城市品质提升的捷径。

 “破旧立新、大拆大建”曾经成为诸多城市政府在实际城市更新中采取的主导模式。然而，随着大规模城市更新的进行，许多长期形成的城市社会网络，像推土机拆房一样被推倒。城市更新在提升城市表面品质的同时，反而成为逐渐蚕食、消除城市社会多样性和社会活力的负面行为。

第二阶段，城市更新不再停留于物质空间层面的美化、重建，而是在有统筹意识的规划蓝图的引导下，结合城市的功能、区位、历史和文化因素开展更新开发，新旧融合，塑造城市风貌形态。

这一阶段涌现了上海新天地、成都太古里、广州岭南天地等一大批城市更新案例。这些“城市名片”虽然对城市更新开展了积极探索，但因其立足于房地产开发的旧城改造模式是否保持了历史文化的原真性，以及在一定意义上原住民均被“置之度外”等共性问题而受到质疑，有学者评价“其成功在于商业运作的轰动效应，而非旧城可持续发展的胜利”。

一旦市场同类型改造同质效应溢出，或持续高昂的改造成本令市场望而却步，其普适性和可持续性便面临争议。因此，这一阶段的城市更新更多止步于理想的规划蓝图中。

第三阶段，新时代以人为本理念回归背景下的城市更新，解决了城市物质性老化、衰退的问题，它不仅是统筹规划下的空间重塑，还是通过对空间资源的挖掘、重组和价值重塑，实现城市环境提升、空间资产增值、城市功能转型、市民生活提质、社会文化繁荣等多重目标，为市民创造一种新的生活方式、为城市谋求一种可持续发展模式的新手段。

这方面，北京、上海、广州和深圳等一线城市都已开展了积极探索。比如上海将中心城旧区改造思路从 “拆、改、留”调整为“留、改、拆”，一字未改，但意义已完全不同；再比如深圳保留“城中村”，开展社会型城市更新等。

城市有机更新反对动辄对城市行西医式的拆建手术，也反对涂脂抹粉、治标不治本的“化妆”性改造，而是主张如中医针灸般精心调理，根据城市发展和市民需要进行持续的、非割裂式的城市更新，提升城市品质，是把城市当作生命体开展城市有机更新的治理思维。每一个城市更新项目都是一次物质空间和社会空间的有机重构，每一次城市更新活动都应是社会进步和城市发展的契机。

3.3   对治理模式的更新：从城市管理到城市治理

城市更新不仅仅是对空间问题的解决，城市更新项目无论大小，都牵涉到很多个体利益，具有社会责任性。长期以来，无论是大规模的旧区改造，还是以市场为主的房地产开发，政府在城市更新中始终占居主导地位，传统城市更新也越来越依赖于政府“自上而下”的运作管理体制。

然而，随着市场经济逐步完善以及公民物权地位的确立，在以产权制度为基础、以市场规律为导向、以利益平衡为前提的“自下而上”的更新呼声中，传统城市更新运作及管理机制往往显得捉襟见肘。而由于缺乏公众参与协商、更新激励、利益协调平衡的机制，城市更新往往陷入利益分配不均、社会矛盾加剧、土地财政成本高企、城市更新资金匮乏的恶性循环。

这就需要在城市更新推进过程中，化管理为治理，兼顾社会需求、市场规律和公共政策。这种在利益博弈过程中引发的机制和制度的变化，需要通过相当长一段时间的博弈，使参与的各方力量达成社会共识，从而培植出城市更新的社会基础。

比如上海长宁区上生新所项目，初期是存量土地业主的自主更新，政府通过引导运营企业与原业主就利益开展协商，同时经过大量的市民需求调研，在规划的综合统筹下，经过多方合力，将封闭的科研工业园区转型为开放的商业、文化、办公功能复合的“城市客厅”，为整个片区注入了新的活力，历史环境和老建筑也获得了新生。

在更新过程中能各取所需，才能激励各方主体各展其能、各尽其责。再比如上海黄浦江贯通改造项目，就是市规划资源部门以“上海城市空间艺术季”活动为治理媒介，以历届空间艺术季办展的“小投入”，撬动地方政府配套资金（包括基建和永久空间艺术品装置投资），并进一步吸引区域开发百亿级市场化“大投入”的一次空间治理尝试。

为保证沿江开发的整体性、公益性和开放性，滨江大部分公共空间开发是由国有企业以非营利目标的经营模式承担。虽然政府投入了巨大的财力，但为市民留下了大量的滨江公共空间和历史遗存，并为更深更广的腹地带来了开发机遇，留给市场充分消化的时间，从而达到整体经济效益的平衡。

比如杨浦平凉地块、徐汇西岸龙华地区、虹口北外滩地区、浦东前滩国际社区等区域，均已成为上海近年来城市功能性开发的热点板块，大大提升了原区域的开发能级和空间品质。

可见，资源账、经济账、民生账、时间账，将成为未来城市更新治理决策的“四本关键账本”，也是自然资源制度改革“两统一”职责，城市空间资源资产管理改革方面的一个重要突破口。

用什么方法更新 ? 

