新时代背景下陆海统筹路径探索——以山东省为例
摘要
国土空间规划全面构建的新时代背景下，落实陆海统筹是国土空间规划编制的重点内容，也是实现生态文明、绿色发展的必然要求。文章以山东省为例，剖析陆海统筹发展的一系列问题，从空间格局、产业发展、生态保护与环境治理、基础设施建设、管理体制等方面，探索在国土空间规划中陆海统筹的重点内容，总结陆海统筹的实现路径，以期为其他沿海地区国土空间规划的陆海统筹实践提供借鉴。
01
发展背景
党的十九大报告指出，要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这为推动陆海统筹发展指明了方向。
2018 年 11 月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中编制了“推动陆海统筹发展”专节，提出以规划为引领，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。
2019 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“编制实施国土空间规划，加强陆海统筹，以海岸线为基础，统筹编制海岸带开发保护规划，强化用途管制”。
在国土空间规划领域，2019 年 5 月 9 日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，将海岸带规划作为专项规划，加强陆海统筹，整体谋划新时代国土空间保护开发格局，建立包含海洋在内的“多规合一”国土空间规划体系，到 2020 年，初步形成全国国土空间保护开发“一张图”。
“多规合一”的国土空间规划，特别强调陆海统筹，把海域纳入国土空间统一考量，实现了全域、全要素国土空间治理。下一步工作中，既要发挥国土空间规划的基础性、战略性作用，又要做实、做深海岸带专项规划，切实提高陆海空间治理能力，支撑统一国土空间政策的落实，推进陆海统筹的落地。
02
陆海统筹存在的问题
2.1 陆海界限不清晰
自然界并不存在明确的天然陆海界限，而且由于陆海相互作用，地理上的海岸线具有较强的不稳定性和动态性。同时，海岸线隶属于原海洋部门和国土部门多头管理，这就造成陆海分界线一直以来没有统一的标准，原国土部门的第二次全国土地调查采用的是以零米线为海岸线的基准，第三次全国土地调查仍然采用了零米线的基准。但海洋部门近海海洋综合调查与评价专项以及“927”工程中的海岸线，使用的是大潮平均高潮位线。
在海域管理范围方面，国家还没有出台对省级海域管理进行分界的规则。省级层面，沿海县（市、区）毗邻海域：向陆一侧，以省政府批准确定的海岸线为界；向海一侧，以省级海洋功能区划的外部边线为界，两侧以国务院批准的县际间海域行政区域界线为界。但目前，相邻市县和省域的管理海域存在较多地域交叉或重叠。
另外，海岸带空间基准边界尚未统一。联合国发布的《千年生态系统评估报告》，将“海岸带”定义为“海洋与陆地的界面，向海洋延伸至大陆架的中间，在大陆方向包括所有受海洋因素影响的区域”。
《我国近海海洋综合调查与评价专项海岸带调查技术规程》和《全国海岸带和海涂资源综合调查》各自规定了海岸带陆向调查范围和海向边界，大量关于海岸带的描述是以沿海省级行政区各自的统计数据为基准，或者由各省自行确定宽度。因此，我国海岸带的基准亟须明确统一的划定方法。
2.2 陆海二元分割明显
我国一直实行陆地、海洋分部门管理的模式，以海岸线为界，由原海洋局和国土两个部门分别管理，且管理区域存在交叉，造成了海岸带存在多头管理的混乱状况。同时，海岸带两侧适用的法律制度也不相同，向陆一侧区域，适用陆地的法律制度和规划；向海一侧区域，适用海洋的法律制度和规划。陆海两侧各自适用的法律和规划之间缺乏充足、有效的统筹协调机制，无法以最佳的方式保护和利用海岸带，尤其是陆海相互作用最强烈的潮间带地区。而且第三次全国土地调查作为本次国土空间规划的底图，并不含海域范围，造成沿海地区国土空间规划“一张图” 的底图不完整。
2.3 陆海规划体系重叠
受行政区划分割和部门壁垒的限制，很多空间类规划自成体系，但又相互冲撞，导致现行规划之间的协调效应不强。各类区划规划由相关主管部门牵头，按照各自遵守的法律、法规进行编制，在本行政区域内按照分类体系架构展开，均采取“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，有时对同一空间的规划利用存在较大的差异甚至相互矛盾，进而产生空间管理无序、环境保护失控等问题。
