存量发展背景下深圳市国土空间规划的探索和思考

前 言

introduction

《深圳国土空间规划（2020—2035）》（简称“深圳2035”）的编制，是在我国迈向“两个一百年”奋斗目标的新征程和经济特区成立40 周年的重要时代背景和关键历史节点上开展的，承担着建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的重大历史使命，必须落实生态文明与绿色发展理念，坚持目标导向、问题导向和实施导向相结合的原则，实现城市的高质量发展、人民的高品质生活和空间的高水平治理，努力探索一条符合超大城市特点和规律的治理新路径。

01

深圳市国土空间总体规划工作概况

深圳市在国家自然资源部和广东省自然资源厅的指导下，有序推进规划编制工作。近一年多来组织了全市范围内的公众意愿征集和两次全国性的专家咨询会，在形成初步的规划方案后又多次征求全市各部门、各级政府的意见，目前已完成一套较为完善的规划初步成果。

为保证市级总体规划的落地实施，自2020 年以来，我们同步启动市辖区内十个区（含新区）的分区规划编制工作，并以此为抓手，探索市、区两级总体规划上下联动、相互反馈的规划编制新模式，将全市国土空间规划工作推向纵深。

2020 年9 月，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》发布后，我们立即召开了以“把握形势，明确方向，上下联动，做有用的规划”为主题的国土空间规划工作推进会，对全市国土空间规划工作进行了再部署、再动员，明确了下一步工作的重点和要求，力争年内全面完成市级国土空间总体规划的编制工作。

深圳市的陆域面积为1 997 平方千米，海域面积为1 145 平方千米，2019 年常住人口为1 343 万人，实际管理服务人口超过2 000 万人，深圳是典型的小地盘、高密度的超大型城市。

2012 年，深圳市的存量土地供应首次超过新增建设用地供应，在全国率先进入以城市更新为主的存量发展阶段。近十年来，深圳市通过实施存量用地再开发而落实的公共服务设施用地面积超过 10 平方千米，配建了中小学和幼儿园达 400 多所，提供保障性住房约 850 万平方米，极大地提高了城市的承载能力和综合功能。

但深圳市始终面临着发展空间不足、城市治理承压明显等诸多挑战，本次深圳国土空间总体规划的工作重点，仍然是在存量国土空间的提质增效上做文章、下功夫，持续探索高质量、内涵式的发展路径。

02

适应存量发展的国土空间规划探索

“深圳 2035”规划尝试在以下几个方面进行新的探索。

2.1  重构适应存量空间治理的规划新体系

在以增量空间扩张为主的发展时期，深圳市建立了以法定图则为核心的“三层次五阶段”规划体系，指导了规划的编制和实施。进入存量发展时期，进入存量发展时期后，我们根据实际需要对过去的规划体系逐步进行完善，主要是减少规划层级，减少规划层级，补充了城市更新单元规划等新类型，但还未完成空间规划体系的全面重构。

对照国家规划体系的改革要求并结合深圳市的实际管理需要，我们在编制总体规划时，提出构建深圳市“两级三类” 国土空间规划体系的设想，对全市总体规划的目标和各指标逐层逐级地进行分解与落实（图 1）。

图1 深圳市“两级三类”国土空间规划体系构想

具体构想是：按照编制主体与实施主体相一致的原则，将总体规划分为市级总体规划和分区规划两个层级。全市总体规划针对各行政区（含新区）提出分区规划指引，作为编制分区规划的目标定位、要素配置、功能布局等方面的指导；同时明确分区规划需要落实的约束性指标、管控要素等要求。

分区规划作为全市总体规划向详细规划传导的关键层级，是落实总体规划传导要求、有效实施规划的重要抓手。在满足全市总体规划管控要求的前提下，深化分区定位目标、空间策略和用地功能布局；落实市级重大设施的用地布局，确定区级重大设施的规划布局；划定规划标准分区并确定主导功能，作为编制详细规划的指导依据。

详细规划是对具体地块用途和开发强度作出的实施性安排，是实施国土空间用途管制、核发开发建设项目行政许可的法定依据。城市开发边界内的详细规划分为法定图则、城市更新与土地整备单元规划两个层次。

法定图则是以规划标准分区为单元进行编制，目的是落实分区规划的指标传导和空间管控要求，确定具体地块的用途、开发建设强度和各类设施的位置。城市开发边界外的区域，根据生态、农业和海洋等空间管理要求编制不同类型的单元详细规划，同时落实全市总体规划和分区规划关于自然资源保护的要求，作为自然资源保护和利用的法定依据。

