嵌入新空间治理导向的存量城乡建设用地协同利用机制优化研究

摘 要

Abstract

城乡建设用地增减挂钩政策自2008 年实施以来，对促进存量城乡建设用地协同优化发挥了重要的作用，是各地探索城乡统筹发展的工具内核，但也带来了不少负面问题。

随着国家各项改革措施的不断深化，尤其是统一的城乡建设用地市场的建立，使得城乡建设用地增减挂钩政策的实施环境发生了重大变化，该政策体现的“增加国有建设用地与减少集体建设用地相挂钩”的价值导向，既不符合当前改革的方向，也无法纳入新的空间治理体系。

在新的国土空间规划体系下，促进存量城乡建设用地优化的途径是否应从当前的依托政策工具转向依靠治理体系？

本文尝试以更好地促进空间结构优化及空间高质量发展为目标，聚焦提升地方空间治理效能，在国土空间规划体系的新框架下，传承与创新原国土资源部的政策经验，探索嵌入新空间治理导向的存量城乡建设用地的协同利用机制，以适应乡村地区由“卖地模式”向“经营模式”转变。

中共第十九届五中全会关于国家“十四五”规划的建议着力点，是如何促进经济社会各领域的高质量发展，其中，如何促进存量城乡建设用地协同优化，是自然资源领域实现空间高质量发展的重要抓手。

自2008年城乡建设用地增减挂钩政策实施以来，其在促进存量城乡建设用地优化方面的作用就备受瞩目。作为各地探索创新城乡统筹发展的工具内核，城乡建设用地增减挂钩政策虽然做出了不少贡献，但也带来了不少负面问题。

近年来国家相关部门要求各地规范使用城乡建设用地增减挂钩政策，谨慎拆并村庄，学界贺雪峰教授也呼吁废止城乡建设用地增减挂钩制度。虽然社会各界对城乡建设用地增减挂钩政策被用于精准扶贫工作，以及部分地区以其作为厚补农民利益的模式表示认可，但从本质上而言，该政策“增加国有建设用地与减少集体建设用地相挂钩”的实施导向，不符合当前改革的方向。

况且，因我国东、中、西部各地的发展水平不同、治理能力不同，不同地区的城乡建设用地增减挂钩政策出现“异化” “扩张”，从而引发了危及粮食安全、生态安全、农

民权益的一系列问题。如若抛弃城乡建设用地增减挂钩政策，又该如何促进存量城乡建设用地优化？

本文以此为思考起点，聚焦促进存量城乡建设用地优化的实现途径，探究能否从当前“心脏搭桥式”见效快、高风险的政策工具路径，转向“系统治疗式”高效能、低风险的空间治理机制。

为此，笔者系统梳理了城乡建设用地增减挂钩政策演进的历程，客观评价该项政策曾经发挥的积极意义以及产生的负面影响，并对照国家改革的价值导向，重新审视其中可能被继承和创新的政策经验，以提升地方空间治理效能为目标，尝试探索嵌入新空间治理导向的存量城乡建设用地的协同利用机制。

01

城乡建设用地增减挂钩政策的演进综述

1.1 城乡建设用地增减挂钩政策的形成背景

伴随我国快速发展的城镇化进程，一方面，大量农村剩余劳动力进城落户，城镇建设用地需求激增；另一方面，国家根据国情对资源管理实施紧约束政策，守住耕地红线。为了提高土地利用效率，“占补平衡”政策与城乡建设用地增减挂钩政策先后出台。

1999 年修订的《土地管理法》明确提出实行占用耕地补偿制度，要求建设占用多少耕地，就要补偿数量和质量相当的耕地面积。

2004 年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加量要与农村建设用地减少量相挂钩。

2006 年8月颁布的《耕地占补平衡考核办法》提出，实行占用耕地的建设用地项目要与补充耕地的土地开发整理项目挂钩的制度。

2008 年，国土资源部提出，非农占耕地全面实施“先补后占”政策，尔后出现耕地后备资源的紧缺以及“毁林造田”的负面现象，国家政策的重点开始从补充耕地转向对乡村建设用地的整理。

2008 年6 月27 日，国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，正式提出将城乡建设用地增减挂钩作为一项政策工具。

