国土空间规划多元传导机制构建——基于南通地区多层次规划实践的探索

摘 要

Abstract

本文回顾了原空间规划各自的传导机制并剖析其优劣，按照国土空间规划改革的要求，基于南通地区“市—县—镇—村”四个层级规划的编制实践，梳理出市县国土空间规划传导的核心内容和方式，尝试构建市县国土空间规划的多元传导机制。

全面落实党中央、国务院的重大决策部署，自上而下地编制各级国土空间规划，健全规划实施的传导机制，确保规划能用、管用、好用，是国土空间规划编制的基本要求。如何建立健全规划传导机制，需要在规划编制实施中不断地探索和完善。

01

原空间规划传导机制解析

“多规合一”的国土空间规划，主要是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和海洋功能区划等涉及空间管控的规划融合为统一的规划，原各类空间规划的传导层级、方式和效力各具特色，也存在各自的不足（表1）。

表1 原有各类空间规划传导机制一览表

1.1 主体功能区规划传导机制

主体功能区规划具有鲜明的政策传导特征。各级主体功能区规划，主要是以行政边界为基本单元，划定优化开发区、重点开发区、限制开发区（可细分为农产品主产区、重点生态功能区）、禁止开发区四大主体功能区，明确各类区域的功能定位、发展目标和发展方向，并提出与主体功能定位相对应的产业政策、投资政策、土地政策、环境政策、人口政策以及财政政策等，力图实现因地制宜的差异化发展。

主体功能区战略是促使我国经济社会发展真正走上科学发展轨道的一项带有根本性作用的重要举措。主体功能区规划依据自然条件、资源禀赋、开发条件等国土空间承载能力，对国土空间进行统筹分区并配套各项制度措施，力图形成“宜开发则开发、宜农业则农业、宜生态则生态”的空间格局，扭转“重开发、轻保护”的状况，避免只重视自身开发而忽视与区域协调发展的关系，对推进形成人口、经济和生态环境相协调的国土空间开发保护格局，具有重要的意义。

主体功能区规划采取的是“自上而下”“下级服从上级”的单向传导方式，虽然有利于顶层设计意图的逐层分解，但是其以县、镇为基本单元，使得全行政区单一的定位与内部非均质的发展条件存在一定的矛盾。主体功能区制度需要大量配套的法律、制度作为保障，而当前的配套政策体系尚不完善，容易造成传导错位。

比如大部分限制开发区和禁止开发地区位于生态条件较好但经济发展落后的中、西部地区，要求更多承担生态、粮食安全等国家战略功能，当补偿不足以弥补因“限制发展”带来的边际损失时，不可避免地会使其陷入“发展的困境”，加大了欠发达地区的发展难度，造成经济发展的不平衡。

1.2 土地利用规划传导机制

土地利用规划包括国、省、市、县、乡五级，主要是通过指标传导、管制传导、清单传导等方式确定开发与保护格局（表2）。

表2 土地利用规划传导方式及其传导内容一览表

将耕地保有量、基本农田保护任务、建设用地规模等核心指标逐层分解，确保整体管控意图层层落实到位。“市—县—乡”级土地利用规划，通过明确土地用途分区、建设用地空间管制等传导方式，将相关空间指标落地。在各级规划中，将交通、水利、能源等项目列入重点建设项目清单，并预留建设用地指标，保障重大设施落地的空间需求。

土地利用总体规划，通过约束性指标的层层分解、下位规划的逐层细化，实现指标的有效传导，在支撑快速工业化、城镇化发展的同时，有效保护了耕地资源和国家粮食安全，促进了建设用地的合理、集约利用，在保护与发展之间取得了平衡，确保了总量不失控、底线守得住、项目能落地。

土地利用总体规划的规划图更多的是对项目选址的落实，失去了指导建设项目选址的本意，规划因落地项目而频繁修改，影响了规划的权威性和引领作用。自上而下的计划指标控制，在很大程度上导致了行政效率低下、地方政府自主权不够等问题，难以应对地方经济社会发展对土地利用的多样性需求。

在指标的强约束下，规划分区传导实施的效果不明显，绝大部分县、乡在编制土地利用总体规划时获得的来自上位规划的管控要求，主要是体现数量规模的指标控制性要求，以及一些相对较为抽象的空间布局原则，各层级土地利用规划的分区之间没有逐层细化衔接，空间传导链条不连续、不清晰。

