自贸区空间规划的特性与共性

摘 要

Abstract

从国土空间规划体系的框架来看，自贸区空间规划属于特定区域和特定领域相融合的专项规划。本文在剖析自贸区基本特征的前提下，提出其国土空间规划的重点，即以区域协调为先导，协调好自贸区和其他片区、园区和城区的关系；以交通枢纽为引领，直接带动货物贸易的发展，积极促进服务贸易的发展；以产业提升为动力，做足基础产业，做优新兴产业；以空间优化为核心，促进增量用地和存量用地的联动发展，实现海关特殊监管区域内外的协调发展；以制度创新为特色，以新制度、新流程、新技术保障规划的落地实施。总之，要在“共性”中彰显“特性”，在“特性”中反馈“共性”。

回顾中国四十多年的改革开放历程，开发区这一空间载体扮演着至关重要的角色。根据《中国开发区审核公告目录》（2018 年版），经国务院批准设立的开发区共有552 家。

自1978 年中国实施改革开放以来，经济开发区（简称“经开区”）在随后的十多年里一直作为重要的开放载体之一。1990 年浦东宣布开发开放后，高新区、海关特殊监管区域、边境/ 跨境经济合作区以及其他类型的开发区， 百花齐放， 快速发展。

2001 年，中国加入世界贸易组织后，海关特殊监管区域迎来了黄金发展期，从保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区，到保税港区和综合保税区，功能越来越复合，开放程度越来越高。

2010—2013 年，经开区、高新区和海关特殊监管区域齐头并进。随着国际形势的日趋复杂和国内社会矛盾的新变化，2013 年，国务院决定在四个海关特殊监管区域的基础上，设立中国（上海）自由贸易试验区。随后又分别在2015 年、2017 年、2018 年、2019 年、2020 年批复了新的自贸区，六批次共21 个自贸区基本形成了“1+3+7+1+6+3”的总体格局（图1、图2）。

图1 全国各类开发区数量分布

图2 中国自贸区获批批次和分布省份

自贸区作为我国目前开放程度最高的区域，在空间上，其始于东部沿海，然后向中、西部延伸，最终拓展至内陆边境地区。在功能上，其始于海关特殊监管区域，融合了经开区和高新区等产业空间，正逐步向其他城市功能区延伸。除海关特殊监管区域需要物理围网外，其他区域全部开放，与城市空间高度融合。在政策上，其设立的初衷是贸易政策压力测试的“改革试验田”，但经过了近八年的发展，自贸区逐步成为科技创新、产业创新、服务创新、空间创新的“创新综合体”。

从自贸区规划编制的情况来看，初步形成了以“总体方案为纲领，产业规划为支撑，空间规划为基础，自贸区条例为保障”的规划体系（图3）。

图3 自贸区规划体系框架

就空间规划而言，专项规划作为“五级三类四体系”总体框架中的“三类”之一，是指在“特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划”。由此可见，自贸区空间规划属于国土空间专项规划。

从目前已有的对自贸区的研究来看，有的侧重于对国际贸易方面的研究，有的侧重于对负面清单的研究，有的是与国外其他自贸区进行比较的研究，有的是对单个自贸区的综合研究，空间规划层面的研究主要集中于总体规划编制、城市空间转型、开发边界划定、城市品质和特色塑造等方面，且文献较少，对自贸区空间特征和自贸区规划的系统研究还比较缺乏。

本文在剖析自贸区基本特征的基础上，提出了以区域协同为先导、以交通枢纽为引领、以产业提升为动力、以空间优化为核心、以制度创新为特色的自贸区规划重点和主要内容，在“共性”中彰显“特性”，在“特性”中反馈“共性”，以期为自贸区规划的编制和研究提供参考依据。

01

自贸区的基本特征

目前，21 个自贸区在各省分片区设置，每个片区均有明确的四至边界，作为改革开放的“试验田”，其在总体战略、总体格局、实施规模、交通区位、政策区位和制度创新等方面具有鲜明的特性。

1.1 落实重大国家战略，耦合重要城市群

从各自贸区的总体方案来看，其既与“一带一路”、长江经济带、西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地、南海战略、沿边开放等国家战略紧密结合，同时又具有自身显著的区域特色。目前，在已经明确的九大国家中心城市和前十大城市群，均设置了自贸区，自贸区的设置和城市群的总体发展高度耦合。