同年，重庆市成立农村土地交易所，开展“地票”交易，即交易集体建设用地经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的土地指标。主城区依靠其雄厚的财力获取了大量的“地票”指标，而各区县则出现“地票”指标不足。

江苏省在2008 年也开始大力推进“万顷良田建设工程”，将农村居民集中到镇及镇以上多层或高层住宅居住。

天津的“宅基地换房”、嘉兴的“ 两分两换”、成都的“ 拆院并院”、重庆的“地票交易”等，本质上都是地方政府推动农民集中居住从而获取建设用地指标。这类以城乡建设用地增减挂钩政策为基础开展的地方实践，实质上只是极大地推动了“土地城镇化”，而非“人口城镇化”。

1.2 城乡建设用地增减挂钩政策实施的争议

城乡建设用地增减挂钩政策总体上受到地方政府和群众的欢迎，但其实施效果引起了学界比较大的质疑，同时其在一些省份和地级市“运动式”的推进，也引起了较大争议，而这些质疑与争议对国家土地制度改革探索具有深远的影响。

首先，学界对城乡建设用地增减挂钩政策的质疑主要集中在三个方面：

第一，是否变相激励了耕地“占优补劣”，影响了粮食安全的保障？易小燕等人指出，城乡建设用地增减挂钩政策与占补平衡政策一样，也存在引发“占优补劣”的现象。

第二，是否被变相简化为“农民上楼、指标进城”，牺牲了农民的长远利益？谭明智认为增减挂钩是以指标为激励的“找地”政策，并指出地方政府在“以地谋发展”的激励下存在失控风险。

部分地区仅仅将该政策片面地理解为满足城市发展用地需求和降低政府土地获取成本的手段，擅自扩大挂钩实施规模，甚至违背农民意愿拆村并居，强迫农民“上楼”。

第三，是否变相造成了“集体建设用地减少、国有建设用地增加”，消耗了乡村振兴的支撑资源。叶裕民等人通过对比中英两国农村土地制度，认为城乡建设用地增减挂钩导致城市对乡村生产资料的剥夺；贺雪峰认为，城乡建设用地增减挂钩政策只是政策性财富转移工具，并非真正利用农村建设用地“生产”出财富，应该被其他更好的公共政策取代。

其次，围绕城乡建设用地增减挂钩政策实施带来的社会争议较多且影响较大的事件发生在河南省与山东省。2011 年，河南省委提出，把新型农村社区建设作为“统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点”；2013 年，河南省基本叫停新型农村社区建设；2014 年，河南省开始整改新型农村社区建设遗留的问题；2016 年，中央第十一巡视组对河南省开展巡视 “回头看”，重点督促河南省委解决好新型农村社区问题。

同样，山东省开展的“合村并居”工作，也于2020 年6月在山东省召开的“美丽宜居乡村建设视频会议”中被叫停。这种运动式、大规模地推动农民集中居住，并通过简单的土地财政逻辑来改善乡村发展条件的做法，已经不符合当前农村土地制度改革的价值导向。

但并非所有以城乡建设用地增减挂钩政策为基础的创新措施都会引起争议，能够保障好农民切实利益的苏南地区以及浙江、上海等发达省市的实践探索，还是备受认可。

因此，各项实践创新都要回归到当前国家关于乡村土地制度改革的价值导向上来，有两个方向日益清晰：其一，改革的最终指向是归还农村和农民的土地财政权利，从“确权”走向全面的“还权赋能”；其二，需要整合土地整治、增减挂钩，以及其他各项涉农、涉地的项目和资金，只有做大做强，才能服务乡村振兴的大局。

02

国家制度改革的关键指向，对存量城乡建设用地

协同利用机制具有决定性影响

当前，在国家制度改革推进过程中，“三大指向”逐步清晰并对存量城乡建设用地协同利用具有决定性影响，具体包括：保障农民权益的改革指向、壮大集体经济的改革指向，以及建立统一的城乡建设用地市场的改革指向。

因此，乡村地区的优化提升，要谨慎地推动该地区的土地减量，要实现该地区“粮—人—产—地”系统优化的综合目标，而不是简单、粗暴的“农民上楼、指标进城”，要保障粮食安全，保障农民权益与社会稳定。

