周振华：城市群嬗变——从“中心 - 边缘结构”到“网络结构”

目前，京津冀、长三角和粤港澳大湾区，我国这三个最大的城市群的居民总数超过 3 亿。“十四五”规划明确强调，我国要进一步发挥城市群的资源集聚效应、辐射带动效应、要素配置枢纽效应和科创引领效应，打破五大壁垒，推进城市群一体化、深融合和高质量发展。 本期《北大金融评论》专访了上海全球城市研究院院长、上海市经济学会会长周振华，他指出，区域一体化发展的核心问题是如何形成有效的区域治理结构，特别是利益协调机制。要想改变区域中心越来越强、边缘越来越弱的状况，就应将传统的“中心 - 边缘结构”转变成“网络结构”。
过去 40 年，我国的城市化率从1978 年的17.9% 提高至 2018 年末的 59.6%，近 6.6 亿人口从农村进入城市，尤其是 1998 年住房市场化改革之后，城市化建设进入“超车道”。目前，京津冀、长三角和粤港澳大湾区，我国这三个最大的城市群的居民总数超过 3 亿。“十四五”规划明确强调，我国要进一步发挥城市群的资源集聚效应、辐射带动效应、要素配置枢纽效应和科创引领效应，打破五大壁垒，推进城市群一体化、深融合和高质量发展。 上海全球城市研究院院长、上海市经济学会会长周振华在接受《北大金融评论》专访时指出，城市群、都市圈的概念早已有之，随着时代变化，其内涵也发生新的变化。当前，区域一体化发展的核心问题是如何形成有效的区域治理结构，特别是利益协调机制。要想改变区域中心越来越强、边缘越来越弱的状况，就应将传统的“中心 - 边缘结构”转变成“网络结构”。 从“中心 - 边缘结构”到“网络结构” 《北大金融评论》：区域经济学指出，在发达地区与不发达地区之间存在着“扩散效应”（Spread Effect）和“回流效应”（Backwash Effect）。一般来说，回流效应总是大于扩散效应，资本和劳动总是流向报酬更高的地区，这使地区经济差距问题不可能完全靠市场解决。您认为我们的城市化进程应如何减少“回流效应”带来的影响？ 周振华：“回流效应”或者“虹吸现象”本身是与我们传统的“中心 -边缘”区域结构密不可分。在该结构中，“回流效应”大于“扩散效应”是必然现象，呈现中心越来越强、边缘越来越弱的状况。 要想改变这种状况，就应将传统的“中心 - 边缘”结构转变成“网络结构”。比如在京津冀城市群中，北京和天津分别是两个不同的网络节点，它们之间是平等的。要想做到这一点，前提是各个城市需要有明确的分工，各自具备不同的功能。如果同以往一样，在京津冀地区，北京集聚了几乎所有的城市功能，那么其他城市的作用便很难发挥出来。 美国东部地区便提供了一个很好的案例。波士顿 - 华盛顿城市群以纽约为中心，北起波士顿，南至华盛顿，在该城市群中，各个城市都有不可替代的功能：纽约是金融中心，波士顿汇集了最顶尖的教育资源，华盛顿是行政中心。这便使得各个城市在资源、人力等方面形成了良好的互补关系，做金融的人集中在纽约，大学教授大多居住在波士顿，在这种城市的集聚 - 分散之中达到了一种平衡。 所以，我们在建设城市群的过程中，要格外注重城市之间的分工与合作。比如，在上海城市建设中，不能将上海建设成一个“全能城市”，将所有主要功能都集中在上海。一方面，上海的空间是有限的，无法容纳过多的城市功能。在空间拥挤的情况下，核心功能的作用便无法发挥，最终会使得各个功能都平淡无奇；另一方面，这也会制约城市群中其他城市的发展，不能有效发挥其各自的比较优势。
《北大金融评论》：一些观点认为，目前我国的城市群数量规划过多、规划空间尺度太大，其实施效果可能不尽如人意，您怎么看待这个问题？ 周振华：城市群数量规划过多、规划空间尺度太大与实施效果不尽如人意之间其实并没有直接关系，或者讲，不是一种主要的因果关系。这里的关键在于，城市群、都市圈的发展更多的应该依靠市场机制，而非行政驱动，但在当前行政分割体制下，这种市场配置资源的作用往往受阻。这实际上点出了区域一体化发展的核心问题，就是如何形成有效的区域治理结构，特别是利益协调机制。事实上，区域发展中同时存在着两种空间——“地点空间”和“流动空间”。“地点空间”是有边界的，如行政边界、行政管辖区等，“流动空间”是无边界的，是交集的、渗透的。这两个空间是天然对立的。