湾区治理||东京湾区发展的基本经验
关于东京湾
东京湾位于日本本州岛中部太平洋海岸，为东西两侧的房总半岛（千叶县）和三浦半岛（神奈川县）所环抱，面积约1320平方公里。依托东京湾发展起来的东京大都市圈，包括东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县等一都三县，面积13562平方公里，占全国总面积的3.5%。涵盖人口4100万人，占据日本全国人口的1/3 。2010 年，湾区实际GDP为198兆日元，占日本GDP总量的38%。
东京向西发展出京浜工业地带，向东发展出京叶工业地带。这里集中了包括钢铁、有色冶金、炼油、石化、机械、电子、汽车、造船、现代物流等产业，成为全球最大的工业产业地带；还包括了金融、研发、文化和大型娱乐设施和大型商业设施等，成为世界有名的金融中心、研发中心、娱乐中心和消费中心。
东京湾拥有横滨港、东京港、千叶港、川崎港、横须贺港和木更津港等六大港口，其中横须贺港为驻日美军及日本海上自卫队的基地。这六大港口与羽田、成田两大国际机场和东海道等新干线一起，构成了东京湾与日本和全球主要城市之间海陆空立体交通网。
东京湾区的早起开发
东京湾的开发始于江户时代（1603-1867）。17世纪初，随着日本政治中心从关西地区移向关东地区，江户（东京旧称）逐渐成为新的经济中心。到德川中期，江户已成为全国最大的消费市场，每天都有来自全国各地的商船在江户港（即东京港）停泊。到17世纪末，江户人口已达100多万。不过，直到19世纪中叶之前，东京湾基本上还只是一个物流中心。
1868年，明治天皇登基，长达数百年的幕府时代结束。明治天皇那时才15岁，他第一次从京都来到东京，一下子就喜欢上了这一个城市，于是决定将首都从京都迁到东京。东京当时的名称，叫“江户”，明治天皇下令将“江户”改名为“东京”，因为从京都的地理位置来看，江户是位于京都的东边，因此称为“东京”。东京湾是一个面向太平洋的优良港湾，它分为东西两侧，东侧是千叶县的房总半岛，西侧是位于神奈川县的三浦半岛，而湾底就是东京的银座地区。通过两个半岛之间狭窄的浦贺水道与西邻的相模湾会合，东京湾与太平洋相连，面积约1320平方公里。
东京湾区是怎样发展起来的呢？它的开发始于江户时代。17世纪初，随着日本政治中心从关西地区移向关东地区，江户，也就是东京逐渐成为日本新的经济中心。到了18世纪，江户已成为全国最大的消费市场，每天都有来自全国各地的商船在东京港停泊。江户人口已达100多万。东京湾区的现代化发展之路也由此开始。
东京湾的现代产业开始于明治维新之后。第一波的建设，始于19世纪后半期。由于实行改革开放，日本从欧洲引进了大量的先进工业，主要有纺织业、机械加工业和炼钢产业。这些产业必须依托于港口，建成临港工业。东京湾良好的岸湾环境为这些产业的发展提供了条件。
第二波的建设是在二战结束之后，尤其是从60年代开始，日本战后经济迅速恢复，城市化加速，环绕东京湾的海滨90%都被开发成人工海岸线，出现了很多人工岛屿。到目前为止，东京湾填海面积已达253平方公里，建成了像“台场”这样的CBD商务区和像“晴海”这样的现代化港区。东京迪斯尼乐园、羽田机场等都是建在填海的土地上。
需要指出的是，日本的宪法并不像其他国家的宪法那样规定了首都所在，只有一部1956年的《首都圈整备法》中提到东京都及周边地区是“首都圈”。
国家战略与先天条件
单看二战后的规划之路，东京湾区的发展史是同日本依据国情制定的“经济中心”国家发展战略相辅相成的。日本国土面积狭窄，各类资源有限，依靠海湾发展运输业、实行开放战略发展经济势在必行。大力发展制造业和对外贸易，是其经济发展的重心。这一战略对于海港条件的依赖，使得三湾一海地区（东京湾、伊势湾、大阪湾和濑户内海地区）成为工业发展和对外开放的重中之重。
东京湾区最重要的优势当然是自然禀赋。东京湾深入内陆逾80km，是天然的优良深水港湾，内宽外窄。同时港湾紧连的冲积平原地区，以及后期填海造地带来的充分陆域，可用于仓储区和工业区的建设发展。将工业带建在港湾附近最直观的优点就是省钱省时。东京湾在开发中，逐渐规划建成了两大工业地带，以银座为中心，向西（川崎市和神奈川县方向）发展出京浜工业地带，向东（千叶县方向）发展出了京叶工业地带。这两大工业带集中了包括钢铁、有色冶金、炼油、石化、机械、电子、汽车、造船、现代物流等产业，成为全球最大的工业产业地带。还包括了金融、研发、文化和大型娱乐设施和大型商业设施等，成为世界有名的金融中心、研发中心、娱乐中心和消费中心。这两个工业地带可以说是世界上最大最先进、出口实力最强的新型工业地带。工业地带与东京的金融、总部、研发等功能紧密互动，使得日本在战后很快地成了世界重要的制造业大国、出口工业大国，这就是日本成功的一大秘诀，也是东京湾区能够成为世界综合性湾区的一大成功经验。