2.1 “同权同价”指向，使得集体建设用地优化从政策工具转向空间实施路径

城乡二元土地制度使得城乡建设用地增减挂钩政策本质上变成了“集体建设用地减少、国有建设用地增加”，继而促成了新一轮利用农村资源支援城镇建设的“指标进城、农民上楼”的局面。

扭转这一局面的关键点出现在2013 年，当年召开的中共十八届三中全会公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求建立统一的城乡建设用地市场。

2019 年颁布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，到2022年，城乡统一建设用地市场基本建成，并围绕如何推进集体建设用地“同权同价”，落实五项具体改革要求。

因此，“同权同价”意味着不需要通过城乡建设用地增减挂钩政策工具，也能够实现存量城乡建设用地优化，按法理逻辑，集体建设用地指标也可直接落在城镇开发边界内。若是如此，那么关键问题将转移到集体建设用地指标的空间实施路径上（图1），例如集体建设用地指标能否进入城镇开发边界内的集中建设区或弹性发展区？

图1 “同权同价”条件下存量城乡建设用地协同利用机制示意图

2.2 保障农民权益指向，促进乡村地区“大拆大建”向“零存整取”转变

国家不断强化对农民权益的保障，并完善权益继承的制度，这就要求各地必须摒弃乡村地区“大拆大建”的模式，并着手建立进城农民财产有偿退出制度。2018 年颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要落实“三权分置”，并要求维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，同时引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

另外，自然资源部官网于2020 年9 月发布的《对十三届全国人大三次会议第3226 号建议的答复》明确指出，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承。由于涉及存量土地的有偿退出机制属于地方事权，许多地区并没有真正建立起有偿退出机制，于是，进城农民宁愿将宅基地或房产留在农村闲置，也不愿低价转让，这些闲置的沉没资产一定程度上成为进城农民预留的“退路”。

城乡建设用地增减挂钩的“项目制”，容易导致区位条件较好的村庄成为“大拆大建”的对象，事实上那些零星分布的、农民自愿退出的空闲宅基地或房产，才是真正需要提供有偿退出路径的对象，但它们过去一直被地方政府忽视或在一定程度上被限制了。

因此，郑俊鹏等人建议，将项目区的“整拆整用”转变为“零拆整用”，避免农民被强制性拆迁。但“零拆整用”只是为分散、低效的建设用地提供有偿退出路径，“零拆”与“整用”需要建立权益关联，而非一一对应关联。因此，“零存整取”相比“零拆整用”，更有利于建立面向空间治理的机制创新（图2）。

图2 “零存整取”条件下存量城乡建设用地协同利用机制示意图

2.3 “还权赋能”指向，推动“权益挂钩”取代“增减挂钩”与“人地挂钩”

“还权赋能”并非利用市场机制支持发展城市反哺农村，而是首先要保障农民与集体经济组织的权益，为破解“三农”问题的乡村振兴战略赋能（ 图3）。2008 年出台的《国务院办公厅转发发展改革委关于 2008 年深化经济体制改革工作意见的通知》，要求国土资源部牵头推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作。

图3 “还权赋能”模式下存量城乡建设用地协同利用机制示意图

最终，城乡建设用地增减挂钩工作在各地如火如荼地开展起来，而“人地挂钩”的政策虽然在河南省等地开展了试点工作，但并未形成全面推广的试点经验。“人地挂钩”本质上还是对资源分配方法的尝试，并不能促进对当前偏重实施路径的空间治理能力的提升。

这种以集体经济组织为主体，将分散的农民权益与资源集中使用所得收益相挂钩的方式，更有利于乡村振兴战略的实现。国家对农村土地的确权政策，以及集体经营性建设用地、宅基地的“三权分置”改革，也从法理上确认了集体建设用地的收益应与农民财产权、集体所有权挂钩。

只有将农民分散的利益格局重新组织起来，才能够从根本上打通实现乡村振兴的道路。因此，包括农民和集体经济组织在内的“权益挂钩”，才是乡村地区资源要素配置的关键，“城乡建设用地增减挂钩”与“人地挂钩”均是治标不治本。