1.3 城乡规划传导机制

城乡规划包括全国、省、市、县、乡镇五级，主要是通过定位传导、结构传导、规模传导、功能传导等方式，确保城乡空间高效、集约、有序发展。全国层面明确城镇体系结构和主要城市群定位，省、市、县层面确定全域空间结构和下一层级城市（镇）的发展定位、主要功能、人口规模等内容，作为下位规划编制的直接依据。

城乡规划主要是基于城乡发展规律，明确了总体定位、结构、功能等城乡发展方面的谋划，并在人口规模、用地规模方面予以控制，使得我国城镇发展有方向、效率有支撑、结构有保障、布局有依据。

城乡规划传导存在内容与事权不对应、刚性内容分级传导不足、重视静态用地设施布局而忽视管理政策安排等问题。城镇总体规划编制和传导的内容，既包括上级政府审批、监督和管控的内容，也包括本级政府自主掌握、直接指导的内容，未能清晰地界定两级事权之间的边界。

总体规划刚性内容主要是通过强制性内容来实现，强制性内容庞杂且涵盖了大量的地方事权，在总规体系中缺乏分级，因此导致一些强制性内容在规划实践中难以准确落地，已落地的又面临调整难的困境，大城市的规划，针对城区的管控较为明确，对外围区县则仅限于对规模结构、等级结构的指引，对县市的用地布局、城市开发边界等只提出原则引导，缺乏实质性的管控要求。

总体规划重用地、设施等静态布局，欠缺对城市空间管理政策的安排，无法形成完整的体系以对相关部门和下级政府的规划编制进行指引，制约了其“龙头”作用的发挥。

1.4 海洋功能区划传导机制

海洋功能区划分为国家级、省级、市级和县( 市) 级四个层级，国家级区划侧重于对国家重要资源的开发利用方向进行区域上的配置；省级区划侧重于对重点海域进行综合性的功能排序，也设置部分规模较大或较重要的海洋功能区，明确其位置和规模；市级和县( 市) 级区划是对省级区划的细化，确定一、二级功能区和开发保护要求，明确各类区域的坐标、面积等控制性要求。

海洋功能区划是基于海陆自然条件和开发条件划定海洋功能分区，明确全海域用途分区，在实现用海有度、有序和有规，保护海洋生态环境，促进海洋经济发展，以及保障养殖用海空间等方面发挥了重要的作用。

海洋功能区划传导存在层级体系不清、约束关系和控制手段缺乏所导致的建设失序等问题。海洋功能区划遵循的是下级规划体现上级规划的要求、逐级细化的传导逻辑，但其分区体系并未细化，市、县级区划基本相似，未体现层次性和传导性。

海洋开发类分区相对粗放，编制过程中为了落实各市、县的发展诉求，划定的开发类分区面积远大于实际的建设需求，提出的海岸线整治修复要求又缺乏相应的控制手段，未能对下位规划形成相对明确的约束关系，导致围填海域存在大量闲置空间、海岸线保护与修复推进不力等问题。

02

市县国土空间规划传导重点与方式

原各类空间规划的传导方式各有利弊，国土空间规划改革的主要目的是建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，构建新时代国土空间开发保护格局，要求体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性。

因此，在不同层级规划之间实现有效传导，是国土空间规划的要义之一；如何在原各类空间规划传导方式的基础上取长补短，应是国土空间规划编制实践有待探索的重要内容。

本文选取江苏省南通市、启东市、吕四港镇、如意村四个分属市、县、镇、村不同层级的实践案例，探索国土空间规划分层传导的主要内容及方式（图1）。

图1 南通市“市—县—镇—村”四级空间关系分析图

南通市紧邻长江与黄海，与上海仅一江之隔，下辖三区四县（其中三个为县级市），2020 年GDP 总额达10 036 亿元，陆域面积为10 549 km²，海域面积为8 238 km²。启东市位于南通市最东部、长江口以北，陆域面积为1 715 km²，海域面积为3 034 km²。吕四港镇位于启东市最北部，行政区面积为194 km²。如意村位于吕四镇区西侧，行政区面积为4.4 km²。

2.1 目标定位传导

战略定位的设定和传导，既要体现自上而下的管控意图，也要合理呼应城市发展的需求。市级层面的战略定位侧重于寻求国家战略和地方发展条件的平衡，认清自身的区域责任与担当，重点是要协调好定位落地与空间资源之间的匹配关系，制定体现战略定位的指标体系与合理目标值，同时有效指导下位规划；县级层面的战略定位重在承接上位规划的要求，将其与自身发展追求有机结合，并明确县域各镇的发展定位；镇级层面主要是按照县级规划确定的发展定位，保障指标的落地与空间布局的落实，无需另行研究发展定位。