现有的海洋空间规划包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划及各海洋专项规划等。依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国海域使用管理法》等法律的规定，陆域编制土地利用总体规划和城市总体规划，是陆地开发建设活动的基本依据；海域编制各级海洋功能区划，是各类用海活动审批和管理的依据。由于陆海管理范围存在重叠，且两家规划各自独立编制，导致规划体系重叠，规划存在“相互打架”现象。
2.4 陆海产业缺乏协同
我国海陆产业协同发展体系不健全，陆域经济一直是我国经济发展的主力军，海洋经济不为人们所重视。随着资源环境约束加剧以及海洋生态文明建设的深入实施，传统海洋产业高投入、高消耗、高污染、产业链短、技术含量低、附加值低等问题日益突出，海洋产业仍然处于传统模式，海洋生物资源的开发利用处于产业链条的初加工阶段，高端海洋产业发展相对落后。海洋产业和陆域产业各成体系，造成资源利用效率偏低、产业体系分工不合理等问题。
2.5 陆海统筹机制不健全
近年来，陆海统筹发展取得了长足进步，但仍然存在急功近利、本位主义等问题，制约了陆海统筹协调发展的进程。在城市规划、港口建设及旅游发展方面，没有充分考虑海岸带、近海和海岛的保护与开发。部分传统的临港、临海产业不断向沿海集聚，对海岸带及近海生态环境造成了巨大的压力，临海重化工产业“高消耗、高污染、低效率”的粗放式增长模式仍然没有改变，资源环境矛盾日益尖锐，制约了海洋经济的健康发展。区域内大规模的港口建设造成岸线港口过于密集，海岸工程、港口重复建设问题日趋严重。
目前，沿海各市仍缺乏实施陆海统筹开发的经验，尚未形成完善的陆海统筹机制。陆源污染严重，没有制定强有力的治理措施，无法从根源上解决海洋生态环境问题。
03
陆海统筹内容的探索
坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，以山东省为例，探索国土空间规划中陆海统筹的实现路径，提出陆海统筹视角下的空间格局、产业发展、生态保护与环境治理、基础设施建设、管理体制等方面的对策建议，为山东省国土空间规划提供基础支撑，服务海洋经济新旧动能转换和生态环境保护，助力山东沿海地区的高质量发展。
3.1 构建陆海空间大格局
3.1.1 确定陆海空间分界线
建立陆海统筹的国土空间规划体系，是“坚持陆海统筹，加快海洋强国建设”的重要任务。海岸带基准范围的科学确定，是规划的基础。海陆交错带双向影响作用过程及其空间范围，是海岸带科学划界的基础和依据。海岸带的陆向范围，可综合考虑风暴潮淹没、海岸侵蚀、海平面上升、海水入侵、河口咸潮上溯等过程中的影响范围，以及土壤和地表水、地下水盐度及盐生植物等表征指标；海向范围可综合考虑近岸海域稀释后盐度、陆源污染扩散范围、河口淡水舌以及其他人类陆源活动影响等指标，最后整合确定海岸带基准边界。以此作为陆海统筹空间规划的范围，使得未来多部门的国情调查和制度政策在一定时期内有相对稳定的、一致的空间范围作基础，有利于推进海陆一体化保护和监管。
3.1.2 推进陆海主体功能衔接
按照海岸线修测结果，统一岸线认定标准，统筹协调陆海主体功能区划类型。根据陆海统筹和高质量发展的原则，以县级行政区为基本单元，在科学评估海岸带本底条件变化、开发利用情况和国家战略需求的基础上，衔接国家主体功能定位，协调近岸海域功能和陆域后方功能，并调整陆域上可能对海洋保护造成影响的产业布局和项目，统筹划定沿海县（区）主体功能分区。由于管理体制不协调，当陆域和海域的主体功能发生冲突时，要从全域视角，依据海洋生态保护主要对象和布局，以及陆域开发内容、布局和强度，统筹协调确定县域主体功能定位，并明确重点生态功能保护的管控要求。在用途管制方面，整合衔接原海洋功能区划与土地利用规划、城市总体规划等成果，调整海岸带两侧功能的冲突区，形成陆海统筹和谐发展的“一张图”。
3.1.3 建立统一的陆海统筹空间用途分类体系