因此，建议一方面以集体建设用地指标的收益与农民、集体经济组织的权益关系建立实施机制；另一方面将要素指标配置根据国土空间规划引导要求进行合理布局，兼顾集体建设用地指标所有者与匹配空间所有者权益。

2.4 新型工农城乡关系指向，促进土地要素“单向流动”向“价值共享”转变

城乡资源要素在配置过程中不是简单地推动人口、要素向城市集中，而是要摒弃过去的资源要素进城与城乡转移支付的“补贴式”反哺。

党的十九大以来，各项国家政策方针均是围绕通过健全城乡融合发展体制机制和政策体系来保障城乡之间的“价值共享”，核心是打通城乡要素自由流动的制度性通道，真正服务于构建新型工农城乡关系、促进农业农村现代化的大格局。

过去市场化配置方式主要是在城镇地区发挥效益，各类城镇反哺乡村的政策均立足于引导乡村资源要素“借道”城镇开发进行经济效益的最大化配置，事实上，并非经济、社会、生态综合效益的最优。

国家构建新型工农城乡关系的要求立足于真正扭转城镇持续扩张、牺牲农村农民的发展路径，构建公平、共享的城乡融合发展体制机制和政策体系，从而激活乡村内生动力，推动农业农村现代化。

例如2020 年中央一号文件明确提出，县乡级国土空间规划要安排不少于10% 的建设用地指标，以保障乡村产业发展用地。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推动城乡要素平等交换、双向流动、增强农业农村发展活力。2021 年1 月，中共中央办公厅发布《建设高标准市场体系行动方案》，提出要从用地制度改革、市场体系、交易试点等方面推动经营性土地要素市场化配置。

这些改革方向并非简单地促进资源要素从城乡之间的“单向流动”向“双向流动”转变，而是体现了城乡资源要素在配置过程中城乡之间平等、公正的“价值共享”。

03

嵌入新空间治理的存量城乡建设用地

协同利用机制优化思路

从客观上来说，城乡建设用地增减挂钩政策促进了土地利用效率的提升，但它只是政策工具，不足以促成全局性的转变。新空间治理导向的本质是要形成资源紧约束的政策环境，倒逼各地发展方式转型，以资源要素的科学配置容纳新的发展。

因此，体现新空间治理导向的关键，是明确存量城乡建设用地优化的治理目标、治理要求以及治理路径，并建立与之相匹配的管控体系和实施机制。

3.1 优化目标：系统全面解决乡村发展问题

推动乡村地区减量发展，首先要系统地解决乡村地区的综合发展问题，包括粮食安全问题、生态安全问题、农民权益问题以及农村同步实现现代化的目标要求，推动乡村地区由“卖地模式”向“经营模式”转变。

对比河南省新型农村社区建设和山东省“合村并居”引发的争议，上海的郊野单元建设与浙江的全域综合整治实践，均得到自然资源部的鼓励与支持。上海的郊野单元规划3.0 版，更加关注村庄发展与撤并农民的安置问题；浙江全域综合整治3.0 版，更加关注“两山理论”的理念引领与乡村振兴工作。

如果仅仅围绕城镇化进程中的农村人口向城市有序转移以及乡村减量与城镇增长的“人地挂钩”目标，那么推动存量城乡建设用地增减挂钩政策的优化与创新则是徒劳无果的。

3.2 优化要求：以资源要素的科学配置容纳新的发展

北京与上海将存量城乡建设用地优化纳入全市空间治理体系统筹考虑，以资源要素的科学配置容纳新的发展，在框定总量的基础上构筑规划引领、层级传导的实施机制，将城乡建设用地增减挂钩的优化逻辑融入空间治理体系当中，并推动管理实施的创新。

“北京2035”总规首次提出在现状基础上城乡建设用地减量，倒逼实施机制创新。例如在总体层面，面对大量的村庄建设用地，设定动态的限制建设区，并在未来逐步划入生态控制区和集中建设区；以区为主体、以乡镇（街道）为基本单元的统筹规划实施机制，明确约束拆旧建新比例，例如实行集体产业用地减量“拆五建一”等。