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方法应该有约束、有积层、有温度、有包容、有活力、有智慧。

党的十九大召开以来，国家通过机构改革建立了统一的空间规划体系和监督实施体系。新时代国土空间规划和治理的首要逻辑，就是通过国土空间规划整合“多规”，在自然资源底线约束下开展城市布局和功能建设，谋划最佳的生态空间格局和国土使用效率；其最重要的特征就是遵循将城市与山、水、林、田、湖、草当作“生命共同体” 的生态文明发展理念，强调“底线约束、内涵发展、弹性适应” 的新发展模式；其规划目标就是挖掘和培育空间要素附加的生态、经济和社会人文价值，实现“自然生态、经济生态、社会（人文）生态”一体化的国家空间治理。

对传统城市开发而言，新的国土空间规划是一次自上而下的思维重构、体系重构、内容重构以及操作系统的重构，这就为探索渐进式、内涵型、可持续的城市有机更新提供了规划原动力，也为做好盘活土地存量和提高空间品质两篇大文章建立了空间逻辑。

习近平总书记强调“城市是生命体、有机体”，那么城市有机更新就可以理解为城市生命体发展之中的肌体调节机制，体现有约束、有积层、有温度、有包容、有活力、有智慧等生命体特征和需求。

4.1  “多规合一”引领“有约束”的城市更新

城市是具有新陈代谢、自适应、应激性、生长发育和遗传变异等典型生命特征的复杂巨系统，如果缺乏有效的约束，城市生长发育也会从有序到无序。近年来，北京、上海等地新一轮规划陆续提出“减量化”发展理念，广州、深圳、天津、厦门等市也在积极探索资源紧约束条件下的存量发展路径。

“上海 2035”开创性地引入了“五量”调控的（总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高）土地政策，近年来，又按照自然资源制度改革要求，将规划实施与城市规模总量“天花板”下的国土空间用途管制体系构建相结合，新增、减量、存量、储备、城市更新五类用地计划一并纳入规划实施联动统筹。

总体规划层面，积极推进低效建设用地减量化，虽已连续两年全市建设用地净增量仅为 5 平方千米左右，但通过低效建设用地的减量挂钩，依然产生年均近 15 平方千米的流量，用于保障重大工程、民生、实体经济、公共服务设施项目的土地供应，通过消减腾挪，优化城市用地布局和结构，一定意义上可以理解为更广域的城市更新；

详细规划层面，通过控增逼存，倒逼城市管理者、开发者的视角从增量转向存量，一方面改变传统城乡规划通过 “控制性详细规划”对城市空间进行刚性分配的做法，通过编制规划与土地政策合一的“城市更新单元规划”，将公共服务设施、建设强度、环境容量等公共利益要素作为市场博弈的砝码；通过城市更新过程中的资源平衡，实现公共利益的重置和最大化。

另一方面，通过详细规划层面的“多规合一”，加强多部门协调联动，有机衔接各条线标准、政策、资金，解决原先多部门条块分割严重导致的低效内耗 , 或单个推进项目往往背离城市更新宏观目标的问题，从本质上以城市有机更新系统来“治疗”城市病。

4.2   “留、改、拆”传承“有积层”的城市更新

城市作为生命体，其肌体一定会产生“历史积层”，也就是城市发展的脉络、城市发展的轨迹。

在市级国土空间规划编制指南视频会议上，庄少勤副部长还提出“国土空间规划不是简单的加减乘除，更要善做‘微积分’”。在城市更新过程中，如何呵护城市的整体性，防止城市历史文脉断层，体现永续发展的城市人文环境营造，就是要善用“微积分”算法开展内容的研究。

同时，要像善待老人一样善待历史建筑。历史建筑，不仅仅是文物建筑、保护建筑，还有城市发展过程中不同历史时期形成的建筑、景观和空间肌理，它们也是传承历史文脉、留住城市记忆的重要元素。

如果说“大拆大建”引发的是对城市文脉传承的忧虑，那么在当前“留、改、拆”思路的主导下，历史建筑怎么保留？历史文物怎么保护？民生怎么得以保障？建筑保留下来后要以怎样的规划土地政策实现活化利用？这些都是对规划资源部门提出的更大的考验。