落实海洋强省建设目标要求，按照陆海统筹的指导思想，明确用地、用海边界，协调陆域和海域空间用途分类，合理配置陆海资源要素，优化陆海空间布局与功能，构建陆海统筹的空间用途分类体系，实现陆海空间布局的无缝衔接，形成陆海空间布局“一张图”。衔接《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，统筹城镇空间、农业空间、生态空间的划定，综合考虑陆域、海洋、海岛的用途、经营特点、利用方式和自然地理特征等因素，采用三级分类体系。依据海洋用途，将海洋发展区划分为渔业用海区、交通运输用海区、工矿通信用海区、游憩用海区、特殊用海区、海洋预留区六类二级规划分区。同时，结合山东省海岛开发利用情况，一级类中增加可利用无居民海岛分类，将其细化为渔业用岛、农林牧业用岛、城乡建设用岛、旅游娱乐用岛、工业用岛、可再生能源用岛、交通运输用岛、公共服务用岛、特殊用岛九个二级类海岛。
3.2 推进陆海产业融合发展
3.2.1 构建湾区引领的沿海经济带
湾区经济是一种重要的滨海经济形态，结合各海湾的自然属性和湾区经济特征，以湾区为开发保护单元，布局各具特色、功能互补、优势集聚的滨海发展空间。加强陆海产业的有效对接，把海洋资源的开发利用与陆地空间的结构调整、产业布局及基础设施建设相结合，立足胶州湾、芝罘湾、莱州湾周边城镇密布、优质资源要素集聚、经济社会发展程度高、社会人文底蕴深厚等整体优势，培育形成由胶州湾、芝罘湾、莱州湾及其周边区域构成的湾区空间，并以此为核心，沿岸线向两侧延伸辐射，形成泛三大湾区的海岸生态经济带。
3.2.2 推动现代海洋产业体系建设
结合市场要求，以技术创新推动海洋渔业、海洋食品、船舶工业、海洋化工业、滨海旅游等传统海洋产业转型升级，实现传统产业提质增效，重塑传统海洋产业发展格局，实现“老树开新花”“老株结新果”，再造传统海洋产业新优势。
培育海洋领域新产业、新业态、新技术、新模式，重点发展海洋高端装备制造、海洋生物医药、海水淡化及综合利用、海洋新能源新材料、涉海高端服务、海洋环保等新兴产业。面向全球拓展新兴海洋产业发展空间，紧紧抓住远洋渔业、深海大洋和极地矿产资源勘探开发战略机遇，加强关键技术装备的研发与产业化发展，加快形成新的经济增长点。
以海上交通运输业、海洋文化与旅游产业、海洋科研教育管理服务业、涉海金融保险服务业等为重点，积极发展现代海洋服务业，进一步创新体制机制，大力拓展产业发展链条，促进跨界融合发展，促进现代海洋服务业规模与内涵的同步提升。
3.2.3 振兴海洋文化，发展滨海旅游
发挥山东海洋文化历史悠久和资源富集的优势，全面增强海洋意识，营造关心海洋、认识海洋、经略海洋的浓厚氛围，传承发展海洋文化，弘扬博大包容、开放进取、敢为人先的海洋文化精神，打造文化产业高地，推动海洋元素在传统文化产业中的全面渗透，推动优秀海洋文化创造性转化、创新性发展，全面增强海洋文化软实力。
实施海岸建筑及海水养殖退缩线制度，充分整合和合理利用海湾、沙滩等岸线资源，以及历史、民俗、景观等海洋文化资源，结合海洋公园、滨海湿地公园建设，完善公共配套设施，打造魅力休闲滨海空间，提升海洋公共服务价值，发展海岛文化旅游、科技旅游、养生旅游，创建生态海岛、阳光沙滩、滨海湿地、河口生态等滨海旅游品牌。大力发展滨海旅游产业，整合海洋资源，推进“海洋—海岛—海岸”旅游的立体开发。
3.2.4 深化海洋领域开放合作与区域协同
深度融入“一带一路”建设，支持青岛市和烟台市打
造海上合作战略支点，威海市打造中韩物流枢纽，潍坊市打造国际动力城，日照市打造中亚航贸服务中心，加快“青岛—中国”上海合作组织地方经贸合作示范区、青岛中日韩地方经济合作示范城市、中韩（烟台）产业园、威海中韩自贸区地方经济合作示范区、日照临港国际合作产业园区等跨国合作载体建设。突出海洋环境治理、海洋科技创新、海洋产业发展、海洋港口分工等重点领域，加强与环黄渤海地区各省市的战略协作与共同行动。
3.3 统筹陆海生态保护和修复
3.3.1 构建陆海一体的生态保护网络
统筹陆地和海洋两大生态系统保护修复，纵向上，注重河流水系的陆海联通作用；横向上，注重浅海湿地和滨海自然景观的陆海连接作用 [11-12]。建立由沿海防护林、滨海湿地和近海岛链构成的沿海生态屏障；入海流域水系为生态廊道沟通、连接由陆海生态保护红线、自然保护地和滨海湿地组成的生态斑块提供保障，形成“林屏—水廊—斑块”一体的生态网络。
依据“双评价”结果，统筹划定陆海生态红线区，将生态功能重要区域划入陆海生态红线管控范围，加强生态保护修复的政策供给，实现陆海统筹的全域生态保护。
3.3.2 建立陆海生态环境保护和综合治理
实施陆海污染一体化治理，推进陆上、水域和近海海域环境共管共治，建立健全近岸海域水质目标考核制度和入海污染物总量控制制度，实施“流域—河口—海湾”污染防治联动机制，严格落实“河长制”，全面推行“湾长制”，研究实施“岛长制”。