重中之重是开展集体经营性土地入市试点改革，如北京大兴区对盘活存量集体建设用地采用了“先减量再入市”的规则，并设定“集体产业集聚引导边界、集体产业集聚引导区”，来保障集体建设用地的落地空间，同时也建立了集体经营性建设用地入市的指标统筹储备库。

上海以郊野单元统筹引领乡村地区的管理创新，形成了以下几种做法：

第一，乡村地区只有先减量才有新增建设的空间；第二，创新地提出相当于国土空间规划指南划定的弹性发展区的类集建区，“以增促减”；第三，既可以在不改变集体建设用地性质的前提下建立乡村“造血机制”，也可以经征收后转为国有土地；第四，实施整合多项涉农政策的综合整治，并以建设郊野公园等为抓手，促进乡村地区的发展。

3.3 优化路径：实施“六量协同”管理创新

首先，以“六量协同”为总抓手，推进空间供给侧改革。国家自然资源部副部长庄少勤在《“新常态”下的上海土地节约条约利用》一文中介绍了上海“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”策略。

浙江省自然资源厅副厅长顾浩在给浙江省各地市撰写的《国土空间规划背景下的浙江思考和实践》报告中，进一步提出“限定容量、框定总量、挖潜存量、管控流量、做优增量、提高质量”的“六量协同策略”。

其次，统筹好“数”“图”以及“规则”，建立存量城乡建设用地协同优化机制。例如，要保障乡村地区建设用地减量与城镇开发边界内建设用地新增等量挂钩，即在不受与集中建设区规模成比例关系的束缚下，弹性发展区规模只需大于城镇开发边界外耕地数量与辖区耕地保有量任务的缺口即可。

04

新时期国土空间规划体系下

存量城乡建设用地协同利用机制构建

我国东、中、西部乡村地区的发展条件千差万别，全国绝大部分村庄仅仅是以粮食生产为主，且经济发展水平不高，依托好的自然环境与区位发展休闲旅游的村庄并不典型。

本文立足于普遍性构建存量城乡建设用地协同利用机制，选择以中部地区粮食主产区的地级市为目标样本，重点是构建具有普适性的综合治理规则，保障粮食安全与生态安全，保障农民与集体经济组织的权益。

4.1 新时期存量城乡建设用地协同利用机制的总体框架

总体路径框架是以限定容量、框定总量、盘活存量、管控流量、做优增量、提高质量的“六量调控”策略为引领，重点是在乡村地区以集体经济组织建立资产责任账户为前提，以集体经济组织为平台，建立适应“零存整取”的进城农民财产有偿退出制度，以基于建设指标“零存整取”的全域综合整治，以及基于国土空间“整统零用”的成片综合开发为抓手，推动空间结构优化及资源配置优化（图4）。

图4 存量城乡建设用地协同利用机制示意图

该机制继承了城乡建设用地增减挂钩政策的激励模式及优化机制，但在价值导向、治理体系方面进行了本质上的纠偏与创新，具体表现在五个方面：第一，其本质是在国土空间规划体系框架下开展的机制创新，而不是政策创新；第二，实施范围从具体项目范围放大到区县级辖区范围；第三，实施的前提是城乡建设用地“同权同价”，不涉及集体建设用地与国有建设用地的增减挂钩；第四，适用于农民自愿有偿退出的“零存”机制与成片综合开发的“整取”机制相结合；第五，权益挂钩突出了集体经济组织的平台整合作用，并以集体经济组织为单元建立资产责任账户，有利于形成促进乡村振兴的“造血机制”。

4.2 新时期存量城乡建设用地协同利用机制的属性定位

以城乡建设用地增减挂钩政策为基础，通过市场机制盘活农村土地资源从而推动乡村振兴的逻辑已被学界证伪。贺雪峰指出，成都通过缩小征地范围、同地同权同价等措施推动城乡统筹发展，实质上是通过财政转移支付的方式而非真正的市场机制来实现。

浙江、上海、江苏等地对全域范围内拆迁农民的高额补偿，也是其他城市所无法提供的，中、西部城市仅限城郊接合部。大量推动城乡建设用地增减挂钩的实践，主要是争取低成本的建设用地指标，而真正推动乡村振兴还是得依靠壮大集体经济组织以及盘活土地资源，而不是变卖土地资源。