同时，环东京湾地区从十七世纪以来城市化不断发展，人口充盈，经济发达。工业区建立在附近，使得生产地贴近消费地，产品刚下流水线就能被摆上货架，形成了生产-消费-再生产的良性循环。
精密规划与良性合作
若去东京旅行，研究其复杂的电车地图是一次痛与快乐并存的体验。痛在于让人望而生畏的复杂路线，而快乐则来源于精密的网络布局和便捷流畅的换乘体验，这也让东京湾地区的交通体系成为各国轨道交通规划争相学习研究的对象。
东京-横滨-千叶电车路线图
这套高度发达的交通布局正是缓解城市问题的最大仰仗。精密覆盖的交通网络使得人、物得到高效流通，而支撑着这比蛛丝更为精密的交通网络的，是一套完整而长远的规划逻辑。而这正是东京湾区，这个高度规划、统筹协作的精密作品最好的象征。
六港联合的共赢规划
在日本，港口的规划建设同国家战略紧密相连，港口间的良性互通也少不了整体规划的协助。
1951年颁布的《港湾法》设立了港口管理机构这一地方政府公共团体来管理相关港口。此后，由运输省负责制定全国港口发展的长期计划，港口管理机构则负责在此范围内制定对应港口的年度预算和长期规划。
1967年港湾局提出《东京湾港湾计划的基本构思》有效防范了上述港口间的恶性价格竞争问题。该一文件通过将东京港，千叶港、川崎港、横滨港、横须贺港、木更津港、船桥港在内的港口有机整合，形成广域港湾，以港口群整体的能力来与世界其他港口竞争。
这一构想实施后的三十年内，东京湾区的各大港口吞吐量长期居于世界前十以内。即使现在，虽然单个港口的竞争力已并不明显，但在2015年，京滨港口群（包含东京港、横滨港和川崎港）吞吐量仍达到了约752万个标准集装箱（TEU），超过了纽约新泽西港以及中国营口港的吞吐量。
如今的环东京湾地区已经实现了六大港口的有机整合,分别是东京港、横滨港、千叶港、川崎港、横须贺港和木更津港，其中横须贺港为美国海军第七舰队和日本海上自卫队的基地。这六大港口与羽田、成田两大国际机场和6条新干线连接在一起，构成了东京湾与日本和全球主要城市之间海陆空立体交通网。同时，这六大港口和附属的仓库群，从全球进口从粮食、水果到奢侈品的消费物资，支撑着东京首都圈3800万人高质量的消费。在日本全国按金额计算的货物进口量中，东京湾占到了38.3%。在保持经营独立的同时，各大港口通过优势互补来承担不同职能，以此来有效应对外部竞争。
图片来源：王建红，《日本东京湾港口群的发展研究及启示》
产研融合的工业地区
工业区、高校和研究所可以说是东京湾区工业发展的秘密武器。错位承接、产研结合的发展道路也是东京湾区工业带给我们的宝贵经验。
先谈错位承接。京滨、京叶工业带（区）的发展，最初是为了贯彻“工业分散”的战略来解决东京过分膨胀的问题。上个世纪六十年代，制造业尤其是机械工业开始向京滨、京叶地区迁移，缓解了中心城区的压力。京滨京叶地区借机进一步发展工业，逐渐形成世界领先的工业带（地区）。截至2011年，东京湾区内共有接近六万五千个制造业企业。通过这次产业转移，东京也得以向服务业进行升级发展，最终成为日本的金融、商业、政治、文化中心，完成了一次华丽转型和双赢承接。这种模式建立的前提就是在战后形成的自由贸易体制和后来的全球化。日本的制造业立国，出口工业立国之所以能够成功，这是其布局上的秘诀。
再看产研结合，坚持开放性和国际化。80年代后，湾内工业地区进入知识技术密集型产业的发展阶段，京滨工业带逐渐形成了一套独有的“产学研”体系，并成为东京湾区的产业研发中心。整个东京湾区（首都圈）拥有263所大学高等教育机构（2013年统计），注册大学生人数超过127万。其中京滨工业地区包含了庆应大学，武藏工业大学，横滨国立大学在内的知名研究型高校。湾区建设应聚焦在人才吸引，高校人才在经济创新和实体经济发展中会产生积极影响。这些机构不单单在人才输出上为产业服务，在研究合作上，部分大学和研究所作为独立法人机构也拥有更大的行政权力来分配研究资源。