总的来看，自贸区既是国家战略的重要承载空间，也是核心城市群和国家中心城市的重要组成部分。

1.2 “两横两纵”的总体格局

从自贸试验区各片区的空间分布来看，呈现出“两横两纵”的空间格局。“两横”分别是沿陇海铁路、连乌高铁（连云港—乌鲁木齐）和连霍高速公路（G30）展开的北横线，以及沿沪蓉铁路、沪蓉高铁、沪蓉高速公路（G42）和长江两岸展开的南横线；“两纵”为东部、南部的沿海、沿边纵线，以及沿京广铁路、京广高铁和京港澳高速（G4）的京广纵线（图4）。

图4 中国自贸区总体格局

1.3 相对集聚的实施规模

从71 个片区（不含海南自贸区）的用地规模来看（图5），10 km²（含）以内的片区有5 个，10~40 km² 的片区有43个，40 km²以上的片区有23个。

图5 全国自贸区各片区实施范围

上海和浙江自贸区各片区的规模呈现出明显的梯度分布情况，天津、福建、河北和北京自贸区各片区的规模相对均衡，其余15 个自贸区均有一个片区规模较大，面积接近或超过60 km²，主要分布在省会城市或经济强市，在空间上呈现出一定的集聚特征。

1.4 临近“机场+ 港口”的交通区位

从交通区位的情况看，自贸区各片区选址呈现出以下几个方面的特征：

第一，机场是重要的交通因子，67% 的省份均有至少一个片区紧邻机场，距离机场的平均距离为27 km，前四批自贸区距离机场的平均距离为17 km。

第二，沿海（江）片区自贸区主要选址在临近港口的区域，距离港口10 km 以内的片区占比达到65%，距离港口的平均距离为8.5 km 左右（未考虑无港口的城市）。

第三，内陆片区主要选址在临近高铁站和普铁站的区域，距离在10 km以内的片区占比分别为46% 和56%，距离高铁站和普铁站的平均距离为16~20 km。

1.5 叠合开发区的政策区位

自贸区各片区选址与海关特殊监管区域、高新区、经开区等具有一定政策优势的开发区有着非常紧密的关系。59 个片区中，有37 个片区有海关特殊监管区域或场所，占比达63%；有38 个片区（部分）包含高新区、经开区和其他特别政策区，占比达64%；有13 个片区（部分）属于国家自主创新示范区，占比为22%。

1.6 “四个核心、一个基础”的制度创新体系

根据各自贸区的总体方案，可以看出，其核心就在于制度创新。制度创新的关键在于“四个核心、一个基础”，即以负面清单为核心的外资监管制度创新，以便利化和自由化为核心的贸易监管制度创新，以资本项目可兑换和金融开放为核心的金融监管制度创新，以政府职能转变为核心的事中、事后监管制度创新，以新制度、新流程和新技术为基础的空间监管制度创新。

02

自贸区规划的总体要求

根据新时期国土空间规划的新要求，结合自贸区的基本特征，规划从战略性、科学性、协调性和操作性四个角度出发，形成四个方面的总体要求。

体现战略性。依托国家重大战略决策部署，落实区域协调发展战略，突出自贸引领，强化功能协同，提升空间发展质量和效率。

提高科学性。尊重自贸区发展规律，把握其“城镇空间为主体，存量空间占主导，特殊空间居其中”的空间特征，科学有序地统筹空间布局，提出有针对性的管控要求。

加强协调性。发挥自贸区总体方案的统领作用，强化国土空间规划的基础作用，落实自贸区实施方案的具体要求，充分整合产业规划、公共服务设施和交通市政类专项规划以及制度创新举措等内容，形成统一可视、动态平衡的空间蓝图。

