基于行业发展视角的养老机构分布、运营现状及对策研究——以成都为例

摘 要

Abstract

我国即将进入深度老龄化社会，机构养老对于整个社会的养老服务体系而言至关重要。本文通过搭建养老机构数字平台，对成都市老龄人口、养老机构的分布现状进行分析，并对养老机构的运营情况进行走访调查，发现成都市存在主城区养老床位数缺口大、新增养老机构困难、养老机构市场运营困难等问题；

文章从行业发展的视角，针对存在的问题提出三种策略，即养老机构差异化配置使养老生态外移，以认定新增机构、改造既有建筑的方式来降低资本准入的门槛，完善配套社区开放创新的运营方式。

目前，我国正在经历因人口快速老龄化而导致的社会老龄化的急剧转变，据统计，截至 2019 年末，全国 60周岁及以上人口达到 2.54 亿，占总人口数的 18.1%，中国已成为世界上唯一一个老龄人口超过 2 亿的国家。

2019 年 12 月，自然资源部印发《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，明确提出“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”，从国土空间规划、充分保障用地等方面，支持、完善养老服务的政策体系，保障养老服务设施用地的有效供给，积极促进养老服务的发展。

《成都市城市总体规划 (2016—2035 年 )》（在编）明确提出“90—5.5—4.5”的要求，即 90% 的居家养老、5.5%的社区养老、4.5% 的机构养老，养老机构床位数指标达到每千位老人 45 张。然而，传统养老服务模式难以匹配老年人口结构及其需求，专项规划又面临落地难的瓶颈，而市场面临不规范、门槛高、盈利难的困境。

01

成都市老龄化情况

近年来成都市 60 岁以上老龄人口占比呈现出上升趋势，至 2017 年，成都市户籍老龄人口已达 303.98 万。成都市 2017 年老龄人口占比达到 21.18%，远高于全国18.1% 的平均水平。

1.1  老龄人口现状与分布

根据 2017 年底的数据统计，成都市全市户籍老龄人口共有 303.98 万，老龄化率为 21.18%。成都市各区、市、县除新区外，老龄人口占比均较高，主城区老龄人口占比更比其他地区略高（图 1、图 2）。

图1 成都市各区、市、县老龄人口情况

图2 成都市各区、市、县老龄化率

1.2  老年人口预测

根据成都市 2017 年的户籍人口数，通过人口结构外推法预测迁入、迁出情况，综合预测，到 2035 年，成都市老龄人口将达到 585 万人，老龄化率达到 25.3%，成都市将进入深度老龄化社会。

02

成都市养老机构服务设施分布、运营情况及困境

据成都市民政局老龄办数据统计，目前市域范围内持证的养老机构共有 480 处，共设有床位 11.4 万张，其中含筹建床位 5.2 万张、现状床位 6.2 万张。

通过 GIS 搭建数据平台，可以看到，养老机构在主城区分布最为密集，而在外围区域分布较为稀疏（图 3）。其中，主城区养老机构数量达到 122 家，提供床位 1.4 万张；其他区域养老机构共有 358 家，约提供床位 4.8 万张（表 1）。

图3 成都市养老机构分布图

表1 成都市不同区域养老机构及床位数

2.1  养老机构床位数不足，主城区尤为严重

成都市各区、市、县养老机构每千位老人的床位数均在 11~32 张（图 4），均未达到每千位老人 45 张的标准，其中，主城区千人指标差距显得尤为明显（表 2）。而成都市主城区已无预留建设用地，难以新增社会福利设施用地。因此，主城区将面临巨大的养老指标短缺压力。

图4 成都市养老机构床位数千人指标分布图

表2 成都市主城区机构养老情况一览表

2.1.1 机构建设分布情况：主城区养老机构多为民办，规模小、叠建多

成都市小型、中型养老机构数量较多，大型、特大型养老机构数量较少（图 5）。其中，主城区的养老机构以小型为主：小型养老机构设施数量达 158 处，占总养老机构数的 70% 以上。在外围区域，养老机构依旧以小型、中型机构为主，但大型、特大型养老机构的占比相对有所增加。