为了保证总体规划的目标和要求能够在详细规划的传导中落到实处，我们将全市开发边界内的地域空间划定为758个标准单元，既作为开展法定图则编制的基本空间单元，也作为贯穿现状评估、纵向传导、实施监测的国土空间规划全流程管理的空间载体，是构建“规划一张图”实施监督系统的工作基础。

“两级三类”国土空间规划体系的重构，是深圳市适应存量发展时期城市精细化管理要求、提升空间治理能力的一次重要探索。

2.2  确定适应精细化管理的规划编制新要求

2.2.1 更加细致、深入的空间现状评估

以“三调”阶段成果为基础，结合实际管理需要和用地权属情况，形成统一的国土空间“底板”，并以此为基础开展全市土地资源利用现状的评估，全面摸清空间资源 “家底”。

通过评估，精确识别城市低效用地，作为存量空间挖潜、提质增效的对象。在按照国家统一要求完成“双评价、双评估”的基础上，我们还组织开展了针对重点领域的专项评估，包括对区域空间合作、基本生态控制线、人口空间分布、产业就业空间分布、职住平衡状况，以及市民普遍关心的住房、教育设施等热点问题的评估，可以从中发现发展不平衡、不充分的城区。

例如通过专项评估，我们识别了部分城区存在居住空间供应严重不足、商业办公空间过多的问题，从而明确了下一步用地结构调整的方向。

在全市土地资源利用现状总体评估的基础上，我们利用各区同步编制分区规划的有利条件，进一步要求各区开展更小尺度、更精细化的空间发展现状评估。特别是要求以标准单元为对象，重点识别人居环境品质差、安全风险高、服务功能不完善、配置标准不达标、职住分离严重的“城市病”高危单元，作为空间优化和综合治理的关键区域。

2.2.2 更加精准的空间资源要素配置

针对深圳市已经进入完全城市化的现状和精细化管理的要求，我们将全市域的空间按照中心城区的技术要求深度编制规划。

在规划编制过程中，将“建设民生幸福标杆城市”作为重要的目标导向，聚焦“调结构”和“提品质” 两个核心问题；根据现状评估结论，提出逐步提高居住用地和公共服务设施用地规模和比例、稳定工业用地规模、控制商业办公用地规模和比例的空间策略；新增用地向民生设施倾斜，主要是通过对存量用地进行提质增效，来保障产业空间、支持实体经济的高质量发展。

分区规划根据规划实施评估和标准单元评估结果，进一步提出完善国土空间功能布局的具体要求，为下一层级法定图则修编提供指导依据。

进入存量发展时期，仅依靠用地结构的调整已经无法满足城市功能优化的要求，必须将建筑总量和结构的调控，作为引导城市空间秩序建设的重要手段。

本次规划编制中，市级总体规划在向分区规划分配空间资源时，实施了建设用地规模结构和建筑规模结构“双调控”的策略，并结合保障性住房、基础教育学位等指标要求。

在空间布局上，引导空间要素配置向全市 18 个重点发展片区倾斜，将有限的资源精准地投放到最有发展潜力、最具战略价值的重点空间上去。

2.2.3 更加综合的空间技术手段运用

在开展“城市体检”和规划评估工作时，我们聚焦规划管理实际需求，结合年度评估的重点，有针对性地开展相关业务领域专项空间分析模型的研究，通过系统化的数据整合和方法集成，努力实现统计查询、空间检索、监测预警、自动报告等功能；明确已经完成的指标监测、区域发展环境功能模块的开发并实施更新维护，正在开展空间格局评估、产业空间评估、生态空间评估、评估报告查询等功能模块开发。下一步将与全市国土空间规划“一张图” 系统进行全面对接和功能融合，并推动规划实施评估向信息化、数字化、智能化方向发展。

在规划编制过程中，我们综合运用大数据分析等多种技术手段，开展“人—地—房”的空间模拟，推动构建优质、均衡的“15 分钟社区生活圈”，努力推进规划编制的数字化、智能化升级。

深入研究空间立体化开发利用模式，综合考虑人口、产业发展规律，做好指标的分阶段、分时序安排，推动传统的平面式二维规划向立体化、时空相结合的四维规划转变。规划中高度重视运用城市设计手段塑造高品质空间，并在实施机制上建立重点片区总设计师制度，打造一批高水平的城市“新客厅”和新空间。