注重操作性。彰显制度创新的领域特征，以新制度、新流程、新技术提升规划的可操作性，让规划真正“能用、管用、好用”。

03

自贸区规划的重点

根据以上四个方面的总体要求，结合自贸区的基本特征，在规划编制和实施过程中，可重点关注以下五个方面的内容（图6）。

图6 自贸区规划重点框架

3.1 以区域协调为先导，协调好自贸区与其他片区、园区和城区的关系

3.1.1 彰显国家战略，协调好自贸区与其他片区的关系

大部分省的自贸区均包含三个片区以及不同的战略定位与功能划分，因此，三个片区的联动和错位发展至关重要。这既是对国家战略的积极响应，也是各自贸区形成自身特色的重要抓手。以广东省的自贸区为例，其三个片区形成稳定的“金三角”，向西、向北辐射内陆，向南联动港、澳地区，并服务全球。

三者同时提出发展金融业，但重点有所不同。如前海对接香港地区，发展高端金融；南沙则侧重于与航运相关的特色金融；横琴对接澳门地区，向粤西辐射，发展商务金融，形成珠江西岸的区域金融中心。

3.1.2 突出自贸引领，协调好自贸区和园区的关系

从自贸区的政策区位来看，其周边通常分布着各具特色的产业园区，这些园区也是自贸区赖以发展区域特色产业的重要基础。应积极探索自贸区和各园区之间的政策协同共享、产业协同推进、空间协同共建等创新发展模式，发挥自贸区的示范和引领作用，实现高质量协同发展。

以辽宁自贸区为例，其从转变政府职能、投资领域改革、贸易转型升级、金融领域开放创新、老工业基地结构调整、东北亚区域开放合作六个方面，明确提出与首批18 个重点产业园区协同发展的目标，形成了具有辽宁特色的可复制、可推广经验。

3.1.3 强化功能协同，协调好自贸区与城区的关系

自贸区的核心功能聚焦于高端制造平台、生产服务平台（金融服务、国际贸易、航运服务、现代物流、专业服务）和生活服务平台（医疗、教育、文化、旅游）三大平台。随着制度创新的不断深入和营商环境的不断改善，区内将会集聚新型的商务中心、商业中心、科创中心、生活服务中心，将对城市中心体系和功能布局重构产生影响。

商务中心主要聚焦金融、贸易、航运、物流、专业服务型企业的总部，形成“区内总部基地+ 区外后台服务”的发展模式，大多采用集中式布局，少量城市可根据其城市与自贸区片区的关系特征，采用组团式布局。

商业中心主要依托跨境电商和综合保税区的发展，形成“区内备货检修+ 区外展示销售”的发展模式。在自贸区外，布局进出口商品、平行进口汽车展销中心等新型业态，可更加便捷地服务于市民和游客。

科创中心则依托自贸区良好的营商环境和国际化的服务平台，形成“区内科创服务+区外生产销售”的发展模式，为区域和城市产业的发展提供良好的生产服务支撑。

生活服务中心主要聚焦国际医院、国际学校、国际性文化和旅游设施，有效地提升城市公共服务设施能级，以满足不同层次人群的差异性需求。而高品质的居住空间则可在自贸区外进行布局，形成“区内生活服务+ 区外居住配套”的发展模式（图7）。

图7 自贸区和城区功能协同

例如辽宁自贸区营口片区，根据现状条件和发展要求，形成了“两心、两带、四轴、四区、多节点”的功能结构，其科创服务中心依托现有孵化器功能进行综合提升；金融服务中心融合商务商业和行政服务功能，在环境优美的明湖西侧集中新建；生活服务中心在次级节点中结合外围居住空间统筹布局，整个中心体系通过四条轴线和城区协同发展（图8）。

图8 辽宁自贸区营口片区功能结构示意图

在国土空间规划中，协同发展是共性问题。但自贸区的“三大平台”和“四个中心”有着其自身的特性，加之自贸区的空间规模有限，在与城区的协调发展中要扮演好“锻长板、补短板”的角色，同时这也是解决发展不平衡、不充分的重要手段。

3.2 以交通枢纽为引领，直接带动货物贸易的发展，积极促进服务贸易的发展

分析自贸区的交通区位特征，可以看出，空港、水港和铁路港对自贸区的发展起着重要的引领作用。水港和铁路港（普铁）主要是针对物流，铁路港（高铁）主要是服务人流，空港则两者兼而有之，各片区因交通区位不同而其侧重点也有所不同。