如何在两个空间中找到平衡、形成一种协调机制，这不仅是中国，也是全世界在区域发展过程中都面临着的一个难题。 国外实践经验显示，因国家、地区实情的不同，区域治理存在着以政府主导、民间各利益相关方参与，政府和民间联合组织，以及以民间为主、政府为辅等多种协调模式。现阶段中国是一种以地方政府为主导的协调模式，例如长三角联合办公室的成立是这方面的一个重要尝试，但社会各利益相关方参与度还不高。 按照区域经济发展规律，区域治理将越来越趋向于既不是一种没有政府的纯粹民间治理，也不是完全政府主导的区域治理，而是一种国家、地方政府、企业及本地参与者的混合治理结构。例如，在制定规划引领时，一方面是中央政府要制定区域的总体战略规划，解决好区域的发展定位、城市体系、轴带模式等宏观问题；另一方面，涉及到区域交通建设、环境保护等专项规划时，往往由社会各利益相关方共同参与，聚焦各方关注的问题，运用先进的科学和技术辅助决策，找准各方利益结合点和平衡点，协调多方面利益，就相关问题达成共识。这些专项规划研究的数据和结论都要真实详尽地在网上公布，对全社会开放，供政府、企业和公众随时取用。这些方面是今后中国区域一体化发展当中要进一步加以改进和完善的。 《北大金融评论》：您觉得“十四五”时期的城市化发展会出现哪些新的变化？ 周振华：城市间的要素流动会增强，资源配置将更加合理。以人口流动为例，过去城市化进程中，主要是农村过剩劳动力向主要城市、城镇转移，人口多集中于区域内的单个城市。随着都市圈、城市群的建设，同城效应下，人口转移的目标不再局限于单一的中心城市，而是扩大至整个大都市圈以及所在区域的城市群。区域内的人员流动将更加频繁，长期来看，中国的城市化将往更深入的方向发展。城市群是“双循环”的中心节点 《北大金融评论》：在构建“双循环”发展新格局背景下，您如何看待城市群、都市圈的定位？其作用如何？ 周振华：先看定位问题。城市群、都市圈的概念早已有之，随着时代变化其内涵也发生新的变化。国外现在更多的是从全球城市角度来研究城市群的问题。当今全球城市的发展，早已不是一个城市单元，而是作为一种地区现象，演化为全球城市区域或巨型城市区域，所以“美国 2050”空间战略规划的一个主要内容就是巨型城市区域规划。从空间尺度来看，国外全球城市区域实际就是大都市圈，以中心城市为主，周边中小城市紧密连接，城际间同城效应显著。巨型城市区域就是我们所说的城市群概念。对于中国，随着“双循环”建设的推进，城市群、都市圈将更加面向世界，参与全球合作与竞争，所以其定位更要引入全球化的考量。 具体到城市群与都市圈建设本身，二者差异明显。首先，区域一体化发展的逻辑顺序是从大都市区走向城市群。大都市区是基础性空间组织载体，只有在大都市区成功发展的基础上，才能更好形成城市群，实现区域一体化。其次，大都市区内的网络关系紧密，中心城市与周边城市的功能分工相对明确，互补性较强；城市群则更多的是区域内都市圈之间的大分工，有相应错位即可。第三是大都市圈中，中心城市和周边城市在经济容量、人口、产业等方面差异较大，而城市群内各都市圈之间的差别相对较小。因此，城市群、都市圈的发展战略应各有侧重。例如，都市圈建设应着重解决好城际轨交、不同城市功能定位、资源统筹使用、人员流动自由便利化、大都市区管理机构等问题。城市群建设要更多地考虑市场连接问题，推动区域内统一市场的建立，促使资源要素自由流动。 至于其作用问题，真正能够支撑“双循环”发展战略的，将是区域一体化这种比较大尺度的空间。一个城市本身不可能成为全能城市，什么功能都有，也不能成为超能城市，什么功能都是最强。因此，“双循环”发展背景下，不应将城市作为一个孤立的发展单元，而应通过在大都市圈、城市群内的合理功能分工，去承载更多循环的环节。比如上海，要将自身打造为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略连接。这种区位功能专业化分工，将使得城市间高度功能连接与集成，并最终得以发挥出区域的全方位支撑作用。 ……

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文章来源：《北大金融评论》2021年第1期（总第6期）文章采写：本力、都闻心、钟龙军本文编辑：鞠諃諃