2017 年初，上海变“拆、改、留”为“留、改、拆”，提出对全市剩余的700万平方米有风貌价值的建筑开展抢救性保护，继而对全市 50 年以上的建筑开展普查梳理，并进一步将普查范围扩大到 30 年以上建筑。同期修改风貌保护条例和城市更新办法，要求在城市更新进程中，不再简单粗暴地用建筑质量给建筑判生死，而是从建筑空间特点、城市肌理特色出发，抢救性地保护一批城市文化和风貌的空间基因，通过征而不拆、整体置换、部分抽稀等方式，“微更新、低冲击、渐进式、多渠道、多途径”地改善居民的生活环境，最终涌现了“武康路”“愚园路社区”“承兴里”等一批体现上海城市更新新内涵的实践项目。

4.3   社区生活圈呈现“有温度”的城市更新

社区是人民生活所需的基本服务功能与公共活动空间的主要载体，也是以人为核心的基本生存单元。党的十九大报告指出，增进民生福祉是发展的根本目的。社区改造无疑是当前增进民生福祉、激发社区活力、提升城市品质的重大举措。

因此，社区空间更新应坚持以人为中心，以社区基本单元为人性化尺度，逐步以点带面优化城市空间结构、布局和功能。

2014 年，原上海市规划和国土资源局将“详细规划处”同时挂牌“城市更新处”，即体现了将 “冷冰冰”的工程技术规划向“有温度”的人本规划思维转变的思路。

近年来，上海重点将“社区控制性详细规划”转译成“15 分钟社区生活圈规划”，通过城市有机更新措施，为社区提供完善的养老、医疗、教育、文体、商业、交通等基本公共服务设施和就业机会，通过社区细胞治理，从社区源头化解“城市病”，引导形成“宜居、宜业、宜学、宜养、宜游”的社区人居环境，实现“有温度”的城市治理目标。

尤其是进入 2020 年以来，针对新冠肺炎疫情，上海重点提升了“平时生活圈、战时防疫圈”的 15 分钟社区生活圈配置标准，兼顾日常与应急使用的弹性，提高社区生活圈应对各类灾害和突发事件的事先预防、应急响应和灾后修复能力，为市民提供第一线的“安全感”。

基于上述实践，上海受自然资源部委托编制并发布了《社区生活圈规划技术指南》，区别于传统城乡规划“千人指标”和几乎源于计划时代的配置内容和标准，该指南以“尊重地区发展差异、应对不同人群需求、满足建设用地条件以及适应地方环境特点”为原则，通过分析发展阶段、人口特征、用地条件、环境因素，提出社区服务要素的规模性、可达性、效率性、品质性四类指标，因地制宜、因势利导，明确配置内容和标准，可为各地国土空间规划编制提供重要的参照。

4.4  城市设计凸显“有包容”的城市更新

人与人之间以及人与空间之间的互动，是社会科学意义上空间演变的根本驱动力，而对人这一空间主体行为模式的理解、描述与引导，则是实现空间效率、公平与正义的基本前提。

城市温度就取决于城市空间主体——“人” 的行为模式是否得到充分的尊重。而“人”的多样性必然决定了城市社会生态的多样性。

简·雅各布斯认为，“多样性是城市的天性，充满活力的街道和居住区都有丰富的多样性”。社会生态能否活跃的前提，就在于环境空间能不能创造并保有这些足够的“冗余生境”，使城市社会结构拥有足够多的孔隙，不断酿造“人文泡沫”。

无论从经济角度还是社会角度，城市都需要错综复杂并相互补充的多样性空间。后工业化时代的大城市，人们在完成基础性的城市软硬件建设之后，对城市的追求将不再简单地停留于“效率至上”层面。

成都的茶馆、台北的便利店、巴黎的咖啡馆、巴塞罗那的小广场群，客观上都是各自城市呈现出的多样性空间结构，体现了城市对个体生命的尊重与包容。这种包容性不直接具有经济效益，但其空间多样性可以承载多样化的社会交往活动，其空间场所的意义自然也包括社会价值和经济价值。

上海是较早开展空间多样化研究的城市之一，重点从街道空间入手编制了《街道设计导则》，提出“让街道回归行走”，而不是仅仅具备单一的“交通”功能。在城市街道设计中体现“密、窄、弯”的特点，倡导规划建设小街区。