交通枢纽为货物的进出和中转提供了有效支撑，直接带动了货物贸易的发展，同时为服务贸易所需的高端人才提供了便捷的出行条件，促进了服务贸易的积极发展。上海自贸区临港新片区（浦东机场南侧区域），依托其紧邻浦东枢纽（空港+ 高铁）的区位优势和现有产业基础，重点打造“航空+”核心产业（航空总装及关键核心零部件等）、“航空+”支柱产业（动力产业、电子产业、供应链物流）、“航空+”功能服务产业（跨国金融、跨国总部、国际科创服务），促进了航空类货物贸易和服务贸易的协同发展。

在国土空间规划中，交通枢纽对城市的引领作用不言而喻。自贸区的交通区位优势独特，其与交通枢纽联动的关键在于产业的深度融合、交通的无缝衔接和监管的高效便捷，最终促进货物贸易和服务贸易的联动发展。

3.3 以产业提升为动力，做足基础产业，做优新兴产业

从各自贸区的总体方案来看，其产业特征重点聚焦在港航经济的基础产业和政策试验的新兴产业两大类，基础产业主要包括国际贸易、航运服务、现代物流、高端制造等；新兴产业主要包括金融服务、专业服务、文旅服务等。

各自贸区应以总体方案为纲领，发挥自身的地理位置、交通区位和产业基础方面的优势，做足基础产业，并在此基础上寻求新兴产业的差异化发展，做优新兴产业。依托自贸区的发展，能够促进城市产业的转型升级，最终带动城市的高质量发展。

沿海型自贸区，可强化金融、贸易、航运和专业服务的发展；内陆型自贸区可发展体现自身特色的高端制造业和文旅服务；沿边型自贸区则可重点关注边境贸易和边境物流的发展。

与通常意义上的城市主导产业不同，自贸区的产业有其自身的特征和规律，不同类型的自贸区，其特征又有所差异，但总的来说，夯实基础、彰显特色是其产业发展的核心。

3.4 以空间优化为核心，强化增量用地和存量用地的联动发展，实现海关特殊监管区域内外的协调发展

就国土空间规划的三类空间而言，农业空间在自贸区中基本不涉及（全域型自贸区除外），生态空间所占比例也较小，城镇空间则处于主体地位。牢牢把握自贸区“城镇空间为主体，存量空间占主导，特殊空间居其中”的空间特征，聚焦增量用地的拓展和存量用地的更新，聚焦海关特殊监管区域内的提质和区域外的扩容，则是自贸区空间优化的核心所在（图9）。

图9 自贸区空间优化框架

3.4.1 增量用地的拓展

增量用地在自贸区中所占的比例较低，应优先用于对区域发展和城市转型有带动和示范效应的重大产业项目和重大服务平台。

（1）重大产业项目

自贸区应利用先行先试、扩大制造业的开放机遇，积极响应“中国制造2025”战略提出的十大领域的发展方向，尽快形成一批有影响力的产业项目。

（2）重大服务平台

自贸区根据自身的产业特色和发展需求，将引入一批重大服务平台类项目，如总部基地、研发中心、外资学校、外资医院等。服务平台的引入，对产业项目的导入也会形成重要的支撑。

3.4.2 存量用地的更新

存量用地规模在自贸区中的占比较高，基本达到50% 以上，部分片区高达90%，主要包括工业用地、商业服务业设施用地和居住用地等类型。存量用地更新主要聚焦用地评估、转型方向、转型手段、空间优化四个方面，其中，工业用地的存量更新是重中之重。