图5 成都市不同规模养老机构数量与分布

公办与民办养老机构数量基本相当，其中，公办养老机构 223 处，民办养老机构 257 处。从分布上来看，民办养老机构集中在主城区，公办养老机构分布较为均匀。此外，小型养老机构有近 2/3 为民办，特大、大中型养老机构设施以公办居多（图 6）。

图6 成都市公办与民办养老机构数量与分布

独立占地的养老机构共有 373 处，其中，公办为 216 处，民办为 157 处，非独立占地的养老机构共有 107 处，其中，公办为 7 处，民办为 100 处。非独立占地的养老设施集中在老城区，独立占地的养老机构均匀地分布在市域范围内。

小型养老机构设施有 1/3 为叠建，大、中型养老机构以独立占地为主，特大型养老机构设施均为独立占地（图 7）。

图7 成都市叠建与独立占地养老机构数量与分布

2.1.2 床位分布情况：主城区设施数量多但床位少

通过将分布在成都市域范围内的养老机构和所在点位的床位数，与市域面积进行比值计算及可视化处理，如图 8所示，红色代表机构数、床位数高密度地区，绿色代表机构数、床位数低密度地区。可以看到，养老机构集中于主城区，而养老床位则分散于主城区外围。这表明主城区养老机构数量多，但可提供的床位少；外围区域养老机构数量虽不如主城区，但可提供的床位更多。

图8 成都市养老机构与床位分布热力图

2.2  养老机构新增难

通过对成都市养老机构的分布情况、规模大小、建设主

体、建设方式的分析，可以得知主城区养老机构以小型、民办、叠建为主。这从侧面反映了主城区用地紧张，在主城区运营养老机构成本较高，以市场化模式推进颇为困难等问题。

2.2.1 主城区新增用地少：无新增建设用地，控规调整与城市发展战略不符

成都市主城区养老机构的床位数指标缺口尤为明显，而在主城区无新增建设用地指标的前提下，只能通过控规调整，将原居住、商业等用地调整为社会福利设施用地。

然而，在成都市主城区大力发展金融、文化等高端服务产业，及实施“中优”即中心城区优化居住空间形态的战略背景下，大面积新增社会福利设施用地已无可能。

2.2.2 规划实施落地难：土地供应不畅，投资成本大

我国的土地供应方式，主要是依据土地的营利性、非营

利性使用性质来选择采用划拨或出让的方式，这种供地方式不适应当前养老服务多样化的发展需求。无论是以划拨方式供地，还是以土地出让的方式供地，或是利用集体建设用地建设养老机构，都在不同层面受到一定程度的制约（图 9）。

图9 新增养老机构所面临的制约

政府鼓励建设民办养老机构，但由于土地非营利的使用性质难以认定且无相关供地机制，营利性质的土地则建设成本高、投资回款周期长，因此，新增民办养老机构并未选择在社会福利设施用地上新建（图 10）。

图10 现行养老服务设施（机构）规划

在上一版规划中，新增的养老机构点位均无新建养老机构，这在一定程度上说明规划脱离了实际，一味增加养老机构用地在当前的市场环境下行不通。政策虽然按床位数向民办养老机构提供经济补助，但依然不足以吸引民间资本介入。

相比之下，实际操作中更多的是租用既有建筑进行改造，或利用服务设施用地上的社区综合体来运营养老设施，这样既节约了土建成本，缩短了投资周期，在选址上也不受用地性质的限制，因此逐渐成为主流的投资运营策略。正是这些因素导致民办、小型、叠建的养老机构在主城区的占比大大提高了。

2.3  养老机构运营难

笔者在民政局的协助下，对成都市具有代表性的 6 家养老机构的建设情况、服务内容、入住老年人情况、运营情况进行调研（表 3），并与养老机构管理者、民政局工作人员进行访谈。调研发现，成都市养老机构存在盈利困难、入住老人趋高龄化、机构规模呈两极分化等问题。