东京湾拥有众多良港，只是在物理上提供了对外交流的门户，更重要的是开放程度，它决定了港口城市的国际化氛围，东京湾区正是具备了这两方面的因素。东京湾不仅汇聚了像日产汽车、丰田汽车、日本制铁、索尼、佳能、NEC、资生堂、软银等世界顶级的跨国企业总部，同时也汇聚了微软、华为等世界著名的外资企业的研发中心。更为重要的是，东京是日本政治经济文化的中心。东京湾区的开放性和国际性，使得整个湾区的发展能够敏感地捕捉到世界政治经济不断变化的内容和趋势，令东京湾的建设紧跟世界的潮流，甚至引领世界经济发展的潮流。也是推动“产学研”体系的关键力量。
图片来源：丰田研究所官网
智库体系和协调机制
作为包含一都三县若干大城市和中小城市的大型城市圈，东京湾区的高效运转离不开精密的规划，国土部门、交通部门、产业部门等对区域发展都有各自角度的布局和规划，各都县和城市也有自己的布局和规划。而其中最值得借鉴的，就是建设的一致性和可持续性。
首先，东京湾区的规划从来不会随着地方政府决策者的变更而变更。京浜、京叶两大工业地带以东京为中心，分别向环抱东京湾的两侧延伸。这种规划布局，就是将工业地带与东京中心城区大体量人口实施一定的隔离。而沿岸各城市的湾区开发，必须要服从于已经达成协议的规划案，一旦提出更改，就必须获得东京湾港湾联协推进协议会成员的一致同意。
在各地区、城市、港口甚至机场运营的协调上，东京湾区也有自己独特之处。目前，整个东京湾区的开发管理，主要的协商机构，是“东京湾港湾联协推进协议会”，这个协议会由日本政府的国土交通省关东地方整备局港湾空港部牵头，东京湾所有的地方政府一起参加，协议会事务局设置在横滨市。还有由各海运公司和港区开发公司、沿港工厂企业共同参与的东京都港湾振兴协会。
但决定也不是地方政府达成共识就能通过的。在最终决定方案时，除了有港口当局和地方政府部门，还有相关的公私营企业代表，船东协会和托运人行业组织代表，日本高等海事大学学者教授等参与商谈。
最终产生了包含各方人员代表的京滨区港口协会来进行港口群的管理协商工作，使信息和诉求能得到良性互通。
规划一定要尊重经济活动自身的规律。日本是一个市场经济国家，许多事情不可能强制性地做。当然，它可以用法律限制一些事情，比如曾经用法律限制在东京都市圈新建大学、工厂等。但是在认识到聚集效应的巨大作用之后，又修改和废弃了这些相关法律，这种反馈也与智库有关系。
环境保护与惨痛教训
从明治维新算起，东京湾的现代经济开发已有近一百五十年的历史。但成功的背后也有着惨痛的发展教训。东京湾内有很大一部分工业用地是以填海造地的方式实现的，这极大的破坏了当地的海洋生态和海岸生物的生存环境。人工岛的形成甚至会阻碍河道，极有可能造成水灾泛滥。
更直观危害到人类生活的是不计代价发展工业带来的污染。战后，东京湾沿岸成了工业大会战地区，钢铁、化工、造船等重污染企业将废水废料排入东京湾。同时林立的大烟囱让东京看不到蓝天。严重的环境污染还引发了严重的社会危机。东京湾内大规模填海造地也带来了对自然环境的破坏，其负面影响至今还存在。二十世纪世界环境八大公害事件中有四件发生在日本，其中之一正是发生在京滨工业区大门四日市（位于中京工业区）的四日市哮喘病事件。
三重县的工厂
好在从70年代开始，日本政府下定决心钢腕治理东京湾的环境，经过30多年的努力，东京湾才水变清，鱼儿回游，天空变蓝。这种 “先污染、后治理”的做法，令日本政府、社会和企业付出了沉重的代价。东京湾区的发展走了这样一条先污染后治理的道路。即使后来多起严苛的法规出台规范改善了工业发展中的环境问题，但污染带来的代价直至今日还在影响着人们的生活和健康。如何平衡发展和环境的关系，是其他湾区建设最需要重视的问题。
简短的结语
东京湾区作为都市圈建设的范例，以其发达的经济建设、高密度大规模的产业群、庞大的人口和相对健康的城市环境吸引无数人才流入。纵观其发展历程，始终与日本整体的发展命运密不可分。无论是工业化的发展路径，还是产研结合的升级之路都深深嵌套在国家发展图景之内。东京湾区的规划者们能够站在一个长远宏大的角度去思考地区的发展建设，同时在实际工作中可以结合多方意见，做到脚踏实地，以此才保证了湾区的稳步发展，协调一致，最终使其成为世界三大湾区之一。
旧金山、纽约和东京，这三大湾区乍看都有着类似的自然禀赋和发展历程，但我们也发现它们的截然不同之处：为什么科技是旧金山湾区的名片? 金融却令纽约扬名? 而工业制造业恰巧成就了东京?除了不同的时代背景之外，更重要的原因可能是整体规划的力量。不同的规划思路，不同的发展方向，最终造成的结果也完全不同。
《政府3.0：后NPM时代的政府再造》
《工业4.0：智能制造与治理革命》