（1）用地评估

通过定性与定量分析相结合的方法，充分遵循科学性、可操作性、因地制宜的原则，构建出存量工业用地综合评价指标体系，为存量工业用地更新提供参考依据。

主要是从土地利用、空间品质、投入产出、生态环境四个一级指标方面展开评估，各个自贸片区可根据自身的发展要求设置一定量的二级指标。

（2）转型方向

根据用地评估结果，综合发展目标要求，形成四个重要的转型方向，并提出具体的转型措施和空间管控要点，强调自贸区工业用地转型的可操作性（表1）。

表1 自贸区存量工业用地转型方向汇总表

（3）转型手段

闲置回购：适用于已出让但未开发建设的闲置用地。对非政府原因造成土地闲置的，建议按照规定征缴土地闲置费或收回土地使用权。

引导搬迁：适用于不符合产业导向且产业属于污染型、中低端、中低附加值的用地。建议逐步引导搬迁，为新的产业项目腾挪空间。

保留置换：适用于土地利用不充分、产出效率较低的用地。建议保留质量较好的建筑，发展符合自贸区产业导向的项目。

拆除重建：适用于布局散乱、设施落后、建筑质量较差的用地。建议整体拆除重建，实现产业迭代发展。

（4）空间优化

尝试建设共享式配套设施。目前，工业用地管理文件规定，配套设施用地面积不得超过7%，建筑面积不得超过15%，这导致配套设施难以形成一定的规模效应，也难以实行社会化的管理和运营。依托自贸区先行先试的优势，尝试在满足服务半径和征得各使用权人同意的基础上，将单个工业地块的配套设施指标复合，形成相对集中的“工业邻里中心”，统筹布局办公、生产服务和生活服务设施（图10）。

图10 共享式配套设施建设后空间优化图

引入创新型产业用地。在传统工业用地的基础上，融合研发设计、创意展示、小试中试、人才公寓等产业功能和配套设施，开发强度由传统工业用地的容积率1.0~2.0 提升至3.0~5.0，供地模式采取项目招标或者挂牌的方式，积极推行先租后让、租让结合的供地方式，供地年限鼓励实施弹性年限。

土地地价设置参考工业用地和商服用地价格，考虑分割转让比例、容积率、供地年限等因素综合确定，并对产权登记、退出机制等内容作出相应的规定，形成适应自贸区发展的创新型产业用地管理要求。北京、上海、杭州、海南等多个地方都出台了相应的实施办法或指导意见，并取得了卓有成效的实践效果。

构建品质型产业空间。通过提高建筑质量、改善建筑风貌、完善公共空间、补充景观绿化等多种手段，整体提升工业用地的空间品质，创造更加宜人的工作环境。

3.4.3 海关特殊监管区域内的提质

在自贸区片区中，海关特殊监管区域的面积占比基本在10% 以下（完全以海关特殊监管区域为主体的部分片区除外），主要类型是综合保税区和保税港区。

海关特殊监管区域是自贸区内需要进行物理围网的空间，是真正的“境内关外”区域。其空间布局的重点在于“把握四个特征、服务八大业务、打造五个中心”。

“把握四个特征”，即牢牢把握海关特殊监管区域四个独特的空间特征——封闭的物理空间、集中的加工物流、便捷的货运系统和环形的巡关道路；“服务八大业务”，是指在功能布局上，突出存储进出口货物、国际转口贸易、国际采购分销和配送、国际中转、检测和售后服务维修、商品展示、研发加工制造、港口作业八大业务版块；“打造五个中心”，即打造加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心和销售服务中心，五个中心形成了完整的产业链闭环。

3.4.4 海关特殊监管区域外的扩容

海关特殊监管区域外是自贸区功能布局的核心空间载体。其空间布局的要点在于协调“三大平台”的关系，严控居住用地，优化工业用地，补充商业服务业设施用地。

增量空间和存量空间联动发展，是本轮国土空间规划面临的重要议题。在自贸区规划中，增量用地的项目导向更为明确，这与自然资源部提出的“坚持土地要素跟着项目走”的总体要求高度一致。存量用地的更新手段更为多元，可以有更多前瞻性的探索。海关特殊监管区域的提质则是自贸区规划的特性所在。

3.5 以制度创新为特色，依托新制度、新流程、新技术保障规划的落地

3.5.1 创新用地规划管理制度

（1）推行街区制管控

以协调市场发展的不确定性、控规法定的强制性、技术的合理性为目标，引入“街区控制”的整体思路，将自贸区划分为产业街区、商业街区、海关特殊监管街区、综合街区等类型，采用定性、定量、定位三种控制方式，对15 项主要控制内容提出控制和引导要求，实现由地块的“刚性控制”向街区的“平衡控制”的转变，形成科学可行、具有切实推广意义的街区制规划管理制度（表2）。