2014 年公共空间设计促进中心成立后，陆续开展了一江一河贯通、旧厂房（粮仓）改造、桥下空间、口袋公园、社区微更新等一系列公共空间设计实践。

一方面，在空间更新时，将大量建筑和景观元素通过设计加以凸显，将文化和艺术注入城市空间，提升城市更新的品质乃至市民的品位、修养；

另一方面，对城市设施和冗余空间开展城市设计，把城市行为中诸多无目的、无头绪、非功利的“人文泡沫”包容性地保留在城市空间中。

自 2015 年起，上海每两年举办一届“上海城市空间艺术季”，以城市、建筑、公共艺术为主题，以空间为载体，宣传与推广城市更新活动，将空间艺术渗透到城市日常生活的每个角落，推动城市各类空间品质和活力的改善。

2019 年，上海“城市空间艺术季”以空间展览为触媒，推动了杨浦滨江地区的更新改造，习近平总书记在考察时给出了“城市锈带”变“城市秀带” 的评价，并进一步作出“人民城市人民建，人民城市为人民” 的指示。

目前，众多城市设计和公共空间艺术作品，已成为高品质城市公共空间的点睛之笔，也成为上海城市空间人文多样性的代言。

4.5   “三位一体”政策激发“有活力”的城市更新

城市更新区别于传统房地产开发，是由城市产业升级、消费升级推动的，是改变城市未来面貌的实体服务业，可归属于实体经济。

2019 年，中央城市工作会议也提出，城市更新是城市发展的新增长点，是城市动能的重新发现。

因此，政府在城市更新过程中，不需要避讳房地产开发，但必须设定一个能调动各方积极性和保障各方利益的公平、公正的运作模式；需要建立更加开放的城市更新公众参与体系，强化包括企业部门、公共部门、专业机构与客户群在内的多样化利益角色参与的过程；需要灵活运用各类政策，通过契约合作来达成共识。

一是发挥人民的主体作用。坚持以民为本，保障市民权益，更新前问需于民、更新中问计于民、更新后问效于民，注重物业权利人和设计师及政府部门的协作，发挥市民协商自治的作用，避免城市更新中的多方“零和博弈”。

比如上海开展“15 分钟社区生活圈”，从起初的散点条线微更新，到目前以社区为单元的系统实践，已逐步搭建起一个各界认知统一的行动框架，充分发挥社区规划师的作用，强调政府、市民、专业团队和专家等多元主体的全过程深度参与，运用市场投入、政府投资、社会集资等多种方式，共同推进城市更新。

二是发挥市场驱动能力。城市更新进程中，政府既要坚持公共利益优先，也不能脱离市场运作的客观规律。

一方面，要通过政策激发市场参与城市更新的信心和兴趣。目前，上海在城市更新项目中开展“一地一策”，探索实行预供地制度，通过容积率转移、财政补贴、税收优惠、简化行政审批手续等不同政策激励，鼓励市场参与，从而实现历史风貌保护、增加公共空间与改善公共服务的共赢目标。

另一方面，也要关注社会资本参与城市更新的全新模式。从市场角度看，城市更新应是一个巨大的内需市场。在全球经济收缩时期，从城市更新消费侧而不仅仅是投资侧拉动 GDP，更符合国家经济双循环从外循环为主向内循环为主的战略转变。能创造并有效利用自由资本开展城市更新的城市，将会进入高质量增长的快速通道。

三是发挥政府与市场的契约作用。每一个更新项目实施就是一次城市治理行动，而持续有效的治理，取决于参与主体持续、稳定的社会责任。以资本型增长为特征的城镇化 1.0 阶段已接近尾声，以运营型增长为特征的城镇化进程的下半场已经开始。

庄少勤副部长在 2019 年城市规划年会主旨报告中指出，如果仅有漂亮的形态设计方案，而没有合适的政策机制和实施运营方案，国土空间规划便难以实施。

同样，“有活力”的城市更新也需要通过契约手段拓展规划的时空统筹作用。传统土地契约管理一般是以土地出让为起点，对项目的后续运营或绩效并不产生强约束。只有对项目主体实施具有时空特点的契约管理，才能在政府和市场之间建立起基于共识、协作互信、持久的战略伙伴关系，共同运营城市。

因此，可适当将准入门槛限制、公共服务贡献水平、公共空间配建比例以及地价调节等规划资源管制、经济调控和行政管理要求纳入契约，比如探索以租代售，一定年限内无法达到约定功能或绩效要求的须主动退出或强制性退出，部分物业在一定年限内须自持，投入公共服务一定年限后可进入市场等，这些措施既保障了各方主体在改造中的基本权益，也可达到吸引市场主体的目的。