因此，“零存整取”机制并非见效快的“政策工具”，而是在新的空间治理体系下构建的一项为零星分布的存量集体建设用地提供自愿有偿退出路径的实施机制。

4.3 新时期存量城乡建设用地协同利用机制适用范围

2019 年《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）发布，该《意见》提出，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下，允许县级政府优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散的存量建设用地。

也就是说，各区县内 “零存整取”的指标要落地在各区县的城镇开发边界内，而不能跨行政辖区。北京大兴区在划定集体建设用地时，将区级用地统筹划入市区，既有在集中建设区内的，也有在有条件的建设区内的，并且，对于可入市且具备较好落地条件的，主要集中在镇工业区内。

上海从“两规合一”被提出时就开始设置有条件的建设区有两个作用：一是置换允许建设区用地指标；二是可落城乡建设用地增减挂钩指标，且这项制度安排的思路延续到“上海2035”总规中。

但是《市级国土空间总体规划编制指南》（2020 年9 月版）对“弹性发展区”的定义为：集中建设区的“变形区”。事实上“变形区”还应担当国土空间格局优化的重要政策功能区的职能，被赋予政策引导功能与实施路径内涵，将不仅仅局限于“变形区”的作用。

4.4 城镇地区：以高质量发展为主线的用地优化

城镇地区的建设用地，强调以“精细化出让”倒逼“精细化治理”，以“精细化治理”倒逼“精细化规划”。除了部分发达城市实施的年度计划与工业“标准地”等政策创新外，对城镇地区或乡村地区重要的功能片区采用“成片综合开发”模式，也是非常重要的工作抓手。

范锐平结合成都实践提出关于成片综合开发的系统思路，主要是建立完善的市属国有企业主导的片区开发机制，保障资金运营机制，保障先进理念落地，打造高品质的人居环境，以产业生态圈理念打造高质量产业空间，以市民生活圈理念打造高品质生活空间。

4.5 乡村地区：以保障粮食安全为前提的用地优化

乡村地区的重点是以零散宅基地、零散集体经营性用地、低效设施农用地、低效农村道路用地为目标，以村级为单元，建立粮食安全责任与资产账户，从而以“零存整取”机制为核心、以全域综合整治为平台，推动资源优化配置。

建议各地在坚持农村集体经济组织和农民主体地位、尊重农民意愿的前提下，开展全域综合整治，以高质量耕地集中连片、生态功能修复、进城农民权益有偿退出、返乡农民的安置保障、乡村振兴与乡村建设减量提质这六项综合目标为工作主线，精细化地经营好存量集体建设用地，使之既能满足乡村地区“补短板、兴产业”的需求，又能统筹好进入城镇开发边界内且实现高效益的权益空间。

05

结语

城乡建设用地增减挂钩政策的探索经验，值得批判性的总结与继承，在国土空间规划编制过程中，应结合边界管控、用途管制以及指标管理等综合治理规则，构建存量城乡建设用地协同优化机制。

首先，该项机制主要是在市辖区或县域范围内实施；其次，它仍是与国有建设用地同权的集体建设用地属性；最后，对应“挂钩区域”位于城镇开发边界内且是未来基础设施有条件的区域，各地宜结合可能存在的“零存整取”规模，适度地划定弹性发展区，适应存量集体建设用地由“一次性增减挂钩”转向“长期经营”为主。

因此，需要进一步探索的是农民、集体经济组织以及政府平台三方主体的权益分配机制，需要根据各地自身的条件因地制宜地协商政策。此外，还有一些问题如集体建设用地入市是否一定要完全锁定在市辖区或县域范围内？能否将10% 或者更多的指标扩大到市域范围内统筹使用？这些都需要作进一步的探讨。

作 者

Writer

谭迎辉复旦大学城市规划与发展研究中心副研究员

苏海龙 复旦大学城市规划与发展研究中心常务副主任，教授级高级规划师（通讯作者）

尚  进谢菲尔德大学建筑学院城市设计硕士研究生

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