《世界经济》2021年第12期|如何实现腐败的“靶向”治理

作者：汲铮、华生、蔡倩（通讯作者），东南大学经济管理学院、东南大学国家发展与政策研究院；李秀萍，山东师范大学经济学院。

刊期：《世界经济》2021年第12期

原标题：腐败治理、自由裁量权与管制权力边界

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“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制”是习近平总书记对反腐败工作一以贯之的重要思想。过去在腐败与反腐败呈胶着状态时，本着“急则治标”的原则，践行“不敢腐”的惩戒机制，遏制增量，打击存量，为治本赢得了时间；而今在反腐败斗争取得压倒性胜利之时，理应进入“缓则治本”的阶段，研究如何建构具针对性、可操作性的制度安排，将不能腐的防范机制与不想腐的保障机制最终落地。本文正是对不能腐的防范机制的针对性研究，探讨如何科学地“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。

（图片来自网络）

权力是腐败的载体，这里权力所指是在不能被法律法规依情况完全判定时，由行政官员相机行使的权力，即自由裁量权，其与腐败的正向关系早已被学界所揭示，从而限制官员的自由裁量权成为遏制腐败的重要措施。与此同时，法律的相对稳定性与官员应对不确定性的需要，促使我们不能订立明晰的法条，并设定严格的规则程序，来彻底消灭自由裁量权。可见，这里存在一个两难困境，一方面自由裁量权既可能导致腐败从而造成资源浪费、影响经济增长；另一方面又有其存在的积极意义。于是，在利弊共存的情况下，科学地厘定一个合理的边界就变得很有必要。

鉴于国家的政治、经济、制度、文化等诸多因素，发达国家现阶段主要的腐败更多的表现在立法阶段的前端；而发展中国家的腐败则集中在官员的执行阶段，即行政阶段的后端。故而在中国语境下，考察自由裁量权边界的研究中，腐败对管制权力边界的影响就必须予以考量。由本文的研究可知，在发展中国家设置自由裁量权最优边界时，考虑到或有腐败因素的影响，官员的最优自由裁量权边界小于未嵌入腐败因素下的设定。进一步讲，经济生活中的经济租是引起官员腐败的重要因子。那么，更为精准裁定官员最优自由裁量权边界时，应以经济租为依规“靶向”治理，重点关注经济租较大领域的自由裁量权，适当放宽经济租较小领域的自由裁量权以换取更高的行政效率，在或有腐败与行政效率间寻求更优的平衡点。

（图片来自网络）

具体而言，应充分考虑不同领域的经济租大小及可能引发的腐败行为，设置合理的官员自由裁量权。在其他条件不变的情况下，经济租越大，所对应的自由裁量权的边界应设置的越小。在经济租特别大的领域，对官员的自由裁量权应当严格规制，缩小其边界。以新股发行为例，我国新股发行原采取的是核准制，获得发行资格的公司其市值呈十倍百倍地增长，是否获得发行资格对公司及其股东而言，利益有天壤之别。这其中就蕴含着非常大的经济租，也就存在着巨大的交易和腐败空间。是以，在注册制改革成功之前，应该对新股发行领域的自由裁量权严加限制，缩小相应的裁量空间，减少腐败的发生及其造成的社会福利损失。另一个典型事实是建筑工程招标领域腐败案层出不穷，一任任官员因贪腐倒台还前赴后继，有些省的建设厅长、公路局长落马后，其后的连续几任结果还是同样下场，其原因大致相同。

因此，在将反腐前置的制度设计中，不论是“老虎”还是“苍蝇”，只要其处在高经济租与高自由裁量权交叉的岗位，就有必要重新审视其自由裁量权，设置更合理的权力边界。一般而言，高经济租+低自由裁量权（虽然牺牲了官员应对复杂情况的灵活性）的策略组合可能优于高经济租+高自由裁量权的组合；而在经济租较低的领域，为使官员更能应对工作中的各种复杂情况，反而可以赋予其较大的自由裁量权。除了前文提及的新股发行核准、公共工程的招标等领域，还有各类牌照的发放以及处于垄断地位的车管、医保、水电气等行业，其中蕴含着大量的经济租，应在立法上严格限制官员的自由裁量权，减少腐败的发生以及造成的社会福利损失。而诸如统计局、文化局、气象局等职能部门，在行政活动中涉及的交易和腐败的空间极为有限，对这些领域官员自由裁量权的约束就不必那般严厉，可以适当放宽，方便其相机行事。

总之，文章在既有研究基础上，将或有的腐败因素纳入以发达国家为蓝本的原有框架，使其更完整、更有解释力，并且能够更好地拟合发展中国家的普遍情况。通过在模型中依经济租的大小对腐败更深入地解构，实现对自由裁量权边界的相“租”抉择，进而更为精确地对腐败展开“靶向”治理，使或有的腐败与行政效率间得到更好的平衡，为如何科学地“把权力关进制度的笼子里”这一腐败治理转型的当务之急的制度设计提供了理论参考。

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