近年来，上海将工业用地出让年限由 50年缩短至 20 年，住宅用地出让要求开发商自持比例不少于15% 的建筑面积用于社会租赁住房或公共设施，即是对土地契约管理时空效力的初步探索；又比如试点采取土地出让前研判评估，对额外提供公共设施或空间的项目，视同符合规划，不再行调整程序等，即是土地契约与规划弹性管理的联动。类似的政策性探索有效激励了开发商转型为城市运营商，与城市共同成长。

“政策规划”是国土空间规划与传统规划的重大区别所在。国土空间规划拥有强大的“两统一”政策工具支撑，是最能发挥供给侧作用推进城市更新行动实施的规划依据。相应地，这些政策性探索将涉及到一系列资源供给方式的制度性改革，也为国土空间规划如何进一步发挥“两统一” 职责优势助力社会治理机制改革，提出了新思考。

4.6  “全周期管理”构建“有智慧”的城市更新

习近平总书记 2020 年 3 月 10 日在赴湖北省武汉市考察疫情防控时表示，要树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。空间是城市各类治理活动的载体和映射。城市全周期管理，首先就是要实现城市空间资源的全周期管理。将城市空间资源的规划、建设、管理、运营的全过程信息纳入实施平台监测运行，是城市全周期管理的必要前提。

因此，依托于空间基础信息平台的智慧治理一定是城市现代化治理的未来方向，可感知、自适应、能学习、善治理的智慧城市管理平台，应是未来城市更新和治理的重要依据和工具。

一是要加大科技赋能，形成数字化全流程的城市规划和设计。在数字化新生态中，时空认知的维度在变化，规划的逻辑、设计的理性和更新的理论也在与时俱进。新时代背景下，应该以国土空间全域数字化为前提，形成统一、高效的城市更新规划、设计、审批和应用平台。

二是开展“人地兼顾、动静结合”的城市时空体征监测，推进城市更新的智慧化治理。近年来，北京、上海、深圳等大城市建立了常态化的城市体检评估机制，就是把城市作为生命体，通过“智慧规划”赋能城市建设和城市更新，对城市时空运行进行“精准监测—复合诊断—综合施策”，为城市“看诊治病”甚至“治未病”，增强社会弹性和城市韧性。

三是构建更加开放的城市更新共享共治平台，提高城市更新行动的系统性。以空间基础信息平台为底版，整合各部门和社会大数据，逐步将空间资源全生命周期管理拓展为城市全生命周期管理。

比如，目前上海以城市“一网通办”“一网统管”两张网为媒介，重点围绕政务服务和城市运行开展场景运用，以空间落地和位置服务赋能全市、各块面、各条线和重点企业四类近百个用户，构建智能管理系统，全周期、全要素、全场景角度展现城市治理要素、过程、结果等各类信息。

除了对全市新增产业用地、商办、住宅等各类用地建立全生命周期管理平台外，还可精细到玻璃幕墙、广告牌、架空线、窨井盖、垃圾、深基坑、群租房等各类社会要素，实现闭环管理。通过“两张网”，将现代治理广泛延伸、运用到城市管理的各个领域，城市更新和治理的精度、服务的温度、响应的速度都将呈几何级提升。

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结语

城市更新是建设生态文明，体现高质量发展、高水平治理和高品质生活，做好城镇化下半场工作的重要环节。城市更新模式更是国家和城市发展从要素驱动、规模驱动向创新驱动、质量驱动新型发展模式转变的直接体现。

无论是因过度关注经济增长忽视资源环境承载能力而导致的城市生态环境品质退化，还是新时代生产生活方式对城市社会空间产生的深度影响，以及物质供应富足背景下个体多样化的空间需求，都对城市品质、城市更新和城市治理产生了新的要求。

城市是有机生命体，城市更新就是生命体的有机更新。新时代的城市管理者、规划资源工作者，要将规划思维及时从工程思维、蓝图思维转向生态思维、治理思维。

在国土空间规划编制实施和治理过程中，既要见土，更要见城、见人、见方式。要从根本上理解，国土空间规划是以资源供给侧结构性改革引领城市治理方式和人民生活方式转型，提高城市现代化治理能力的重大意义和职责。

坚持以人民为中心，提高城市品质，增强人民的获得感、幸福感、安全感，始终是城市更新和治理的初心和未来方向。

作者

吴   燕  上海市规划和自然资源局政策研究和科技发展处副处长，高级工程师

邵一希  上海市地质调查研究院（上海市国土资源调查研究院），国土资源经济研究所（土地政策研究所）所长，高级工程师

张   群上海市地质调查研究院（上海市国土资源调查研究院），国土资源规划所，工程师

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