强化陆地污染源头治理，实行最严格的主要污染物入海总量控制制度。全面开展陆地和海岛入海排污口溯源排查，规范入海排污口管理，加强对工业企业、工业集聚区污水集中处理设施，城镇污水处理设施等所有直排海污染源的管理，全面推动流域水环境综合治理和环境卫生治理，改善流域生态环境。以恢复或维持生态系统整体性和可持续性为目标，落实生态补偿措施，实现生态系统的陆海统筹管理。
完善海洋环境监测系统，强化沿海重大涉海工程环境监管，保护入海河口及近岸海洋生态环境，探索形成陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的海洋生态环境治理新模式。
3.3.3 提升海岸带生态服务功能
海岸带是一个特殊的地理地带，这里经济发达、人口聚居，人类活动对环境作用强烈，生态敏感脆弱。应加强海岸带的生态保护与修复，开展沿海山体、沿海防护林带、湾区及海岛等生态系统的保护与建设，构建沿海珍稀物种的生态廊道，形成生物多样性保护网络。
分类推进生态海岛的综合整治和生态建设，恢复海岛的自然风貌。整治和修复海岛受损的岸线，防治海岸侵蚀，改善岛屿海岸带环境。在自然景观秀美、独特的海岛海岸，合理地建设游艇码头、透水性栈桥、木栈道、观景平台及垂钓平台，能够提升海岛景观的价值，打造休闲的公众亲水空间。
3.4 完善陆海支撑体系建设
3.4.1 建立陆海一体的沿海灾害防控体系
建立陆海一体的沿海灾害防控体系，统筹考虑海洋灾害风险，全面推动沿海海洋灾害风险评估和海洋灾害重点防御区划定，加强沿海防潮堤高标准和系统化建设。优化海洋生态安全屏障体系，发挥生态空间在海洋灾害防御和生态安全中的基础作用。构建全省海洋立体观测网，提升海洋灾害风险预警能力，协同推进浒苔联防联控和资源化利用。建立健全与时代特征相适应的宣教机制，全面提升沿海综合减灾能力。
3.4.2 完善陆海联动的交通运输体系
对接国家南北运输大通道，以“一带一路”建设为重点，开展陆海通道建设，加强沿海与内陆腹地的联系。发挥沿海港口的内外辐射作用，构建紧密协作的现代化海港体系，加快港口资源整合步伐，形成以青岛港为龙头的现代化沿海港口群，全力推进渤海湾港口整合取得实质性进展，持续推进港口一体化发展，支撑、保障“海洋强省”建设。
充分发挥内河水运通江达海的纽带和廊道作用，构建四通八达的网络状航运体系。强化陆海联运、公铁水联运，打造陆海联动的交通支撑体系。建设面向“一带一路”的国际物流中心和多式联运中心，形成东西双向互济、陆海内外联动的开放格局。
3.5 完善陆海统筹管理机制
3.5.1 统筹陆海管理体系
加快实施海岸带保护与利用立法，提出在海岸线保护与修复、海岸线退缩线制度、近岸海域环境整治等方面的相关建议。探索研究探矿权、采矿权与海域使用权的衔接机制；探索海域使用权体系分层设权；完善海域使用权和无居民海岛产权体系。
3.5.2 统筹陆海规划传导机制
实行陆海国土空间的统一管理，通过海岸带专项规划，实现海岸带精细化管理。强化国土空间规划对相关专项规划的指导和约束作用。重点海岸带地区须编制专项规划，深化落实本规划在相关区域提出的底线管控规则、各类指标约束和空间政策约束。建立省委、省政府领导下的部门联动机制，形成事权清晰、分工明确、统筹协同的总体规划与专项规划编制、实施、监督体系。
3.5.3 统筹陆海协调机制
建立陆海部门联席会议机制，统筹协调陆海资源开发、产业发展、设施建设、生态共保、污染防治、国土整治和修复等工作，优化应急管理体系，提升管理效能，探索陆海联动发展路径。
04
结语
伴随着世界经济趋海发展日益明显，产业布局从内陆向沿海加速推进，进军海洋已成为沿海国家和地区的重大战略选择。但随着人口增长、产业集聚以及城市建设的快速推进，沿海海岸带的保护与开发面临着诸多挑战，成为开发保护矛盾最突出的区域之一。
陆海统筹在国土空间规划中的研究还处于起步阶段，但已经成为沿海地区国土空间规划编制的重要内容。从实践的角度看，建立陆海统筹空间大格局、衔接陆海主体功能、统筹陆海产业融合发展、加强陆海生态保护和修复、完善陆海支撑体系建设，是陆海统筹的重点内容。对陆海统筹的研究，有利于优化国土空间结构，提高国土空间规划的科学性和实用性。
作者
徐文洁 山东省城乡规划设计研究院有限公司高级工程师
徐永臣 中国海洋大学博士研究生，工程师（通讯作者）
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