2.3  探索有效、管用的存量规划实施新机制

存量规划本质上是对空间利益的再分配，要求规划的实施路径更清晰、实施机制更明确，因此，规划实施传导体系的顶层设计十分重要。

我们制定了全市国土空间规划传导技术指引，提出以“落实、深化、优化、增补”四种传导方式和“指标、规则、分区、名录、边界、位置、结构” 七种传导载体为核心的规划传导机制，明确了不同传导要素在“市级总规—分区规划—详细规划”编制上的深度和衔接要求，有效地指导下一层级规划的编制。通过市区联动，将用地规模、建筑量等分解至标准单元，将教育、医疗等公共设施用地直接落实到地块，促进规划实施。

在国家统一要求下，深圳市结合自身实际，在市级总规层面构建了由 50 项指标组成的规划指标体系，以规划实施性、可行性与针对性为原则，筛选出 20 项指标传导至分区规划，包括“三条控制线”的底线管控面积等主要指标，包括“三条控制线”的底线管控面积等主要指标。

同时，在针对各区分解约束性指标的基础上，将全市开发边界内的地域空间划分为 758 个标准单元，以标准单元落实主导功能分区，并将“人—地—房”规模、公共服务设施等 15 项量化指标进一步分解到标准单元。

这样，就能够明确体现总体规划的传导意图，实现各标准单元管控指标的汇总值与市级总规传导至分区规划的各项指标值的闭环管理。体现了明确的规划导向，实现了各标准单元管控指标的汇总值与市级总规传导至分区规划的各项指标值的闭环管理。

以公园绿地指标为例，市级总规确定人均公园绿地面积、公园绿地 5 分钟步行覆盖率等指标，并确定 5 公顷 ( 含 ) 以上综合公园、专类公园的总体布局（布点），提出公园绿地总体建设发展目标与原则性要求。分区规划落实市级总规确定的 5 公顷（含）以上各类公园绿地的空间边界，确定 5 公顷以下公园绿地的规划布局要求，将公园绿地面积指标分解至各标准单元。

详细规划对全市人均公园绿地面积指标及 5 公顷以上公园绿地边界进行具体落位，优化分区规划提出的公园绿地布局要求，实现公园绿地指标、边界的层层传导与落实，促进公园绿地的均衡、合理布局。

同时，我们加强对规划编制与用途管制、资源利用等工作的协同，推动了国土空间规划体系重构与自然资源管理体制改革的有效衔接。在时间序列上，充分对接“十四五” 发展规划，制定行动计划，落实重点项目；在空间序列上，建立了“条”和“块”两个方面的规划实施保障机制，打通从规划到建设、管理的全链条实施路径，形成以标准单元和重点片区为主的块状实施载体，实现规划目标实施路径的全覆盖。

03

关于深圳国土空间规划的进一步思考

如何有效突破城市发展的空间资源瓶颈，一直是深圳市国土空间规划面临的巨大挑战。

过去十年，深圳市在全国率先探索以城市更新为主导的存量发展模式，已取得一定的成功经验，但是也遭遇到开发强度过高、城市承载力不堪重负等尖锐矛盾。

未来的发展，如果仅仅依靠对自身存量空间的挖潜、仅仅局限在不到 2 000 平方千米的狭小地域内做文章，是难以为继的。必须以建设粤港澳大湾区和深圳都市圈为契机，通过建立更深入、更有效的区域协作机制，与周边城市和地区在基础设施、公共服务、社会管理、生态环境保护等方面实现共建、共享、共治，只有促进要素在更大范围内流动和高效配置，才能实现更有质量、更加安全、更可持续的发展。

2020 年 10 月 14 日，习近平总书记在深圳经济特区成立四十周年大会上的重要讲话给深圳的未来发展指明了方向，提出新的要求。

在接下来的总体规划编制工作中，在今后的总体规划编制工作中，我们将全面深入贯彻落实习总书记对深圳的重要指示和要求，以中央授权深圳经济特区综合改革试点为契机，充分用好自然资源部给予深圳先行示范区的自然资源领域差别化改革政策，继续探索存量发展时期国土空间高质量发展的新模式、新机制，勇于改革，大胆创新，尽早高水平地完成国土空间规划编制任务，交上一份与社会主义先行示范区和现代化强国城市范例相匹配的答卷！

作 者

Writer

丁强  深圳市规划和自然资源局副局长

邹兵  深圳市规划国土发展研究中心总规划师

戴垠澍  深圳市规划国土发展研究中心助理规划师  

推荐阅读

中国城市规划协会

我国城乡规划工作的非营利性行业组织。致力于制定城市规划执业规则、推广规划相关行业标准、搭建行业研究交流平台。