表2 自贸区街区制管控方式和内容

（2）推行“标准地”出让

依托自贸区“一窗通办”的制度创新优势，在区域评估的基础上，引入企业投资项目“标准地”概念，通过开发强度、固定资产投资强度、亩均营收、亩均税收、单位能耗标准、单位排放标准等多项指标，控制土地的出让，大幅提高土地的节约集约利用效率，倒逼企业转型升级，这些对于高存量空间的自贸区具有很强的现实意义。浙江自贸区、湖北自贸区在这方面均作出了积极有效的探索。

（3）推行全生命周期管理模式

为了适应产业快速迭代的时代特征，体现自贸区事中、事后监管的创新优势，推行全生命周期管理模式，通过全要素和全流程的监管，提升土地流转效率，促进土地集约节约化利用。例如，上海提出全要素（项目建设、功能业态、运营管理、节能环保等）土地出让合同模式，推行从建设用地开发、竣工，到运营管理、公益性责任，再到建设用地使用权退出的全过程管理。

3.5.2 优化建设项目审批流程

各自贸区在“一表申请、一口受理”等商事制度改革的基础上，对建设项目审批流程也作出了很多积极探索，主要集中在以下几个方面：第一，由“串联”审批到“并联”审批，由多章审批到一章审批，精简申报材料，压缩审批时间；第二，实行联合审图、联合测绘、联合验收；第三，推行区域评价和“多评合一”，主要是针对交通影响评价、环境影响评价、能源评估、水土保持评估、地质灾害评估、气候可行性论证、水资源论证等可以在区域进行统一评估或进行“多评合一”的审批事项；第四，由事前审批到事中、事后监管，建立建筑师负责制、建筑领域“认可人士”制度和建筑领域风险管理等制度；第五，实行容缺后补、告知承诺，主要是针对监管中能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项。

3.5.3 引入城市建设新技术

在自贸区增量用地的拓展和存量用地的更新过程中，要大力推广综合管廊、海绵城市、智慧城市、绿色建筑等新技术和新理念，彰显时代特征，打造生态型和智慧型的自贸区。

珠海横琴片区在综合管廊和海绵城市建设方面进行了积极的探索；深圳前海蛇口片区则成为全国首个5G 网络全覆盖的自贸片区，同时提出新建建筑全部采用绿色建筑标准的要求。

制度创新是自贸区的核心任务。新制度、新技术、新流程的探索是自贸区规划的创新所在，同时通过复制和推广，可以拓展到更大的空间和更广的领域。

04

结语和展望

自贸区空间规划与其他专项规划一样，在落实生态文明上有诸多共性：创新、协调、绿色、开放、共享、存量、效率……同时，由于其自身的基本特征，在具体内容上又有一些突出的特性。

从区域协调上看，自贸区的“三大平台”和“四个中心”有着自身的特性，其在与城区的协调发展中要扮演好“锻长板、补短板”的角色，同时这也是解决不平衡、不充分发展的重要手段。

从交通枢纽的引领看，其与交通枢纽联动的关键在于产业的深度融合、交通的无缝衔接和监管的高效便捷，最终促进货物贸易和服务贸易的联动发展。

从产业提升来看，不同类型的自贸区有所差异，夯实基础、彰显特色是其产业发展的核心要旨，也是构建“双循环”新发展格局的重要支撑。从空间优化看，增量用地的项目导向更为明确，存量用地的更新手段更为多元，海关特殊监管区域的提质则更具特色。

从制度创新看，依托新制度、新流程、新技术保障规划的落地实施，同时，将创新经验复制推广出去，是其创新之所在。

展望自贸区的发展，在空间规划领域依然有诸多问题值得进一步深入研究，比如，如何将“负面清单”的理念贯彻到空间规划中，制定切实可行的空间管控措施，改变传统的“正面清单”的空间管控思路：如何针对存量空间，特别是工业用地的更新，形成可复制、可推广的更新流程和实践经验；如何在规划管理方面，守住底线，精简流程，提供更高效、更精准的管理模式，通过更为有效的空间治理，进一步提升营商环境，真正发挥好“试验田”作用。

作 者

Writer

张小松  上海复旦规划建筑设计研究院有限公司五所副所长，高级规划师

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