表3 成都市养老机构调研情况一览表

2.3.1 养老机构盈利困难：入住率近 100% 依然难盈利

笔者所调研的养老机构入住率均较高。公办养老机构收费较低、服务标准化，因此入住率几乎达到 100%，甚至有多人排队入住，可谓“一床难求”。而民办养老机构提供的服务更优质，配备设施更专业，但收费普遍较高，平均在 3 000 元以上。即便如此，在本文所调研的民办养老机构中，除新开业的机构外，入住率也达到近 100%。

通过调研及与经营者访谈发现，即便入住率几乎达到100%，公办与民办养老机构也都只能实现微利经营，部分养老院采用医养结合的运营方式，依靠医院收入“供养” 养老机构。养老机构盈利困难，也在一定程度上阻碍了养老服务市场化的推进。

2.3.2 养老机构照护压力大：服务对象趋于高龄化

在调研的 6 家养老机构中，服务对象呈高龄化，大部分入住的老年人平均年龄超过 80 岁。这也反映出我国大多数老年人对养老的态度，即 60 岁的老年人更倾向于居家养老，而 80 岁左右的高龄老年人因身体条件较差需要养老机构提供专业服务，“被迫”选择入住养老机构，养老机构成为高龄老人的“收容所”，照护压力巨大。

2.3.3 运营困难使养老机构规模呈现出两极化发展趋势

成都市主城区的养老机构以小型为主，大多数养老机构采用叠建的形式，主要服务社区及附近的老人，环境较为简陋、设施单一。而在外围区域，大型、特大型养老机构数量不断增加，更多是采用独立占地的形式，服务整个成都市的老年人，甚至外地旅居老人，服务设施多样化、专业化，通常有自己独立的医疗系统，以实现医养结合。

通过与民政局回访了解到，中型养老机构的管理效率最高，服务辐射半径效率最高，但土地价格高、支持政策少等原因，造成养老机构两极化发展，规模大的越大，小的则越小，中型机构逐渐减少。

03

策略研究

成都市养老机构主要面临主城区床位不足、新增养老机构困难以及养老机构运营难的问题。针对以上问题，提出三种策略：差异化配置养老设施，使养老生态外移；降低资本准入门槛，认定既有新增，改造既有用房；创新运营方式，完善设施配套，对外社区开放。

3.1  差异化配置养老设施，使养老生态外移

在同一城市的中心区和郊区采用相同的配建指标是不合适的，统一执行较高床位配建标准，缺乏细分考虑，将可能带来较大的经济负担和资源浪费。成都市主城区难以大量新增社会福利设施用地，可通过对区、市、县土地利用情况进行梳理，将主城区的养老设施床位向中心城区外围的简阳市、都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州市、金堂县、新津县、大邑县、蒲江县等环境较好、用地较充裕的区域转移。避开城市喧嚣、拥有良好的居住环境，更有利于老年人的健康。

在主城区外围，将主城区及直管区的机构养老床位配建比例降到每千位老人 39 张，将中心城区外围区域的机构养老床位配建比例增加到每千位老人 55 张，疏散主城区养老功能，缓解其压力，最终实现资源统筹，总体上达到床位数每千位老人 45 张的平衡（图 11）。

图11 成都市养老机构每千人床位数指标转移示意图

3.2  降低资本准入门槛：认定既有新增，改造既有用房

3.2.1 认定新增，合理调规

在成都市市域范围内，多处养老机构因资本、经营等

原因未建在原规划预留的社会福利设施用地上，可通过合理认定现状养老机构，将符合“两规”的养老设施“正规化”（图 12）。

图12 符合“两规”的养老设施正规化流程示意图

3.2.2 挖潜改造，公建民营

可将机关、企事业单位改制或转型后腾出的办公用房、培训中心，或具有疗养、休养功能的各类机构，整合改造为养老设施。将各区、市、县政府梳理出来的闲置办公用房或各类机构，以及具有改造条件的建筑列入建设计划，提出建设改造要求，明确床位供给量，列出清单，供民间资本、企业认领（图 13）。

图13 公用建筑评估认领流程示意图

与此同时，鼓励民间资本对存量土地上的企业厂房、闲置学校、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合改