南通市的战略定位首先是要落实习近平总书记视察南通时提出的要求，贯彻长江经济带、长三角区域一体化发展战略提出的新出海口建设要求，着重从生态保护、交通枢纽、综合服务三个方面认清自身的区域责任，提出“长三角北翼中心城市、全国性综合交通枢纽、国家生态文明示范区”的定位，并将承载定位的生态空间、交通设施、产业服务功能在全市域范围内加以统筹布局和引导。

根据全市战略定位及空间布局统筹，对下辖启东市提出贯彻落实江海生态保育、海洋经济基地、生命健康特色的要求（图2）。

图2 南通市对下辖县市的定位引导图

启东市的战略定位重在落实南通市对启东市提出的发展要求，并结合自身科创、生态、旅游、特色、宜居等综合发展目标，明确“长江口创智型生命健康城、长三角北翼重要海洋经济基地、江海交汇生态示范区、江风海韵魅力花园城市”的定位。

在全市战略定位的统一指引下，明确各乡镇的发展定位，吕四港镇因其区位和资源条件，一方面是启东市海洋经济发展的主阵地；另一方面是北部区域的综合服务中心。因此，将其定位为沪北产业新港、华东风情渔港、滨海特色新城（图3）。

图3 启东市对所辖各镇的定位分析图

2.2 控制线传导

按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的文件精神，“三条控制线”是调整经济结构、优化产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，需要在各级国土空间规划中统筹划定（表3）。

表3 南通市各层级规划“三条控制线”划定关系一览表

生态保护红线是“强制线”，是保护生态安全的直接承载空间，须在市级层面“一划到底”，明确生态保护红线名录、面积并落实边界，直接传导至县、镇、村各级规划中；下位规划必须严格落实市级规划的生态红线边界以及管控要求（图4）。

图4 南通市各层级规划生态保护红线划定关系图

永久基本农田为“政策线”，肩负着保证粮食安全的重要责任，须贯彻中央统一要求。市级规划分解保护任务指标，确定永久基本农田集中区布局，县、镇、村层级规划逐级落实上位规划分解的保护指标，回归保护粮食安全的初心，优化永久基本农田布局，精准落实永久基本农田图斑，形成双层管控模式（图5）。

图5 南通市各层级规划永久基本农田划定关系图

城镇开发边界是兼顾保护与发展需求的“综合线”，划定过程最复杂，应结合各级政府事权，因地制宜，综合开发与保护要求，由市、县、镇分级划定。市级层面划定本级中心城区的城镇开发边界，提出下辖县（市）中心城区、市辖区内镇的城镇开发边界方案；县级层面依据市级规划提出的方案划定中心城区的城镇开发边界，提出下辖乡( 镇）的城镇开发边界方案；镇级规划依据县级规划提出的方案划定城镇开发边界；镇区周边的村若部分纳入镇开发边界，须在村庄规划中严格落实镇规划所划定的城镇开发边界（图6）。

图6 南通市各层级规划城镇开发边界划定关系图

2.3 空间分区传导

按照“把每一寸土地都规划清楚”的要求，实现“市—县—镇—村”国土空间的全域、全要素、差别化管理。南通针对全市域范围提出一级分区方案，划定市辖区海域、中心城区二级分区；启东市域优化并确定一级分区，细化海域二级分区，中心城区细化至一级用途分类；吕四港镇域细化乡村发展区至二级分区，镇区细化至二级或三级用途分类（镇国土空间规划兼具总体规划和详细规划双重属性）；如意村规划属详细规划，用地细化至三级用途分类，同时须注重协调用途管控与权属差异的关系，实现用途与权属的双重管控（图7、图8）。

图7 南通市各层级规划空间分区传导示意图

图8 如意村村庄规划空间管控分区示意图

2.4 资源保护传导

自然资源保护、国土综合整治、生态修复是国土空间规划的重要基础与保障，贯穿规划体系的各层级、各类型，须上下协同，推动国土空间综合治理水平的提升。

市级规划侧重于明确市域自然资源保护格局、生态廊道、生态空间管控区和跨区域协调重点，拟定全市域国土综合整治、生态修复的任务清单；县级规划侧重于落实市级及以上保护、整治、修复要求和任务，划定生态功能区布局，落实整治修复任务；镇级规划侧重于明确保护、整治、修复区域和任务，落实具体的修复项目（图9）。

图9 南通市各层级规划综合整治与生态修复关系图

2.5 要素体系传导

交通、市政等基础设施是国土空间规划的重要支撑，贯穿于规划体系的各层级、各类型，须分清市、县、镇、村不同层级以及各层级内部全域、中心城区、镇区、居民点不同范围的职责，既各司其职，又形成有效的衔接关系。

在规划内容上，要厘清与相关专项规划的关系，国土空间总体规划侧重于目标标准、主要设施用地落实，以及协同基础设施与功能布局之间的关系，对于不确定的项目，可建立“清单+ 指标”的管控规则（表4—表6）。

表4 南通市各层级规划中交通规划内容衔接一览表

表5 南通市各层级规划市政设施内容衔接一览表

（电力、燃气等）

表6 南通市各层级规划市政设施内容衔接一览表

（给水、污水等）

03

市县国土空间规划传导机制构建

通过剖析原各类空间规划不同传导方式的内涵及效力特点，结合南通多层级规划同步编制的实践探索，尝试搭建由指标、布局、名录、政策四大传导方式构成的“市—县—镇—村”国土空间规划多元传导机制（图10）。

图10 多元传导机制示意图

指标传导侧重于将目标定量化，实现可监督、可考核；布局传导侧重于将战略意图落地化，实现守底线、优结构；名录传导侧重于协调相关专项，实现空间有保障、实施有弹性；政策传导侧重于针对性，实现差异化、可操作。

多种传导方式相互配合、相互协调，确保国土空间规划关键要素的层层传导，落实到位，同时实现一级政府一级事权，将自上而下的空间管控意图与各级政府的经济社会发展目标有机结合。

3.1 指标传导

指标传导，对上主要是落实上位规划分解下达的关键指标，制定体现战略定位和地方特色的指标体系和目标取值，对下是将需要分解落实的指标传导至下层级规划，包括总量、人均、地均、速度、结构等量化形式。

指标传导涉及面广、传导方式灵活，便于分解落实和监督考核。国土空间规划指标传导应充分吸纳土地利用规划指标传导的刚性约束机制；吸纳城乡规划优势，加强与布局传导的协调性研究，更好地发挥规划的引导作用；吸纳主体功能区规划的优势，加强与政策传导的关联性研究，增强规划的可操作性。

3.2 布局传导

空间布局是国土空间规划的核心内容，是各层级规划意图在空间上的具体体现，是自然资源保护与合理配置的直观反映，可以采用面控、线控、点控等不同的管控方式，可以区分强制约束、弹性引导等不同的管控强度。

下层级规划根据其事权，可以对上层级规划进行调整优化、细化深入，上层级规划既要给下层级规划留有调整细化的余地，也要制定调整细化的规则，以防下层级规划曲解甚至“架空”上层级规划的意图。因此，布局传导必须与指标传导、名录传导、政策传导紧密结合，互相支撑。

3.3 名录传导

名录传导是国土空间规划统筹各类涉及空间使用需求的专项规划的有效手段，通过对项目类型、空间规模需求、空间布局导向、建设时序等的系统梳理，逐级下达，可以保证各类项目在相应层级的规划中得到统筹落实，辅以指标传导、布局传导，实现指标有预留，布局有预控，实施有弹性。

3.4 政策传导

政策传导是主体功能区规划的核心要义，不同地区因资源禀赋存在差异，应该确定不同的主体功 能定位，在国土空间规划中，应充分吸纳主体功能区规划的理念，针对差异化的主体功能定位，实施差异化的指标调控和功能布局调控；而差异化的指标调控和功能布局调控势必会带来发展效益的差异。

因此，必须同步配套相关政策措施，同步传导，才能保证不同地区即使采用不同的发展方向、发展模式，仍然拥有公平的发展权益，避免因发展效益差异而加剧不同地区之间发展的不平衡。

04

结 语

国土空间规划的传导体系还在不断的探索和完善中，传导体系的建立是战略落地、格局优化、底线约束、转型发展的重要保障，也是各层级国土空间规划的重中之重。传导体系的构建应结合分级事权，在规划编制过程中须上下互动，规则制定须充分考虑刚性弹性结合。

本文结合南通“市—县—镇—村”四个层级的规划实践，通过分析传导内容及其对应的传导方式特征，探索了市县国土空间规划编制中多元传导机制的构建框架，而对陆海域差别性传导、总体规划与专项规划、详细规划之间的传导、规划编制与规划实施之间的传导机制等还有待作进一步的研究。

作 者

Writer

胡海波江苏省规划设计集团，江苏省城市规划设计研究院总规划师

唐小龙江苏省规划设计集团，江苏省城市规划设计研究院规划一所规划师（通讯作者）

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