造，或由政府机构以及各平台、公司牵头出资进行改造，改造完成后可租赁给民间资本进行养老机构运营（图 14），从而使轻资产进入养老服务市场。

图14 民用建筑改造运营流程示意图

根据当地养老机构的需求，分析现有各类闲置建筑改造

的优、劣势，提出不同的改造策略，满足不同的需求（表 4）。

表4 各类建筑适老化改造优劣势

这样既可以充分利用闲置资源，减少建设成本，有利于民间资本介入，同时在土地紧张的中心城区也具有较强的可操作性，满足各类区域的需求。

3.3  创新运营方式：完善设施配套，对外社区开放

3.3.1 完善设施配套

我国老年人的传统观念更倾向于居家养老，但根据调研，仍有不少外地老人旅居于条件较好的养老机构。转变运营模式，增加多元化、专业化、本土化的服务设施

（图 15），将传统养老院的运营模式改变并构建为老年人快乐的居所。

图15 成都市老年人最喜爱的活动

老年人活动趋向年轻化、社会化、时代化，如手机上网、软件社交等，因此配置门类多，以及社交中心、老年大学、书画室等与时俱进的服务设施，以满足未来老年人的需求。高龄老人因为身体状况，需要更专业的医疗康复等设施，宜配置急救室、机能训练室等专业化设施。

不同城市，老年人的生活习惯不同，成都市的老年人喜欢散步、做操、晒太阳、摆龙门阵等，需要室内活动空间或开敞空间。因此，须对应设置坝院、书画室、棋牌室等空间。此外，不少老年人通常还会礼佛祈福，可相应设置佛堂（表 5）。

表5 养老机构宜配置设施一览表

3.3.2 对外社区开放

老年人的生活不是孤岛式的生活，需要与家人及外界交流。积极的社会交往有助于缓解精神压力，减少孤独感。而孤独感被认为是老年人心理健康的首要威胁，其可能导致的后果包括老年认知障碍。

可结合实际情况，将多样化的服务设施对外开放，促进机构与当地社区、医院紧密联系，同时建立多方合作模式，在扩大收益来源的同时，使老年人的生活融入社区。将多元化养老服务设施与社区开放相结合，满足自理老人的需求，服务当地社区；将专业化的设施与医院结合，服务介助老人、介护老人的需求，形成医养结合模式（图 16）。

图16 养老机构社区对外开放形成医养结合模式示意图

03

结语与展望

在我国社会进入急剧老龄化阶段，做好养老服务设施布局与运营状况的相关研究，对人口老龄化、政策体系提升、医养结合的推进、老龄产业发展都具有重要的意义。

通过对成都市养老机构布局及运营现状的研究，可以发现，养老机构与土地供给、社会政策、资本运营之间存在一定的矛盾。寻求由主城区供给向外围地区供给模式的转变，形成差异化配置，可以降低运营成本，减少中心城区的供给压力，为老年人提供更优质、更宽松的环境。

通过合理认定已有养老机构、改造现有闲置建筑，可以降低民间资本介入的门槛，有效推动养老机构向市场化发展，同时使老年人享受中心城区更好的医疗资源。创新运营方式，营造老年人快乐的居所，目的是从根本上转变老年人对养老机构的观念。通过多元化、专业化、本土化的服务设施配置，将“被动”入住变为“主动”入住。

养老服务属于保障性服务，在我国老龄化加剧的大背景下，需要政策的大力支持。老年人同样也是家庭、社区和经济发展的资源。一是要正视老龄化社会所存在的种种问题，对于养老，应给予与教育、医疗等同等的重视，而非一味回避，将其边缘化；二是给予市场更为开放的制度和优惠政策，引导市场资本进入，为其提供必要资助，降低门槛限制，同时加强运营监管，让市场有利润空间，推动行业发展，也使老年人“老有所依”。

作 者

Writer

陈力  成都市规划设计研究院助理规划师 

陈挚  成都市规划设计研究院副所长

邱崇珊  成都市规划设计研究院副主任规划师

陈卫东  成都市规划设计研究院规划师

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